经营城市：现代城市发展理念的创新

作者：顾戛良 来源：论文网 添加日期：07 年 09 月 11 日 城市作为经济、政治和文化的中心，在社会发展中起着主导作用。中国社会主义现代 化建设的实践表明，城市在社会主义市场经济的建立和现代化事业的建设中占有举足轻重 的地位。城市集中了 23%的国民生产总值、34%的工业总产值和外资利用额度。城市还集中 了几乎全部的高等院校和科研单位，为国家培养了大批专业人才和科技人才，加快了科技 产业的步伐。这充分表明城市是经济和社会发展的主要动力源，是社会主义现代化建设的 龙头。没有城市的发展，没有城市的现代化，也就不会有国家的发展和现代化。城市的蓬 勃发展必然会推动整个国家的现代化进程。现代城市不但要求要建设好、管理好，而且要 善于经营。城市不是单纯的投入对象、建设对象和管理对象，而且是可供开发利用的主体。 经营城市是现代城市发展理念的创新。 一、经营城市的紧迫性和必然性 经营城市的概念自 20 世纪 90 年代以来在我国传播并受到关注。什么是经营城市？目 前有不同的概括和解释。笔者认为，所谓经营城市，是从政府角度出发，运用市场经济手 段，对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营，实现资 源合理配置和高效使用，促进城市功能完善，提高城市素质。其中，自然资源主要是指城 市的土地、山水、空间等；基础设施资源主要是指城市的电力、道路、桥梁、通信网络以 及市政公用设施等；人文资源主要是指城市的人力资源、文化资源、科技资源和政府资源 等。由以上几类资源派生出来的资源还有信息资源、品牌资源、形象资源和注意力资源等， 这些都是可供经营的城市资源。随着城市现代化的发展、科技的发展，城市经营资源的内 涵和外延还将不断丰富和扩大，新的资源将不断被开拓和产生，经营城市的内容将越来越 广泛。 （一）经营城市是经济全球化对管理城市理念挑战所作出的正确选择 在经济全球化的国际形势下，如何推动城市发展？这仍然是一个必须深入探讨的问题。 社会主义市场经济条件下的城市发展不再单纯由政府来推动，而更多改由市场推动。随着 我国加入了 WTO 后，按照 WTO 规则，政府职能必须与国际接轨，实现从计划经济体制管理 方式向市场经济体制管理方式转变。城市政府必须按照经营城市的理念，把资产的投资和 经营部分交由市场来完成，政府则专门从事城市的发展、规划和城市资产的监督、管理， 从而促进政企分离，有效地推动政府职能的转变。可以认为，经营城市理念的提出是市场 经济条件下城市发展的必然，是经济全球化对管理城市理念挑战所作出的正确选择，是突 破城市建设的资金瓶颈、实现城市建设事业持续快速健康发展的重要思路。 （二）经营城市可以极大提高城市的综合竞争力 城市建设事关国计民生，投入大、周期长、公益性强。新中国成立后，由于较长时期 实行计划经济体制，城市建设基本上是以政府投入为主，政府包揽包办，单一投资，形成 了许多弊端。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市作为市场经济的重要载体， 人流、物流、资金流、信息流等成为城市之间争夺的对象。城市的土地、公共建设等资源， 开始从非经营性资产逐步转化为可经营性资产，市场配置城市资源的范围不断扩大，程度 不断提高。按照市场经济规律，政企分开，引进竞争，对大部分的城市资源实行市场化经 营。当前，我国城市普遍处在现代化发展的大规模建设阶段，建设资金普遍紧缺。建设资 金的来源既靠城市自身的积累，又靠引资借债。但是借债总是要还的，城市不能长期依靠 “负债经营”，负债不能超过 GDP 增长允许的尺度，关键在于实施“以城养城”，这是市 场经济规律的必然选择。现在国际国内市场经济的形势，竞争已经不仅仅是在企业层次， 而且扩大到城市层次，形成城市和城市之间的竞争。搞好城市经营是加强城市管理，是提 高城市综合竞争力的重要途径。 （三）经营城市可以极大地改善和提高市民的生活质量，提高城市的社会效益、环境 效益 “十五”期间，各地的城市建设勾画出了宏伟蓝图，但目前资金的“瓶颈”制约作用 十分突出，城市建设与人民生活的需要相距甚远。实践证明，依靠财政搞城市建设的路子 已越来越举足维艰。要有效地缓解城建资金的“瓶颈”制约，早日实现“十五”计划确定 的建设目标，就必须学习先进城市经验，把城市的各类建设项目推向市场，从而打破单一 政府投资的模式。使城建投资由主要依靠政府转向依靠社会，由主要源于财政转向主要源 于市场，解决城市建设资金缺乏的困难。要通过对现有城市国有资产资源的重组、拍卖、 租赁、转让、抵押、有偿使用、冠名等多种经营运作方式，最大限度地盘活存量资产，筹 措建设资金，加快城市建设，改善和提高城市居民生活质量，推动城市建设的良性发展。 二、创新经营城市的途径 （一）以经营理念规划城市 长期以来，城市规划工作往往侧重于“技术规划”，重视城市的空间布局、建筑艺术、 工程技术等技术因素，而往往忽视了“经济规划”，对每一建设项目的经济属性未作明确 具体规定。根据国际上城市发展的经验，城规市划管理是政府在城市地区内实行宏观调控 的最有效、最重要的手段。规划作为城市建设的“龙头”，对建设用地的现行价格和远期 开发价值起决定性的作用。因此，在经营城市的过程中，城市规划必须树立经济效益观念， 树立“经济规划”意识。在今后的城市建设工作中，必须充分发挥城市规划的“龙头”作 用，调整和优化城市区域布局，使城市规划适应经营城市的要求，体现城市功能分区特点， 在优化城市生活环境的同时，调整经济布局。特别是要在城市总体规划中，确定城市区域 定位，拟定城市土地年度开发计划，凸现土地级差效益。对每一个项目，均应提出其性质、 功能、规模、布局意向、经济技术指标，并进行形象构思设计，使投资者能充分了解设计 者意图，并能有效地进行成本与利润的经济分析，以利于投资决策，从而有序引导开发商 向“黄金地段”投资，最大限度地发挥土地的利用效率和经济效益。 只有贯彻经营的理念，合理规划城市布局，才能最大程度地减少城市建设不必要的浪 费和重复投资等现象。在城市道路建设中“开膛破肚”现象普遍存在，造成了城市建设资 金不必要的浪费，通过市场运作，按照“谁投入、谁经营、谁受益”的原则吸引社会资金， 在道路建设前埋设共同管沟，一次到位就能从根本上消灭城市道路的“拉链”。有的城市 毗邻却搞城市配套设施的“小而全”，各自新建水、气等城市基础设施，造成重复投资； 只有贯彻经营的理念才能从根本上管理好城市。各类机动车辆乱停乱放、摊点占道经营等 一直是城市管理中的难题，为从根本上解决这一问题，城市政府可以通过运作，加快“三 场”（停车场、农贸市场、小商品市场）的建设。既可以解决各类车辆的停放、各类摊点 的入室经营，又可安置社会富余人员，增加就业岗位和机会，增加政府税收。大连市近几 年来新建了 350 多个集贸市场，使 3 万余下岗职工实现了再就业。贯彻经营的理念，还必 须要加大对城市的整体包装和促销力度。不断强化城市功能，提升城市形象，改善城市环 境。对外开展立体的、全方位的、形式多样的宣传促销活动，不断提高城市知名度这一无 形资产，不断增强城市招商引资的吸引力、集聚力，实现经营城市盘活存量资产，搞活增 量资产的目的。 （二）以经营的手段建设城市 城市建设是城市社会经济发展的基础。在市场经济条件下，要建设好城市，就必须遵 循市场经济规律，以经营的手段运作城市建设，多渠道筹集城建资金，建立城市基础设施 可持续发展的基础。借鉴国内外先进城市经验，可采取以下几种运作方式：盘活城市土地， 以土地融资搞城市建设；拍卖设施经营权，以无形资产融资搞城市建设；组建上市公司， 上市融资搞城市建设；推行项目融资建设模式，以项目融资搞城市建设；实行分级投入， 各级共建搞城市建设；招商投资，利用外资搞城市建设；发行建设债券，吸引社会闲散资 金搞城市建设；跑省进京，向上争取资金搞城市建设；坚持开源与节流并举，节约资金搞 城市建设等。例如，杭州市对城市的土地、基础设施和生态环境等基础性资源进行集聚、 重组和营运，取得了较好的经济效益、社会效益和生态效益，创造了城市发展的良好条件。 在土地资源经营中，他们主要通过建立政府土地收购储备出让制度，对城市土地使用权实 行公开招标拍卖，盘活土地资产，确保国有土地资源的收益，推进城市的建设，为企业的 发展服务。杭州市还逐步认识到城市基础设施资源的经济价值，开始对其进行市场化运作。 一是吸纳社会资金用于基础设施建设。二是实施基础设施经营权拍卖，盘活现有基金设施 存量。三是组建信息网络公司，实施网络设施企业化经营。四是实行基础设施有偿使用。 五是实行城市公共服务公开招标，提高城市维护保养水平。六是对附属在基础设施上的延 伸性资源开展经营，对部分城市道路两侧的广告设置权进行拍卖，对城市人行天桥、公园 绿地、公交站点等基础设施的冠名权实行有偿使用。同时，对环境、人文资源进行经营， 综合利用城市的品牌资源，包括名人品牌、企业品牌等，发展城市会展、旅游、文化、商 贸等服务业。 （三）以经营的方式管理城市 1.改革城市公用设施养护管理作业体制 近年来，上海、武汉、青岛、深圳等地在环卫作业市场化方面作了卓有成效的探索。 早在 1998 年，深圳市 30 家清洁服务公司已与作为其原主管的环卫事业局脱离，承担了全 市 60%以上道路清扫面积，每年节约财政开支 6000 多万元。实践证明，在市场经济条件下， 环卫作业市场化不仅可打破政府一手“包办”的局面，减轻财政压力，使城市政府可以腾 出更多的精力和财力抓其他工作，而且还有利于激发城市环卫作业队伍内部挖潜、提高服 务质量。推而广之，城市园林、绿化、市政设施等方面的养护作业也可试行之。其基本设 想是：城市环卫所、园林、绿化所、市政设施管理所（站）等养护作业机构及其管理人员 分别与环卫局、园林局、市政设施管理处相分离，组建成若干环卫清洁、园林绿化、市政 公司（也可三位一体），实行专业化、社会化、企业化经营。原有养护作业人员不再保留 原有事业编制，取消全民固定工，实行合同制用工制度。城市环卫局、园林局、市政设施 管理处等部门只负责行使行政管理职能，维护行业平等竞争秩序，制定行业规划和行业发 展政策。按照任务量核定养护作业费用，通过向社会招标，决定养护作业单位，实行以量 定费，以质论价，任务包干，质费挂钩，结余归己，超支不补，变“以钱养人”为“以钱 养城”。具体操作办法是： (1)城市园林局是负责全市园林绿化的管理机构。下属的各风景区管理部门负责风景区 的管理与开发，实行事业单位企业化管理，自主经营，自负盈亏。绿化管理处的行政职能 归还给城市园林局，实行政事、政企分开，建管和管养分离，其现行的生产养护职能、人 员及资产就地改制成园林绿化公司（或若干公司），建立市场化运作机制。开放现行绿化 养护市场，实行市场运作，面向社会公开招标，变“以费养人”为“以费办事”。 (2)城市市容环卫局是负责全市的市容环境卫生管理的职能机构，要实行政事、政企分 开，建管和管养分离。以现行的从事环卫生产、清扫、转运工作的人员、资产组建环卫清 洁公司（或若干公司），并改制成企业，按市场化运作。开放现行公厕管理、保洁、清扫、 垃圾转运市场，面向社会公开招投标，变“以费养人”为“以费养事”。 (3)城市市政设施管理处行政管理职能上交城市建设主管部门，市政设施管理处严格实 行“三定”（定职责、定机构、定人员），推行事业单位企业化管理。现行市政道路、桥 涵、排渍泵站、管渠的维护管理，按定额及一定标准，模拟市场运作，实行内部招投标， 逐步过渡为企业。其附属的市政建设维护公司，与设施管理处脱钩，并实行“两改”（企 业由公有转为民营，职工身份转变为社会人）。 2.调整城市公用事业服务价格 长期以来，城市供水、环卫、公园、公交等公用事业一直被当作福利事业，投入严重 不足，经济效益欠债。其根本原因是价格偏低，甚至背离了公用服务和产品的价值。因此， 必须调整改革公用事业的价格，以推动城市公用事业由社会福利型向经营服务型转变。 公用事业价格改革调整的基本原则是：面向市场、合理计价、保本微利、兼顾公平。 面向市场体现市场经济规律，合理计价正常经营中的成本能够在价格中得到补偿， 保本微利有必需的利润，兼顾公平充分考虑社会经济承受能力和弱势群体利益。 具体而言，供水价格要按照城市供水价格管理办法进行核定。燃气、公共交通的价格 要按照经营成本、税费和合理的利润确定。环卫作业价格要在保证公平竞争的前提下，根 据不同性质的作业队伍、不同作业内容、不同级别道路重新核定。公用事业价格的调整， 要实行听证会制度，提高透明度。 （四）完善政策法规，保障城市经营健康发展 经营城市必须要遵循法律法规和市场经济规则。由于立法工作的相对滞后，经营城市 过程中的很多法律关系难以明确。因此，城市政府必须要依照国家的有关法律法规，结合 本地实际和市场经济条件下的新情况、新问题，及时制定地方性规章和规范性文件，使得 经营城市这一新的城市发展模式，在法制轨道上健康发展。经营城市必须要符合市场经济 规则，符合经济法的要求，特别是加入 WTO 后更要符合国际惯例和运行规则，才能实现经 营城市的目的和初衷。 （一）完善机构，组建城建投资公司 经营城市是经营城市资产，必须由具有独立法人资格的经济实体集中统一经营。为多 渠道地筹集城市建设资金，武汉、上海、南京等地先后成立了城市建设投资公司，筹集了 大批资金，有力地支持和促进了各地的城市建设工作。为了建立城建资本营运的有效机制， 各地必须成立城市建设投资开发公司。