秦汉中央机构和官职

秦汉中央机构和官职秦汉中央机构和官职 秦都咸阳，西汉都长安，东汉都洛阳。都城是全国的政治、经济、文化中心，朝廷居 于京都之内，是全国的政治中枢。朝廷是由皇帝和众多官员构成。在朝官中，又大体可分 为几种类型。第一类是最高级的官员，有丞相、御史大夫、太尉，即所谓“三公” ；还有职 位尊崇而实际不管政务的太师、太傅、太保，即所谓“上公” 。第二类是各部门的主管官员， 有太常、宗正、光禄勋、卫尉、廷尉、大鸿胪、大司农、少府、太仆等，即所谓“九卿” 。 第三类是皇帝的亲近侍从官员，有尚书、常侍、给事中等。这类官员形成于武帝时期，武 帝为加强皇权，网罗亲信，出入宫禁，参与机密，从而形成了一个决策核心，围绕决策核 心的这些亲信官员，可统称为“中朝官” ，丞相以下诸卿为“外朝官” 。第四类是服务于宫 中的官员，有太子属官和皇后属官，这类官员可统称为“宫官” 。以上四类官员，都各有许 多职位不等的属官，其秩六百石（相当于县令级）以上者，均可称为朝官，有资格参与朝 会和廷议。他们构成了庞大的朝官队伍，皇帝则是这支队伍的总首领。这就是朝廷的组织 概况。 皇帝皇帝 皇帝是君主专制的象征。这一名号创始于秦始皇。据史记秦始皇本纪记载：秦 初并天下，令丞相、御史议帝号。丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“今陛下兴义 兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣 等谨与博士议曰：古有天皇，有地皇，有泰皇。泰皇最贵。 臣等昧死上尊号，王为泰皇。 命为制，令曰诏，天子自称曰朕。 ”王曰：“去泰著皇 ，采上古帝位号，号曰皇帝， 他如议。 ”制曰：“可。 ” 汉因秦之名号，而又有所修定和补充。据蔡邕独断云：秦承周末，为汉驱除，自 以德兼三皇，功包五帝，故并以为号。汉高祖受命，功德宜之，因而不改也。 又云：汉天子正号曰皇帝，自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏，史官记事曰上。 车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中。印曰玺。所至曰幸， 所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。 由于皇帝名号的确定，于是其亲属均有尊号，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太后，妻曰 皇后，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孙曰皇孙等等。 皇帝的尊号独一无二，本身就意味着有至高无上的权力。秦汉时代除了有时因皇帝年 幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、权臣或地方诸侯之外，在通常情况下，一切行政、立 法、财政、军事大权，无不由皇帝独揽；一切任免、赏罚、生杀予夺大权也无不属于皇帝。 如史记秦始皇帝本纪载：天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈， 不中呈不得休息。 汉武帝时，董仲舒又发展了儒家的君权神授说，给君权披上了一层神秘的外衣。君权 与神权结合，更加强了君权不可侵犯的神圣性。当时一般的社会意识，莫不认为皇帝就是 天子，是秉承天命统治人民的。如白虎通义卷一爵称：“王者，父天母地，为天 之子也。 ” 汉书鲍宣传也说：“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子，下为黎庶父 母，为天牧养元元。 ”总之，皇帝的权力是独尊无二的，所以皇帝又称为“至尊” 。除了一 个虚无而人格化了的天之外，再也没有任何超越皇帝权力之上的了。 三公和上公三公和上公 丞相。秦在建立封建专制主义集权的官吏组织中，一个重大措施就是在朝廷内确立丞 相制度。丞相作为正式官名，是由秦独创的。 “丞”与“承”通，有承受之意；“相”的意 思是辅助。丞相作为“百官之长” ，重要的是上承天子的命令“助理万机” 。 秦自武王后，一般都设二丞相， 全秦文卷一所载秦刻石，多列有“丞相隗林、丞相 2 王缩”或“丞相臣斯，丞相去疾”的署名，二丞相实即左右丞相。 史记秦始皇本纪载 始皇三十七年（公元前 210 年） “始皇出游，左丞相斯从，右丞相去疾守” ，即是明证。秦 以左为上，左右丞相相当正副丞相。有时以中官宦者为丞相，则又有中丞相之称，如秦二 世时以赵高为中丞相。 “中”乃中宫宦者之称，宦者也叫“中人” ，因赵高为宦者，故丞相 之上冠以中字。赵高任丞相时，丞相之职不分左右，仅一中丞相。汉承秦制，但有所发展 变化。高帝即位，置一丞相，十一年（公元前 196 年）更名相国。孝惠、高后时置左右丞 相。由于汉代以右为上，故其时右丞相为正。文帝时复置一丞相。武帝时曾一度欲置左右 二丞相，但始终没有任命右丞相。总之，西汉前期基本上置一丞相。成帝时设置三公官： 大司空、大司马、丞相，而丞相官名仍旧。哀帝元寿二年（公元前 1 年）改丞相为大司徒。 东汉光武帝建武二十七年（公元 51 年）诏令去“大” ，只称司徒。献帝建安十三年（公元 208 年）复置丞相，由曹操任其职。 秦开创和确立丞相制度，完成了战国以来政治制度方面的一个重要转变：第一，彻底 废除了“世卿世禄”制，丞相不但不是世袭的，而且不是终身的。丞相的任免权，完全操 于皇帝之手。第二，权力进一步集中。与春秋时诸卿共掌国政相比，掌权的人数少了，开 始虽有左右二丞相，实际是一正一副，权力更加集中。这样，权力比较地集中于丞相，而 丞相的任免权又操在皇帝手中，相对说来，丞相制的确立加强了皇权。 丞相的权力，在武帝以前较重，武帝削弱相权以后，逐渐变轻，但总的来看，丞相乃 人臣中的最高级官吏，正所谓“一人之下，万人之上” 。其职责范围，据史记陈丞相世 家记陈平的话说：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸 侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。 ”这就是说，丞相所职无所不统，无所不包，上 自天时，下至人事，都是丞相的职责范围。它大体有以下几个方面： （1）丞相有选用官吏之权。据汉书田蚡传记载， “当是时丞相入奏事，语移日， 所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：君除吏尽未？吾亦欲除吏。 ”这 时的丞相几乎掌握了全部用人权，甚至引起皇帝的不满。 （2）丞相有劾案百官与执行诛罚之权。例如武帝时丞相田蚡奏请武帝案验灌夫，武帝 说：“此丞相事，何请？”又文帝时申屠嘉为丞相，奏请诛杀内史晁错，文帝没有批准， 申屠嘉后悔地表示没有先斩后奏。这说明丞相既有劾案百官的权力，又有自行诛罚的权力。 （3）丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的 好坏，奏行赏罚。由于这项工作十分重要，所以丞相府设有专人掌管其事。有时为了慎重， 丞相就委托各种官员组成临时班子，以仔细考察郡国上计，询问地方情况。丞相还时常派 遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上诉机关。 （4）丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉，凡遇重大事情，皇帝常召集百官朝 议，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。集议的内容很广泛，如立君、立储、封赠、 赏功、罚罪、食货、选举、民政、法制、礼制、边事等等，皆可议论。集议结果，由丞相 领衔奏事，皇帝裁决。 （5）丞相有封驳与谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏 诤之权。如，景帝欲封皇后兄王信为侯，因丞相周亚夫谏阻而未封。又如，哀帝时丞相王 嘉将皇帝已下的诏书封还不行。有时皇帝不听谏阻或所议不行，便是丞相的失职，丞相就 要向皇帝申请辞职。 上述丞相职权主要在于用人和出谋定策。这是为政的要害，千头万绪的政事无不与之 密切相关。 秦虽然确立了丞相制，但在组织上还不是那么完备，丞相之下属官较少。汉代则不同， 随着组织的日益健全，属官队伍日益庞大，据卫宏汉旧仪说到汉武帝时，丞相府已经 3 有“吏员三百六十二人” 。其中比较重要的属官是司直、长史，此外就是诸曹掾属。司直是 丞相府中的最高属官，级别相当于郡守，始置于汉武帝，职掌佐丞相，监察检举，并指挥 丞相府中其他属官。长史类似相府的总管，丞相府有丞相史二十人，长史为众史之长，丞 相有事，常交长史办理，实为佐助丞相，署理诸曹之职。丞相政务繁忙，故设有诸曹掾属， 分曹处理政务，如东曹主督察地方，西曹主领百官奏事，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹等 等，其设置及职掌随着丞相职权的变化各个时期都有所不同。 丞相地位既尊，权力又大，必然要与君权发生冲突，汉初几任丞相如萧何、陈平多能 深自贬抑，故君臣之间矛盾比较缓和，但也担了不少风险。武帝开始削弱相权，一部分权 力转归尚书。成帝时设三公官，相权一分为三。至哀帝时，连丞相之名也被废掉，改为大 司徒。东汉光武时，尚书台正式成为朝廷最高权力机关，名为司徒的丞相有名无实，有职 无权，仅备位而已。东汉末，曹操为丞相，大权独揽，皇帝如同傀儡。这时的丞相非复人 臣之职，当属于另外一个问题了。 御史大夫。 御史大夫秦始皇始置，西汉因之。成帝绥和元年（公元前 8 年） ，更名大司空。哀帝建 平二年（公元前 5 年） ，复为御史大夫。元寿二年（公元前 1 年） ，又称大司空。东汉光武 帝建武二十七年（公元 51 年） ，改大司空为司空。献帝建安十三年（公元 208 年）曾一度 罢司空，置御史大夫，其职与司空无异。 御史大夫是“贰于丞相”的副职，位次丞相而高于诸卿，其职责是辅佐丞相，总理国 政，故当时称丞相府与御史府为“两府”或“二府” ，国家一切政务多归于两府。御史大夫 的职掌具体说有如下几个方面： （1）掌管图籍秘书。御史大夫是天子左右亲信发展起来的朝廷高级官员，从历史渊源 上看与皇帝的关系比较密切。无论皇帝诏书还是臣民奏章，大都经御史承转并保存，这些 机密文书实际是当时的档案，有时连皇帝大臣都感到棘手的大事，只有依靠档案中的先例， 即所谓“故事”来处理。鉴于其职比较重要，凡天下图书计簿，都集中于御史府掌管。御 史大夫几乎是掌握了以机密文书、档案资料为中心的国家全部图书资料。 （2）纠察百官。考课、监察和弹劾百官，这是御史大夫的正常职权。无论是朝官还是 地方官员，御史大夫都有权纠察。御史府设有专职人员负责弹劾朝官和督察地方行政，武 帝时还专门从御史府中抽出人员，号曰“绣衣直指” ，专办地方大狱等。 （3）受命处理重大政事。御史大夫既是丞相副职，而丞相位高权重，皇帝不便随时差 使，或甚至不愿差使，所以有些重大政事，就往往直接交予御史大夫处理。秦至西汉，一 直是这种状况。 （4）奉命督军出征。督军也是御史大夫的职责，奉命督军出征则兼有了领兵权力。如 武帝征和三年（公元前 90 年） ，御史大夫商丘成将二万人出西河伐匈奴；宣帝本始二年 （公元前 72 年） ，御史大夫田广明为祁连将军讨匈奴，皆是其例。 西汉末年，由于中朝尚书权力的发展，御史大夫的职权与丞相一样，也逐渐转移于尚 书。所以御史大夫改为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。到光武帝改大司空为司空， 司空的职务，与成帝以前御史大夫的性质大不相同，据后汉书百官志说：“司空， 公一人。本注曰：掌水土事。凡营城起邑、浚沟洫、修坟坊之事，则议其利，建其功。凡 四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。 ”这时的司空已成了专管水土的官职。可见，御 史大夫一职，实际只存在于秦和西汉，而真正起作用又是在秦和西汉前期。 御史大夫的主要属官有两丞，一曰御史丞，一曰御史中丞。御史丞领御史三十人留寺， 理百官事。御史中丞的职位则比较突出，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，年领侍御 史十五人，受公卿奏事，举劾按章，御史大夫的主要职掌，几乎就集于中丞之职。东汉时， 由于尚书诸曹的发展以及御史大夫改为司空，御史中丞分出改属少府。 4 太尉。 秦朝是否有太尉一职不很清楚，但相当于汉代“掌武事”的太尉是没有的。秦朝掌武 事的官员有国尉，秦国尉在大将之下，地位不高。汉初开始，太尉成为武官最高称呼之一， 但时置时废，并不固定。汉武帝时，罢太尉官，置大司马。成帝时，大司马地位渐次升高， 位于司徒之上。东汉光武帝时复旧名太尉，灵帝末年大司马与太尉并置。 太尉的职权是掌武事，实际上在西汉只不过是皇帝的军事顾问，太尉本身并无发兵领 兵之权，也很少实际的军政职务。所以太尉的官属较少，就是太尉本职也是或置或省，大 抵有军事则置，事毕即省。目的都是为了利用或限制太尉的职权，以维护君权。武帝以后， 虽改太尉为大司马，其性质亦不过是加官，空有名号，并无军政实权。东汉光武帝复改大 司马为太尉之后，因领尚书事，而其职权逐渐加重，于军事顾问之外，并综理军政。在东 汉三公中，太尉地位最尊，属官较前也增多，据载有长史一人，署诸曹事；掾史属二十四 人，各分曹理事；此外还有令史及御属二十三人，各主杂务。东汉的太尉府，实际相当于 西汉的丞相府。 上公。 上公指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。太傅，高后元年（公元前 187 年）初 置，中间省，至哀帝元寿二年（公元前 1 年）复置。太师和太保，平帝元始元年（公元 1 年）始置。太师、太傅、太保，虽位列三公之上，但仅为虚衔而无实权。西汉末年王莽搞 所谓四辅，又加少傅一职。这些尊崇的上公，名义上是辅佐朝政，为帝王之师，实际上只 是封建朝廷的装饰品。到了东汉，罢太师、太保和少傅，仅保留“太傅上公一人” ，而且时 置时省，掌以善导，并无常职。不过，东汉的太傅比起西汉时的地位要高，他们往往是 “元功之首”或“为国元老”的国家重臣，又常领尚书事，掌握实权，所以在政治上有较 大的影响。 诸卿诸卿 太常。 太常，秦官。秦曰奉常，西汉改称太常。惠帝时曾一度又曰奉常。王莽时曰秩宗。东 汉恢复太常之称，至建安中又称奉常。 太常的基本职责是掌宗庙礼仪。古代以血缘关系为纽带，祭祀和军国大政的活动均集 于宗庙，庙堂即是朝堂。后来朝庙分家，但宗庙祭祀仍是国家头等大事，非常严肃认真而 隆重，所以主持宗庙祭祀礼仪的太常被列为诸卿之首。 太常的另一项职责是兼管教育，负责选拔博士与博士弟子。太常员吏八十五人中，有 九人“学事”十六人“守学事” ，即负责教育事宜。太常的职权在两汉有分化降落之势。汉 初三辅有陵庙之县均归太常管辖，从元帝起移归三辅；武帝以后考试之权渐归尚书，太常 职权有了明显的削弱。 宗正。 宗正，秦始置，两汉除王莽时更名宗伯并曾一度废置以外没有什么变化。宗正是为管 理皇室亲族而设的官。皇族外戚均有名籍，藏于宗正府，从西汉开始到东汉，宗室属籍一 直存在，可见宗正对于名籍的保存管理相当妥善。西汉朝更对皇族外戚载有属籍者，时常 加以赏赐；对于犯罪者，则削除属籍，降为平民，这些手续均由宗正办理。宗亲犯罪当髡 刑以上者，先报宗正，宗正再申报皇帝，始能处置，一般司法机关则不能过问。宗正既为 掌皇帝宗亲事务之官，所以任此职者不但皆为皇族，且往往是皇族中德高望重者。由于刘 氏宗室人口猛增，到西汉末平帝时已有十余万人，而且分散在全国各地，掌握实权的王莽 为了便于统治刘姓宗室，便在各郡国设置宗师。东汉沿袭了这一制度。 光禄勋 光禄勋，秦及汉初为郎中令，武帝太初元年（公元前 104 年）改名光禄勋。光禄勋的 5 主要职责是“掌宫殿掖门户” ，为宫内总管。因其居于禁中，接近皇帝，故地位十分重要。 秦二世时赵高为郎中令，就是利用这种特殊地位左右了二世。汉文帝以代王立为皇帝，夕 入未央宫，当夜即拜其亲信张武为郎中令，巡行殿中，以防有变。可见此官原来是很重要 的，只是后来中朝官日益增多，光禄勋的地位和实权才逐渐降落。 光禄勋总领宫内一切，所以属官多，机构大，某些属官的地位也很高。 一类是大夫，大夫掌议论，名目很多，有太中大夫、中大夫（后更名光禄大夫） 、谏大 夫等，多至数十人；一类是议郎，亦掌议论，有十二人。这些官员都是皇帝的高级参谋， 其中除议郎为光禄勋属官外，其他均与光禄勋没有严密的统属关系，但因为他们的活动主 要在宫内，所以习惯上列于光禄勋系统。光禄勋的主要属员，是以郎命名的属吏，有中郎、 侍郎、郎中等。郎的职责是宿卫门户，出充车骑。有五官、左、右三署。汉代的郎官不仅 是皇帝的亲近侍从，而且是备用官员，地方长吏令长多以郎出补，有些著名的执政大臣， 如桑弘羊、霍光，也是出身于郎官。 卫尉。 卫尉，秦官，两汉期间曾有两次改名，一次是景帝初更名中大夫令，一次是王莽时更 名太卫。卫尉的职务是统辖卫士，卫护宫阙之内。卫士的营房称为“庐” ，就在宫墙之下。 卫尉与光禄勋比较，光禄勋所领的郎官是皇帝的近侍卫队，而卫尉所领卫士，乃外围警备 部队。卫尉属官，除一丞总署曹事外，主要有公车司马令，掌殿司马门，夜徼宫中，吏民 上书及阙下凡所征召皆总领之；有卫士令，主卫士，东汉时卫士令分为南宫卫士令和北宫 卫士令，卫士也随之一分为二。又各宫门均有司马一人，主其门警卫。执金吾。执金吾， 秦名中尉，武帝太初元年（公元前 104 年）更名执金吾，王莽时名奋武，东汉复名执金吾。 执金吾的职掌是徼循京师，禁备盗贼，也就是说执金吾的主要任务是担任宫殿之外、京城 之内的警卫和治安工作。皇帝出行时，执金吾还要充任护卫及仪仗队。 后汉书百官志 引汉官曰：“执金吾缇骑二百人， （持戟）五百二十人，舆服导从，光满道路，群僚之 中，斯最壮矣。 ”这是一支浩浩荡荡的庞大队伍。东汉光武未称帝时，曾目睹过执金吾出巡 的威风气势，感叹地说：“仕宦当作执金吾。 ”由于与警卫工作有关，所以执金吾有权直接 逮捕罪犯。东汉时执金吾还可循行郡县。执金吾的属官，除执金吾丞总署曹事外，在西汉 有中垒令，掌宫中垒门；有寺互令，掌门禁；有都船令，掌治水，有武库令，掌兵器。西 汉又有左辅都尉和右辅都尉，掌分区循缴宗师。其他还有侯、司马以及千人等，均为一般 属官。东汉执金吾除保留丞及武库令之外，其余属官皆省。 廷尉。 廷尉，秦官，景帝中元六年（公元前 144 年）更名大理。武帝建元四年（公元前 137 年）复名廷尉。哀帝元寿二年（公元前 1 年）复为大理。王莽曾改名作士。东汉光武以后 复曰廷尉。建安中又改为大理。廷尉的职掌是管理刑狱，为全国最高司法官。依法判罪是 廷尉的职责，如果法无名文，廷尉的判例就成为“故事” ，可以比作法律。地方上解决不了 的案件，要上报廷尉，如果廷尉也不能解决，就要呈报皇帝亲决。廷尉在每年冬至节要亲 自处理一批积案。平时如遇重大案件，由皇帝派人参与廷尉会审，名曰“杂治” 。廷尉除依 法判案，还掌管许多监狱。汉时皇帝对大臣有所谓“召致廷尉”的诏书，即为下狱。在这 里，廷尉不仅是官名、官署名，且成了监狱的代名词。西汉武帝以后，有廷尉狱及中都官 狱二十六所；东汉仅有廷尉及洛阳诏狱。廷尉属官，有廷尉正一人，主决疑狱；有左、右 监，主逮捕事（东汉省右监） ；有左、右平，掌平决诏狱（东汉省右平） ；其他尚有许多名 目繁多的掾史之属，分管具体事务。 大鸿胪（附典属国） 。 大鸿肿，秦名典客。西汉景帝中元六年（公元前 144 年）更名大行令。武帝太初元年 （公元前 104 年）改名大鸿胪。王莽时称典乐，东汉复名大鸿胪。大鸿胪“掌诸侯及四方 6 归义蛮夷” ，其实主要是礼仪方面的工作。例如诸侯王入朝时迎送、接待、朝会、封授等礼 仪，乃至诸侯王的死丧赐谥及拜王嗣等，都是由大鸿胪掌管和安排。同时四方郡国上计之 吏来京，也均由大鸿胪及属官管理，因为来京之吏要观光，遇上朝会大礼要参加，此正属 大鸿胪的管理范围。大鸿胪下属官有诸郡邸长丞，即专为接待各地来京官员。大鸿胪所掌 “归义蛮夷” ，指接待或管理边区少数民族或国外的降者与使者，而重点又是朝见的礼仪。 这项对外接待工作，成帝以前由典属国负责，典属国是与诸卿并列的一卿，成帝河平元年 （公元前 28 年）罢典属国，并其职于大鸿胪。大鸿胪属官，除一丞总署曹事外，主要有行 人令、译官令、别火令、郡邸长、使主客、大行治礼丞等，分别主持内外接待、翻译、食 宿、礼节等。 大司农。 大司农，秦名治粟内史，汉初因之，景帝后元元年（公元前 143 年）更名大农令。武 帝太初元年（公元前 104 年）更名大司农。王莽改名义和，又改为纳言。东汉复名大司农。 凡国家钱谷租税等财政收入和支出，均归大司农掌管。尤其是在西汉武帝时，大司农通过 各种办法，搜罗钱财，对汉武帝的文治武功起了相当重要的作用。大司农的属官，有丞总 署曹事。平帝置部丞十三人，每州一丞，主劝农桑；东汉仅一部丞，主帑藏。太仓令，主 受郡国传漕谷；均输令，主均输；平准令，主平物价；都内令，主京师库藏；籍田令，主 籍田事；铁市长，主铁器买卖事。另外，于各郡国还设立仓长以管仓库，设农监以管农事， 设都水以管水池渔利，设铁官以管铁器制造与经营，设盐官以管盐业生产等，统归大司农 管辖。 少府。 少府，秦官。两汉皆称少府，唯王莽时曾一度改为共工。少府与大司农比较，大司农 是国家财政总管，收百姓租赋以供国家费用；而少府则是皇室的财政总管，收山海池泽税 和经营园林手工业等以供皇室的消费。少府因系帝室之财政总管，故机构之大，属官之多， 在诸卿之中居于首位，诸卿手下协助署理曹事的丞仅一至二名，少府却有六丞。其他属官， 有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室、甘泉居室、 左右司空、东织、西织、东园匠十六官，各有令、丞，这一类基本上是管理宫廷内各种事 务的属官。有胞人、都水、均官三长、丞，胞人主供宫内肉食，都水及均官主山水之税。 又有上林十池监，主监上林十池。还有中书谒者、黄门、鉤盾、尚方、御府、永巷、内者、 宦者、官令、丞，这一类多本是皇帝左右亲近的宦官。东汉时，少府财政事务减少，一部 分职掌并入大司农，只管杂务，不再专管帝室财政，所以机构相应缩小，属官亦有裁减。 水衡都尉。水衡都尉，武帝元鼎二年（公元前 115 年）初置，东汉光武省，此职仅存于西 汉后期。武帝初设水衡都尉，打算以其主盐铁经营，但告缗以后，国家财政大增，收入集 于上林苑，所以令水衡都尉主管上林。原来铸钱及上林由少府职掌，现在设水衡专管其事， 而原属少府的某些属官，也就转归水衡都尉掌管。 汉书王嘉传说，元帝时“都内钱四 十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。 ”水衡钱和少府钱都是皇帝私产，加起来比 国库的钱还多，而水衡又比少府多将近三分之一，说明皇室收入的大部分归水衡管了，所 以水衡地位相当高。东汉初省，併大职于少府。这时因国家财政与帝室财政不再分开，少 府基本上不管经济收入，水衡也随之取消。太仆。太仆，秦官，西汉皆称太仆，唯王莽时 一度更名太御。太仆的职责一是掌皇帝乘舆，一是掌马政。皇帝出行时，太仆要亲自为皇 帝驾车，因其常在皇帝左右，故其地位相当重要。至于太仆所掌的马政，一部分供天子用， 即所谓“家马” ，一部分供军国用，这是马政中的主要部分。太仆的属官，除一丞总署曹事 外，主要就是一些掌马政之官。据史载西汉有六牧师菀和三十六厩，都是牧养家马和军马 的大型马场。如“未央” 、 “家马” 、 “龙子” 、 “闲驹” 、 “路軨” 、 “承华”等，均为马场名号， 各有令、丞或监、长之类的官员主管，而统辖于太仆。 7 将作大匠。 将作大匠，秦名将作少府，景帝中元六年（公元前 144 年） 更名将作大匠。王莽时曾改名都匠。东汉初恢复将作大匠之称，光武中元二年（公元 57 年）省，章帝建初元年（公元 76 年）复置。将作大匠的职责是掌治宫室，亦即掌管基 本建设，如营建宗庙、宫室、陵园等，并包括宫室和陵园绿化在内。这些工程，有的相当 浩大，比如起陵邑，每一新皇帝即位即开始动工，直到死去，下一帝又复如此，长年累月， 无止无休。除国家正常工程之外，将作大匠还常受诏营建某些大臣的宅第，更是不胜繁忙。 将作大匠的属官有丞二人，东汉减至一人。此外还有左右中侯，掌施工。有石库令，主石 料保管及加工。有东园主章令，主木材及木器制作。巨大的土木工程，需要大批的劳动力， 劳动力多以刑徒充之。西汉设有前、后、中三校令，东汉又增左、右校令，分别掌管工徒。 中朝官中朝官 武帝以前丞相权重，从武帝开始到宣帝，为削夺相权，搜罗亲信，逐渐形成一个起决 策作用的中朝官系统，亦即朝中之朝；与之相对而言，丞相以下的朝官则为外朝，于是有 中外朝之分。中朝官人员的构成基本有两类：一类是所谓天子的宾客，他们在政府组织中 并没有什么地位，却往往持着侍中的头衔参与机密；另一类是文武官员中的心腹之臣，武 官有大司马、将军，文官有大夫、博士、尚书等，也是加上待中或给事中头衔，从而成为 中朝之官。中朝官系统有一个形成发展的过程，除了大司马、大将军一度权兼内外之外， 再就是典掌枢密的尚书台最后接管了丞相府的事权，尚书和侍中等官位日益隆重。兹分述 如下： 1.将军。将军一官，由来已久，开始只是高级武官的统称。在一般情况下，将军是对 武将的一种尊称；在统兵作战时，将军则是指的主帅。秦汉时将军名目繁多，最尊者为大 将军和骠骑将军，其次是车骑将军和卫将军，这四种名号的将军，地位相当于丞相之类的 诸公；又有前将军、后将军、左将军、右将军，这四种名号的将军，相当于太常之类的诸 卿。以上两类将军，均为重号将军，是皇帝的最高级武官。重号将军以外，还有许多杂号 将军，或者说列将军，这些将军各有名号，诸如游击将军、骁骑将军、振威将军、扬武将 军等，仅据西汉会要所列，名号就有百数十种。杂号将军并非常设官职，多为临时设 置，事毕即罢。将军以下的中级武官就是校尉和都尉，亦各有名号。自大将军至校尉、都 尉，这些众多的武官，自然并非都是中朝官，但如加侍中或给事中的头衔，就可以列入中 朝官系统。自武帝以来，重号将军往往“领尚书事” ，执掌朝权。例如大将军霍光领尚书事， 为中朝官的首领，实际权力在丞相之上。 2.尚书。尚书即掌书，原是君主身边主管文书的小吏。秦制，尚书属少府，并且有尚 书令、尚书仆射、尚书丞以及左右曹诸吏，已初步形成自己的办事机构。武帝为了削夺相 权，强化君权，就更多地利用尚书办事，并任用宦官为尚书，名曰中书或中尚书，若用宦 官为令，即曰中书令。尚书既是皇帝近侍，办事职能又日益增多，所以地位渐重，这是尚 书职能转变的开始。元帝时，中书令石显专权，进一步加大了尚书职权。成帝时建三公官， 以前由丞相总理政务的朝廷，一变而为司徒、司马、司空三公分权的朝廷，权力三分，三 公互不统辖，实际是总归于皇帝，皇帝就委政于尚书，尚书职权陡然扩大，名额也随之增 多，除令与仆射外，有五尚书分曹治事：常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千 石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事；三公曹主断狱事。这时的尚书，尽管 职权范围很广，但实权仍不算太大，尚书基本上是作为中朝的一个政务办事机构，起上传 下达的作用，真正的权力，基本控制在皇帝及其委任的权臣手中。到东汉，尚书正式成为 总理国家政务的中枢。东汉虽也有一个以三公为首、诸卿分职的朝廷，但实际上国家大权 完全集中于宫廷，即集中于尚书机构。尚书虽仍然“文属少府” ，但威权与日俱增，实际已 8 从朝廷中分离出来，一变而为直属皇帝的尚书台。因为台在禁中，又称中台，凡尚书均称 为台官。尚书台既是皇帝实行独裁政治，高踞于朝廷之上的御用机关，又是当时国家的最 高权力机关。尚书不仅参与国家机密，起决策作用，而且出纳王命，发号施令，诸如选举、 任用、考课、弹劾、诛赏、治狱等大权，无所不总，包揽一切。这时的尚书机构，规模又 进一步扩大，令与仆射之下有左、右丞，诸曹尚书之下各有侍郎与令史。尚书台俨然成了 朝廷中的一个小朝廷，台官则成为一种凌驾于百官的特权集团。 3.侍中、给事中等加官。加官就是加授一种官职，更亲近于皇帝，享受优宠待遇或特 殊权力。 汉书百官公卿表在叙述朝廷官职之后曰：侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常 侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡 员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得学法，散骑骑并乘舆车。 给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门， 位从将、大夫。皆秦制。 这段概述简明扼要，但失之笼统，不过从侍中、中常侍、给事中等名号来看，加官都 是接近皇帝的。这些加官在政治上乃至生活上侍从或者常侍皇帝，或给事殿中，或出入禁 中，加这些官号的官吏，当然就属于中朝之官了。所以汉书刘辅传注引孟康曰： “中朝，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑，诸吏，为中朝，丞相以下 至六百石为外朝也。 ”如果再加上左右曹、给事中等，那么以上加官就是中朝的主要成员。 加官大体可以分成几类：一类是得出入禁中的，如侍中、中常侍。侍中，西汉作为加官， 东汉则成实职，其职是入侍天子，分掌乘舆服物，并賛导众事，顾问应对；常侍即经常侍 从，冠以中字，指宦官任常侍，中常侍侍候皇帝，西汉时亦作为加官之号，而东汉转为实 职。一类是天子的亲近执事之官，如诸吏、左右曹、散骑等。诸吏、左右曹原指皇亲左右 近臣，武帝时变为加官，加此官者，地位即有变化，成为枢机重臣，或受尚书事，或得以 举法案劾，