经济责任审计的范围和内容

为了适应我国经济体制改革的需要，进一步完善国有企业领导人员的考核制度，中共 中央办公厅、国务院办公厅于 1999 年 5 月联合印发了国有企业及国有控股企业领导人员 任期经济责任审计的暂行规定。这标志着我国对国有企业领导人员任期经济责任审计开 始了法制化的进程，使我们对国有企业领导干部的考核有了法律依据，走出了经济责任审 计法制化的重要一步。国有企业是我国的经济命脉，如何对国有企业领导干部进行考核， 有效地监督和约束领导人员的经济行为是我们长期以来研究的重点。国有企业领导者有着 双重的身份，一方面作为国有资产的受托人，有责任保证国有资产的增值保值，另一方面， 作为企业的法定代表人，应对其任职期间所在企业的资产、负债、损益的真实性、合法性、 效益性，以及有关经济活动负有责任。所以，明确经济责任审计的范畴成为科学评价领导 人员的基础。如何确定任期经济责任审计的范畴应首先从它的基本概念入手。 经济责任审计：指企事单位的法定代表人或经营承包人在任期内或承包期 内应负的经济责任的履行情况所进行的审计。经济责任审计的主要目的是分清 经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人 事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部或者兑现承包合同等提供 参考依据。 审计的范围是 审计客体的外延，就是被审计单位。经济责任审计不同于 一般的审计监督活动，它是通过审计被审计单位，在对被审计单位财政、财 务收支真实、合法、效益作出评价的同时，对被审计单位法定代表人或者负 责人的经济责任作出评价。因此，经济责任审计的范围是被审计单位的法定 代表人或者负责人。从目前我国开展经济责任审计的情况来看，经济责任审 计的范围如下： 1.党政领导干部任期经济责任审计的范围 从目前正式开展党政领导干部任期经济责任审计的国务院有关部门和一 些地方的情况看，接受经济责任审计的党政领导干部主要有：省、地级市、 县三级直属的党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的党政 正职领导干部，以及乡、镇党委、政府正职领导干部。开展经济责任审计的 国务院部门，接受审计的领导干部一般为部、委 直属事业的主要负责人。 按照县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定 的规定，接受 任期经济责任审计的党政领导干部包括：县 (旗)、自治县、不设区的市、 市辖区直属的党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的党政 正职领导干部，乡、 民族乡、镇的党委、人民政府正职领导干部。 2.国有企业领导人员任期经济责任审计的范围 按照审计法及其实施条例的规定，审计机关对国有企业的资产、负 债、损益进行审计监督 ;对有国有资产的其他企业进行审计监督，则必须是 国有资产占控股地位或者主导地位的企业。据此，目前国有企业领导人员任 期经济责任审计的范围主要是国有独资企业、国有资产占控股地位或者主导 地位的股份制企业的法定代表人 (董事长或总经理 )。离任审计是 审计人员 托管理资财的运用及其效果所负责任进行的监督、评价活动。其理论根据为： 审计是因两权分离后 受托经济责任 的产生而产生的，归根到底审计就是审查 资财管理者对资财所有者应履行的经济责任。现代审计中的财务审计和管 理审计，是离任审计的两种表现形式。前者审查资产、负债和损益情况，后 者审查资金运动的效果和效率情况。 按照审计的内容，可以将经济责任审计分为目标经济责任审计和破产经济责 任审计。 目标经济责任审计，就是对经济责任人完成其承担的承包目标、租赁目 标、任期目标等目标责任情况进行的审计。这类审计主要是根据经济责任人 与上级主管部门 、发包(或出租)单位或者本级政府部门所签订的承包、租赁 合同或目标责任进行审计。审计内容在合同中有明确规定，审计目标、范 围明确，重点突出。 破产经济责任审计是根据 企业破产法 (试行) 的规定，主要审查和确认企业破产的原因 ;确定对企业破产应当承担责任的 主要责任人;监督破产企业的财产物资，包括破产清算时资产、负债项目的 确认，资产价值的评估，破产资财的变卖和分配等。这种经济责任审计可以 全面地对企业整个破产过程进行审计，确认责任人应当承担的经济责任，保 证破产清算的顺利进行。 任期经济责任审计是审计的一种，是经济责任主体授权或受托对领导人员任期所在部 门或单位的财务收支或财政收支的真实性、合法性和效益性以及对有关经济活动的审计活 动。从概念上看，任期经济责任审计的范畴要比审计的范畴大。一般来说平时对会计报表 进行审计，主要用于评价企业的财务状况和经营成果以及会计资料是否真实完整，符合国 家财政法规，在财务收支方面有无违法违规行为。而经济责任审计除了用于评价领导人员 所在企业的财务状况和经营成果以及会计资料的真实完整性以外，还运用于评价领导人员 任职期间经济指标的完成情况和企业领导人员的经营管理水平、能力和业绩，对领导人员 的调任、免职、辞职起到重要的参考依据。从审计的对象上来看，根据国有企业及国有 控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定的规定，企业领导人员指的是国有及国有 资本金占控股地位或者主导地位的企业的法定代表人。而从实际上来看，审计的对象不仅 包括企业的法定代表人，还包括其所在的企业及其所属企业。从任期经济责任审计的目标 上来看，它是为了加强对领导干部监督管理，促进领导干部正确履行经济责任，完善权力 制约机制的需要。对领导干部的监督是多个部门的职责，而任期经济责任审计应当严格限 定在领导人员任期所在部门或单位的财务收支或财政收支的真实性、合法性和效益性以及 相关的经济活动方面，而不能任意扩大。 国企领导人任期经济责任的范畴 （一）财务责任 国有企业领导人员的财务责任包括保全责任和控制责任。作为国有企业的领导人员有 责任建立一套完整的内部控制制度以确保国有资产的安全和完整，并保证其所提供会计信 息的真实性。企业领导人员在任职期间一般都定有一定时期内需要实现的经济指标，这些 指标的完成情况成为企业领导干部经营业绩的集中体现。有些领导干部为了提升自己的经 营业绩，弄虚作假，虚列指标。因此只有在领导人员提供确实、可靠、完整的会计资料的 基础上，才可以对领导人员的各个方面展开审计工作。可以说财务责任是其他责任的前提 和基础，离开了财务责任，其他责任则成为无根之本、无水之源。与此同时，只有在财务 责任中把好关，才能从源头上治理腐败，从而有效地约束企业领导人员的经济活动，加强 对领导人员的监督和管理。 （二）法纪责任 法纪责任是指领导人员要在经济活动中遵纪守法，不能触犯国家法律。通过审计，验 证领导人员所提供的会计报表和其他相关资料的合法性，评价其相关经济活动是否符合国 家的法律制度，揭露违法乱纪的行为，保证国有资产的安全和完整。被审计领导干部所在 单位或被审计领导干部拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料的，或者提供的资料不真实、 不完整的，由审计机关责令改正，拒不改正的，依法追究法律责任。 （三）绩效责任 绩效责任是以节约责任、效率责任、效果责任为目标的。作为企业的法人和国有资产 的受托人，审查人员就是要审查其是否以经济节约和富有效率的经营方式在运用受托资产， 是否为了实现各种预期的经济目标而做出其应有的努力，是否公允地反映了经营活动中降 低消耗，减少浪费，提高效率的情况以及取得的实际的效果。企业的持续经营要靠长远的 企业绩效，不能光顾眼前的利益而忽略了长远的利益，这样会使企业丧失了发展的后劲， 既要做到眼前绩效好，也要考虑到企业的发展后劲。企业的发展是一个持续不断的过程， 如果企业领导人员只顾眼前的绩效，只为了突出自己一段时间的工作业绩而缺乏企业长远 的规划和战略目标的话，那他也并没有对企业的绩效真正的尽职。 （四）管理责任 管理包括计划、组织、控制、协调等职能。企业领导人员的经营管理水平影响着企业 的发展。错误的经营决策会给国有资产带来重大的经济损失，而正确的经营决策则有可能 使濒临死亡的企业起死回生，带来良好的经济效益和社会效益。有时，企业的经营业绩受 到国家的宏观调控、税收变动和行业的影响，可能并不能如实反映领导人员的工作业绩。 通过对其管理情况的审计，可以看出领导人员是否采取了有效的管理措施和方法，提升了 企业的核心竞争力，使得企业具有发展潜力。一个优秀的领导者会在遵守国家法律和行业 法规的基础上组织制定企业的各方面的管理制度，使企业的各项工作有条不紊地进行。可 见作为企业的领导人员，不仅要审时度势，把握企业的发展方向，还应具有制定企业战略 发展目标，驾驭全局的能力。这也应作为考核领导人员管理责任的一个重要的内容。 （五）社会责任 通过对领导人员的审计，看其所在部门是否认真履行了应该承担的社会责任以及是否 公允地反映了其社会责任的履行情况。领导人员的经管行为必须符合社会的利益并为社会 做出贡献，为此要尽可能减少经管行为对社会造成的不良影响。企业对社会的责任主要有 以下几个方面：改善生态环境责任，例如处理废水、废气、废渣；对社会贡献的责任，是 否对发展公共事业、市政建设、社会医疗保险等做出贡献，以及是否提供公平的就业机会 和及时缴纳税款；人力资源方面的贡献，是否按国家规定招募企业员工，是否按国家规定 对职工的福利做了改进，是否改善员工的工作条件，是否与员工签订了用工合同，保障企 业员工的合法权益等；是否提供令顾客满意的产品，产品质量是否符合国家的规定，是否 做好了产品的售后服务等。 任期经济责任的指标评价体系 任期经济责任审计己在我国开展了十多年，对我国社会主义经济的发展和经济体制改 革的顺利进行起到了巨大的作用。各地区、各部门在任期经济责任审计的实践中，也总结 出了自己的方法。但是，由于这些方法是在实践中逐步摸索出来的，它虽具有可行性和有 效性，却缺乏系统性和规范性。只有明确了任期经济责任的范畴，才可能设计出一套比较 科学的评价体系，对企业领导干部的工作业绩做出合理评价。审计人员要对被审领导人员 的工作业绩做出客观准确的评价，只是定性地分析是不够的，必须定性与定量相结合。实 践中由于缺乏统一的指标体系，评价时很少用定量指标来描述，或者仅使用资产负债率、 利润率、速动比率、保值增值率、劳动生产率等单项指标，这样就不能全面、完整地反映 情况，评价结果也难于做到准确、公正。而定性评价则难以说清楚领导者的工作业绩到底 达到什么样的结果。如何把定性和定量结合，根据经济责任的内容把对领导者的评价标准 化，则成为今后迫切需要解决的问题。所以，弄清经济责任审计的范畴对今后指标的设定 和标准的制定具有重大的指导意义，也只有在合理确定经济责任审计的范畴的基础上，才 能更好地去评价领导人员。随着经济责任审计的不断发展和相关法制建设日趋完善，经济 责任审计也会不断走上规范化、法制化和标准化的道路，对领导者的评价也会日趋客观、 真实和科学。 企业负责人离任或任期届满，都应依据国家相关法规，组织开展经济责任审计工作 审计的主要内容： 1、企业负责人任职期间的经营成果的真实性 主要是指任职期间会计核算是否准确，企业财务决算编报范围是否完整，经济成果是 否真实可靠，计提资产减值准备及资产质量是否匹配。 2、财务收支核算的合规性 只企业收入