《政府的规模与范围》word版.doc

DOC格式论文，方便您的复制修改删减政府的规模与范围（作者:_单位: _邮编: _） 政府的规模与范围，是当代各国政府所面临的重大问题。无论是发展中国家、发达国家，还是处于经济转轨时期的国家，大家共同面临的问题都是政府规模过大，需要精简政府，实行精兵简政。有限且有效的政府已经成了各国政府的施政目标。本章将探讨以下几个问题：首先，我们将概述政府规模的扩张进程，并试析其主要原因。其次，我们将探讨政府的数量标准和质量标准。政府的规模与范围到底怎么衡量呢？它有明确的数量标准吗？政府的规模与范围有没有规范的标准呢？也就是说政府到底应该有多大呢？或者政府到底应该有多小呢？然后，我们将探讨政府规模与范围如何与政府的能力相适应，如何实现有限政府与有效政府之间的均衡。 第一节 政府扩张的进程 在最近一个世纪里，人类社会取得了巨大的经济成就，同时政府的规模和范围也大幅度地扩张了。无论是发展中国家，还是发达国家都是如此。OECD国家政府规模扩张尤其突出。而发展中国家的政府规模自60年代以来也出现了持续增长的势头。人们日益感到政府的作用，政府的行为关系到人们的祸福，人们也越来越关心政府的规模和效能。 1997年世界银行发展报告以叙事笔法描写了加拿大人和象牙海岸人的感觉： 一个世纪以前，一位加拿大农民和一个象牙海岸人可能会感觉不到他们与政府有多大的关系，他们之间更是没有一点关系。政府对他们生活的影响只是体现在它提供一些传统的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基础设施，并从他们那里征集税收。 今天，政府已明显地扩大了，而世界却变小了。那位农民的后裔送他们的孩子到政府办的学校上学，从政府扶持的医疗机构接受医疗护理，他们依赖于公共提供的服务，也还能从政府对他们所购买的种子和化肥或出售的麦子或咖啡的价格控制中受益。 政府规模的扩张，并非一日之功。说起来，这一进程实际上可以追溯到19世纪公认为是“小政府”的时代。在19世纪时，在理论上来看，大家都承认国家与公民个人的关系，只涉及国家利用公共资源来提供重要的公益物品，以提高个人的生产率。比如国防等公益物品以保证个人生命和财产的安全，使公民获得足够的教育，并执行契约。但从事实来看，即使19世纪时代的市场经济国家，政府的实际作用也超出了最低限度政府的框架。在那时，欧洲、日本和北美地区的政府在经济发展中的确也起到了不少的作用。自由主义以及对政府不信任，是美国政府的基本框架，美国是产生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”这一格言的国度。但即使在19 世纪时期的美国，政府实际上也起到了促进市场发展和经济增长的作用。如19世纪 40年代美国政府帮助建设了全球第一条电报线路，从而促进了电信业的发展；美国政府自1863年开始实施莫里尔法案，帮助进行农业研究与技术推广；1785年和 1787年的西北法令使政府承诺支持教育，并将出售某些土地收入用于该目的，在1863年，联邦政府帮助建立了公立大学制度；1863年，国会通过了国家银行法，建立了第一家全国性的银行监管机构。在后来的若干年里，政府建立了联邦储蓄制度即美国的中央银行，以及一系列公共金融中介机构；美国政府还修建跨州的高速公路以及支持修建铁路，这也有助于美国市场空间的扩张。19世纪末，德国首相俾斯麦建立了世界上第一个全国性的社会保障制度。这说明，即使在号称是小政府时代的19世纪，西方国家的政府规模与范围实际上并不限于小政府理论所界定的界限。 不过即使如此，19世纪时代各国政府的规模与范围依然是非常有限的，国家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。欧洲的收入再分配主要通过私人慈善活动实现，政府的税收制度只限于关税、国内消费税、垄断行业税和商品税，法国和英国自18世纪就开始征收所得税，但并不构成财政收入的主要方面。 政府规模与范围的扩张，是20世纪发生的一系列大事促成的。1917年俄国革命建立了第一个无所不包的计划经济国家。30年代大萧条，使所有市场经济国家的经济面临崩溃的厄运，导致了世界各国政府采取种种措施进行反周期性经济危机的努力。第二次世界大战后，19世纪建立的殖民体制土崩瓦解，发展中国家开始了发展的努力，发展中国家的政府开始扩张。第二次世界大战后，市场经济国家开始了大规模的福利国家实践。 在这些因素影响之下，世界各国的政府规模与范围都大大地扩张了。在这些国家中，计划经济国家的政府无所不包，并且因此而获得了“全能国家”的称号。福利国家次之，发展中国家的政府规模虽然比不上前两者，但也有很大的扩张，对许多采取政府主导的发展模式的发展中国家来说，尤其如此。 政府规模和范围的迅速扩张，导致了很多病症。到70年代，问题已经到了忍无可忍的地步，所有的国家不约而同地开始了缩减政府规模，收缩政府范围的变革。计划经济国家因此而开始了市场化的变革，不管是渐进的还是激进的。除了极个别例外，如北朝鲜、古巴等，所有前计划经济国家都放弃了计划经济的做法，开始了亲市场的策略。有迹象表明，北朝鲜和古巴，也即将采取亲市场的改革。许多福利国家也开始了国有企业私有化、公共服务市场化为内容的新公共管理变革运动。而六七十年代采取国家主导发展模式的发展中国家，也开始采取以市场为基础的发展战略，开始转变为小政府模式。市场化，以市场为基础的发展战略，成了世界上几乎所有国家的共同行动。到90年代，世界各国政府继续走亲市场的发展道路，并且开始注重制度的激励效应。 那么，何谓政府的规模与范围呢？如何确定政府的最佳规模与最佳范围呢？这一问题，恰恰是世界各国政府所面临的重要问题，也是各国政府进行政府改革的核心难题。 第二节 政府规模的数量和质量 政府是过大，还是过小，首先需要回答的问题就是政府的规模到底有多大？这就需要进行量的考虑。这就好象是给人称体重，先需要确定到底有多重，然后才知道是太重了，还是太轻了，根据需要来减肥或者增加营养。当然，除此之外，也有一个质的问题，人的健康状况到底是好，还是坏，不仅仅取决于是肥胖还是瘦小，可能还取决于其他指标。前者就是政府的数量问题，后者则是政府的质量问题。 一、数量指标 衡量政府规模的数量标准有许多指标，一是公务人员数量指标，二是机构数量指标，三是财政指标，四是公务指标。人们也是从这些指标意义上来评判一个政府的规模的。 1.公务人员的数量 从公务人员数量指标来看，政府工作人员数量越多，则政府规模越大，政府工作人员数量越少，则政府规模也越小。由于各国人口不一样，同一国家在不同时期人口规模也不一样，因此在进行国际或者跨时间的比较时，人们常用政府工作人员占人口的百分比、占总就业人口的百分比来比较政府规模。在这个意义上，如果说一个国家的政府规模太大，就意味着政府工作人员过多，相应的改革办法就是精简人员。反之，则说明政府规模过少，公共行政不足。因此，公务人员数量指标除了绝对数量之外，还可以用官民比、公私就业人员比来表示。后者可以用来比较不同人口规模的地区和国家的政府规模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官员，考虑到人口密度，还可以每一平方公里的人口密度进行加权；如果考虑到经济发展程度，还可以以人均国民生产总值进行加权；如果考虑到公务人员的工资，还可以公务人员的工资水平进行加权；如果考虑到公务人员的学位，甚至可以用公务人员的学位进行加权，计算公共人员的教育水平是否存在浪费或者不足现象。 中国历次精兵简政的政府改革，实际上都是这一意义上的政府规模改革。根据这一指标，1995年中国全国总人口121 121万人，全国从业人员人数68 910万人，国家机关、政党机关和社会团体从业人数1 027.1万人，占全国总人口的0.85，占全国从业人员人数的1.49，其中国家机关939.4万人，占全国总人口的0.78，占全国从业人员的1.36。1993年国务院机构改革方案规定，国务院机构定员共精简20。 美国政府也曾经以此来判断政府规模的大小，如查尔斯比尔德写道，1933年联邦政府大小机构的文职雇员有50多万人，1938年增加为84万，1943年激增为300 万。政府中人浮于事。进入90年代以来，克林顿政府也以裁减人员为缩小政府规模的标准，到1997年，他精简了28万人，从而实现了1993年改革方案的目标。 2.机构数量 机构数量也经常是判断一个政府规模大小的常用标准。它意味着一个政府内部所设机构的数量越多，则政府规模越大，所设机构的数量越少，则意味着政府规模越小。在这个意义上，如果人们说政府规模过大，他们就会用机构林立、机构臃肿等字样来进行描述。相应的改革措施就是合并政府机构。机构数量应该可以从三个方面进行计算，一是横向规模，比如一个政府各职能部门和办事机构的数量。二是层级规模，比如一个政府上下级组织的层次。三是综合指标，包括横向规模和纵向层级规模，综合计算。 中国政府历次精兵简政改革也包括精简机构的改革，但精简政府机构一般只倾向于考虑横向规模。如1982年3月8日进行了机构改革，精简机构也是其中的重要内容，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减少到61个。1988年4月七届人大一次会议通过的改革方案，国务院部委由45个减少到41个，直属机构从22个减少到 19个，非常设机构从75个减少到44个。1993年国务院机构改革撤销7个，组建、新建6个，更名1个，国务院组成部委为41个(含国务院办公厅)，比原来42个减少1个。国务院直属机构13个，办事机构5个，共设置18个，比原有44个减少26个。这样，国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构18个，共设置59个，比现有86个减少27个。国务院非常设机构也大幅度裁减，由原有的85个减少到26个。中国政府改革开放以来历次机构改革均没有考虑到机构的层级结构维度，也许正是这一原因，各次机构改革方案均没有考虑到如何精简国务院的层级结构，并且无意之中还增多了部委与总理之间的中介机构，如国务委员，也增加了副总理的职数。 1998年3月国务院决定再次进行机构改革，这次改革精简15个部、委，拟新组建4个部委、更名3个部委、保留22个部、委、行、署，改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署，它们是外交部、国防部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、教育部、科学技术部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、文化部、卫生部、国家计划生育委员会、中国人民银行、审计署等。这次机构改革也没有考虑到机构的层级维度，自然也没有考虑综合指标。 许多国家的政府都因机构林立、机构臃肿的原因，进行过机构改革。比如美国在50年之前，就进行过一次较大的机构改革。当时，美国政府部级单位很少，只有十几个，但独立执行机构却很多，这导致了机构臃肿、人浮于事、职能重复和混乱等问题。美国独立机构的发展始于上个世纪。1883年建立三人文官委员会来独立执行新的功绩制，1887年仿效这一先例建立了洲际商务委员会，负责管理铁路。到 1929年经济大萧条开始时，一共才20多个委员会、署和局。自1933年起，美国国会开始接连建立许多具有很大行政权、财务权和管理权的联邦特别行政机构。而且国会还不以自己建立的机构为满足，还授权总统建立其他独立的机构，并授予其一般的和特殊的权力。在这种情况下，大批局、署和委员会如雨后春笋般相继成立，通常以其开头字母闻名，如NIRA(全国工业复兴署)、AAA(农业调整署)、SEC(证券交易委员会)、TVA(田纳西河流管理局)、WPA(工程进度管理署)、NLRB(全国劳工关系局)等等。到最后，用命名这些美国政府的字母机构的字母简直都搭配完了。 “由于旧的编制添加了许多机构和雇员，老的机构又一分再分，国会往往很少注意或根本部注意它所授予的新的职能与已经承担的老的职能之间的关系。由于这种飞速的发展和缺少规划，结果联邦行政工作的特征就是混乱、重复、浪费以及权力和管辖权的冲突。”在这一背景之下，美国开始了新的行政改革设计。其中涉及独立机构的改革设想的主要内容是：将全部或接近全部五花八门的政府办事处、机构和机关合并为少数几个大的部，每个部各由一名负责的部长领导，部长又向总统负责。将所有性质相同或相仿的政府职能并入同一个机构或机关，以防止权力重叠和工作重复。将一切机构按照各自工作的性质加以分类，并成立一个文职人员管理局或人事局来选择条件合格的人去做各种要做的工作。 如果这一设想得以实现的话，其结果将是彻底取消独立机构，把所有行政部门变成彻底的官僚性质的部门体制。战后美国各届总统实际上也在努力这么做，他们都试图精简这些利益狭隘、独立的组织建制，不过由于三权分立的体制的原因，总统们并没有完全取消独立的行政机构，独立执行部门的数量依然很大。几经折腾，当代美国公共行政体制实际上由三个部分组成：一是几乎全能的总统，二是数量少 (仅十几个)且没有多大权力的部，三是大量的规模大、权力大的独立执行局。 1987年，澳大利亚进行了一场大规模的机构改革，其主要内容是合并政府职能，整个中央政府的部的数量从28个减少到18个，许多政府部门合并到一起，从而产生了超级大部，如外交和外贸部，教育、就业和培训部，交通和通讯部。建立大部体制的目的是多方面的，其中最主要的是想通过减少部门数量使各部部长进入内阁，从而在总体上改善政府部门的管理。 政府机构迅速膨胀，也往往作为政府管理的一个问题被报道。并且往往与前面所说的人浮于事相提并论。1997年世界银行以专栏形式报道了孟加拉国政府机构迅速膨胀的事实。该专栏说，自从1971年独立以来，孟加拉国政府的规模实际上增加了一倍。20年间从21个部增加到35个部，1990-1994年间，局、署从109个激增到 221个。1971年，公务部门雇员为45万人，1992年接近100万，每年增加3.6%，而同期人口增长率只有2.5%。公务员的工资大幅度下降，特别是高层官员。常务秘书( 最高级公务员)的实际基础工资自1971年以来下降了87。乌克兰政府也是机构林立的典型。1991年独立之后，乌克兰建立的中央政府机构反映出许多前苏联体制的特征。决策仍旧高度集中，部长会议机构依然负责制定政策，协调和支配中央政府各部的工作。中央政府的机构仍旧很多，有110多个，它们的职责常常重叠，责任范围划分不清楚，整个结构臃肿，很难协调，决策拖拉，透明度不强。所幸的是 1996年7月通过新宪法之后，乌克兰政府已经开始了改革进程。 3.财政指标 财政指标是最常用的政府规模衡量指标。政府总支出占国民生产总值的比重，就是公共财政学统计政府规模的指标。在这个意义上，政府总支出越多，政府规模就越大；政府总支出越小，政府规模就越小。不知因为什么原因，中国政府很少用财政支出指标来判断中国政府的规模，这为只做表面文章的政府规模改革提供了机会。如精简政府的人员规模，往往只是在形式上做文章，精简掉的人依然在“公共部门”工作，唯一的区别是他们只占用企业编制或者事业编制。 财政指标既可以计算绝对值，可以计算财政支出占国民生产总值的比例，也可以计算财政支出相对于可用财政的比例。如果考虑到公务人员的人头经费，还可以计算公务人员人头费在可用财政中的比例。中国政府历次改革在要求进行人员精简时，多次强调的理由是人员太多，吃掉了大部分财政，是“吃饭财政”。1998年机构改革也强调，现在要科教兴国，但是科教兴国需要钱，目前的财政是吃饭财政，因此要精简人员。 不过，计算财政支出规模，一般只计算财政支出占国民生产总值的比例。这是用得最多的比例。目前，发达国家的政府规模都比较大，一般都在50左右，从30 到60不等。发展中国家的政府规模一般都较小，一般都在25左右。 表2.1列出了OECD国家的政府规模。由表可以看出，发达市场经济国家的政府规模有很大的差别，但一般都在50左右。如表2.1所示，美国政府总支出占国民生产总值的比重一直在33左右，英国政府则一直在43左右，德国政府一直在48 左右，1994年以后已经增加到50以上，并且根据德国行政学者布尔教授的看法，还有可能进一步增加到59左右。瑞典、丹麦则在60以上。这说明，发达国家的政府规模都比较大，一般比发展中国家要大一倍左右。 根据世界银行的报告，转轨国家的政府规模也有很大的差别。在中东欧(CEE) 国家和新独立的前苏联共和国(NIS)，通过中央政府和地方政府预算以及所谓预算外资金拨付的政府开支总额，1989年平均占GDP的将近一半，几乎等同于富得多的国家的水平。1994年，CEE国家的平均开支占GDP的比重下降到45，NIS降到35。在波罗的海国家和其他NIS，目前剔除通货膨胀因素后的名义政府开支为改革前的一半或更低。在中国，政府规模自1978年以来有大幅度的缩小，1994年政府开支总额不足GDP的20。越南的政府规模正在扩大，超过了同等收入水平的国家。政府规模与经济改革的进程情况似乎也没有多大关系。在自由化和政府改革进展都很快的国家，既有大政府，也有小政府。如在维谢格拉德国家，1994年政府开支超过 GDP的一半，而在智利、哥伦比亚、韩国、泰国和土耳其，这一比例平均只有20多，而这些国家的人均收入水平等同或略高于维谢格拉德国家。而1994年的波罗的海国家和罗马尼亚国家的政 表格2.1部分经合组织成员国政府总支出占国民生产总值的百分比(19701994) 国家 澳大利亚 英国 比利时 加拿大德国 美国法国 日本 1970-3742 3438 313919 1975 314451 3848 334327 1980 324359 3948 324632 1985 374462 4547 335232 1990 354055 4645 335032 1991 374156 4948 345131 1992 384356 5047 355232 1993 344457 5048 345534 1994 384355 4849 345535 府开支约占GDP的三分之一，比1989年将近低20。改革进程最慢的土库曼斯坦，政府规模在所有转轨国家中最小，1994年政府开支总额不足GDP的10。但在改革同样缓慢的阿塞拜疆和乌克兰，1994年的政府开支占GDP的一半或更多。世界银行认为，许多转轨国家的财政支出规模都在精简，但许多转轨中的欧洲国家的政府规模依然过大。“在转轨国家，有充足的理由认为，大政府无益于经济业绩：尤其是高水平的政府开支，效率总是相当低的，因此，与市场经济国家相比，对增长的贡献也就较小；此外，为政府支出提供资金的成本更大，诱发通货膨胀的危险性也更大。” 4.公务指标 政府规模的第四项指标是公务指标。这一指标很难数量化，但是在特定的场合，也可以用数量来表示。如警察的逮捕量、出击的次数、企业许可证的审批量、护照的批发量等。政府公务越多，意味着政府规模越大，而政府公务越小，则意味着政府规模越小。美国放松管制的改革，实际上就是减少公务的改革。在这一方面，学术界一般以政府的范围(Scope)来加以描述。我们将在下文详细探讨政府的范围。 二、规范指标 政府的统计规模说明了政府有多大，但是没有说明政府应该有多大。那么政府到底应该有多大呢？到目前为止，还没有人能够说，某个国家的政府规模应该多大比较合适。但我们至少可以从理论上分析它们。 首先，我们至少可以找到政府规模的理论空间。比如从人员规模来看，政府工作人员规模有一个很大的空间，它最高上限是全体可工作的人口，最下限是1个人。显然这两个极限是不可能的，但政府工作人员的规模肯定在这个空间的某一点。从政府机构规模来看，它的最高上限是一个政府工作人员一个机构，而下限则是一个机构。从财政支出角度来看，政府规模的上限是把所有的国民收入都用于政府收入，整个社会的支出都为政府所支出，它的下限则是维持1个工作人员、1个政府机构所需要的支出。从公务角度去看，政府可以囊括所有人的事务，政府包办一切，从生到死，从灵魂到身体，都管。这是政府规模的上限，而政府规模的下限则是管极少的事情，或者干脆就是无为而治。 以此我们可以看出，政府规模的理论空间是非常大的。这一分析并不能确定政府规模的规范标准。同时这也表明，从这些概念本身去寻找规范的标准，是不可能的，我们必须超越这些概念，从其他角度来分析这一标准。 因此，第二项确定政府规模规范标准的办法是对不同的变量进行相关分析。第一步，我们可以考察实际存在的政府规模。这时我们会发现，不同的国家有不同的政府规模，同一国家在不同时期具有不同的政府规模。第二步，我们还可以去看一看各个国家的经济发展水平，这时我们发现不同的国家其经济发展水平是不同的，其发展速度也有差异，同一国家在不同时期也处于不同的经济水平。然后把这些变量加以交叉分析，我们会发现政府规模与经济发展有一定的相关关系，与经济发展速度也有一定的相关关系。 通过事实考察，并且与经济发展的价值相联系，有些学者发现，经济生活不相协调的过多的行政管制和与之相应的过大的政府规模对经济的正常运转是极为不利的。其原因一是与私人部门相比，政府的经营效率较低，浪费也较严重；二是对整个经济系统来说，过多的政府管制会加重运转负担和成本；三是许多政府的财政、金融政策扭曲了经济动机，导致了生产率的下降。现在，东西方的一致意见是，政府规模过大，对经济活动干预过多，经济组织就会缺乏活力，整个经济就会丧失活力。因此，无论是市场经济国家，还是转轨国家，无论是发达国家，还是发展中国家，都在进行削减政府规模的改革。它们精简机构，裁减人员，缩减财政支出，把许多公务留给私营部门去运作。 不过，也有一些学者持不同的观点。如罗宾斯认为，在发展中国家里，较大规模的政府可以通过摆脱对别国的依赖来促进本国经济的增长。许多学者则持折衷的观点，认为政府活动仅限于私人部门无法做到的范围之内。某些统计数据也表明，并不是说政府规模越小越好。适当规模的政府在多数发展中国家里仍然起着不可替代的积极作用，如克拉维斯萨莫斯和赫斯顿等人在1984年对115个国家进行了大量的计量样本统计调查，对大量跨部门(cross-sections)的经济数据进行了二十年的定量分析，得出的基本结论是：一是政府规模对经济增长的影响方向是正的；二是政府规模对其他经济部门的（边际）外在影响也是正值的；三是与其他部门相比，政府部门的要素生产力(factor productivity)更高一些；四是与60年代相比，70 年代政府规模的边际外在经济更加突出，而相应的要素生产力则有所下降；五是这些特征在收入较低的国家中表现得更为突出。 当然，目前有关政府规模的研究还是不够的，许多结论还为时过早。至少从实证角度去看是如此。比如发达国家的政府规模都比较大，发展中国家的政府规模是否也需要扩大呢？或者说目前发达国家都在通过私有化、缩减社会福利项目等改革努力缩小政府规模，发展中国家就应该预留余地，继续保持目前的政府规模呢？这些结论都很难令人信服。因为事实并不意味着价值。这说明，实证分析依然需要规范分析加以补充。在我们看来，经济分析就是一个比较好的规范分析。在此有必要说明，除了经济分析之外，还有政治分析等规范分析的方法。并且在联系实践时，除了经济分析之外，应该还有政治分析的视角。从经济角度来看，国防和治安可以由私人干，也可以由国家来干。清朝末年就运用经济的思维，在国家无法提供有效的军事统治力量的情况下动用曾国藩、李鸿章来建立湘军和淮军，利用袁世凯建立新军，但结果是培养了军阀。从经济角度来看，应该如此，但从政治角度来看，应该由国家垄断国防力量。这可能就是政治考虑和经济考虑的不同之处。下面主要从经济角度考虑政府规模和范围问题，在此基础上再考虑政治的因素。 比如从政府工作人员角度来看政府规模，首先我们要考虑录用人员的成本收益比较。这时我们就应该看公共部门雇用人员的边际成本是否等于其边际收益，假定超过其边际收益，说明人员规模过分，如果小于边际收益，说明依然可以考虑再雇用人。如果边际成本等于边际收益，那么就不应该再雇用人了。其次，我们还要考虑到政府工作人员的雇用是有机会成本的，在公共部门雇用，就不能在私营部门雇用。这时就需要使公共部门和私营部门的收益率相等，从而达到均衡。如果市场是充分竞争的，那么通过充分竞争的劳动力市场，就可以实现这一均衡，最后也可以确定最合理的政府规模。从政策意义上来看，建设充分竞争的劳动力市场，促进公共部门和私人部门之间的人员流动，是确定合理政府规模的最佳选择。 其次，就政府机构的数量来说，应该考虑一体化与专业化的成本收益比较。也就是说，如果一体化的组织成本高于多个机构的协调成本，那么多个机构就比一体化的组织好，机构数量可以增加。如果一体化的组织成本低于多个机构之间的协调成本，那么就应该精简机构数量，把若干个机构合并起来。至于到底多少个机构比较好，这可以通过多次试错的办法来达到。当然，某些技术因素如组织技巧和协调技术也能够决定政府机构的数量，但这些因素是可以通过一体化与专业化之间的替代得以平衡。许多国家机构数量较少，并且能够运转得较为令人满意，这说明这些国家的组织水平高于协调水平。90年代以来，许多发达国家如新西兰、英国、丹麦和荷兰不再强调职责分明，不再指责机构林立，而是开始建立大量的执行局。其原因是它们引入了市场机制，通过大量执行局之间的半市场性质的竞争，提高了这些国家政府的协调能力。 第三，就政府的财政支出来说，首先要考虑政府财政支出的收益成本比较，其次要考虑政府财政支出所引起的收益的机会成本，即假定该笔支出由私人支出，则其收益有多大。其结果是显然的，假定政府财政支出的边际收益大于边际成本，政府财政可以进一步扩大，而其边际收益小于边际成本时，政府财政则应该紧缩，而当两者相等时，政府财政规模就达到了最佳的水平。如果与私人部门相比较，如果计算征税成本以及财政支出的行政成本，如果财政支出的机会成本很高，高出其收益，那么政府就应该紧缩财政，而当财政支出的机会成本很低，远远低于其额外的收益，那么政府财政就可以扩张。当两个方面都均衡时，那么政府的财政规模就达到了最佳的水平。 第四，就政府的公务数量来说，就需要考虑公共事务的范围，以及政府的能力。如果政府的能力很大，那么政府不妨多干一些。但是如果政府的能力很小，连最起码的公共事务都干不好，那么政府就不妨少干一些，并让私人的力量多参与一些。用经济的标准来看，如果一项事务，由私人干比政府干好，那么就应该由私人干。如果由政府干比私人干好，那么就可以由政府干。也就是说，如果政府干某一事情的成本收益比好于私人，那么就可以由政府干，反之则由私人干。如果政府与私人干得一样好，为了鼓励私人的积极性，并避免官僚主义的危害，也应该由私人干。在此，市场是弱者，因此应该优先考虑市场，建设以市场为基础的政府。 经济分析表明，政府规模有一个适当的度，过大、过小都是不经济的。关键在于计算政府规模的边际收益是否与其边际成本等价。而这时，政府的能力也得到了充分的利用。在经济分析的基础上，我们就可以得出以下结论： 一是政府的规模与政府的能力呈正相关关系。政府的能力越大，其边际成本就较低，而边际收益就越大，其均衡点就比较高，这时政府的规模也就可以相应地较大。政府的能力越小，其边际成本就较高，边际收益也就越小，其均衡点就比较低，因此政府的规模也就相应地较小。因此，政府规模首先取决于政府能力约束条件下的均衡。 二是政府的规模与市场的能力呈负相关关系。一个国家市场能力越大，政府的作为就越小，而一个国家市场能力越小，则政府的相对能力就较大。因此，政府的规模还取决于一个国家市场能力的大小。市场能力越大，政府的规模越小，而市场能力越小，则一个国家政府的规模也就相应地比较大。因此，政府规模还取决于市场能力约束条件下的均衡。 三是政府规模是有限的，但有限的标准应该是比较灵活的，各国应该根据政府的能力，如取得更大收益或者节约更多的支出的能力，来调节政府的规模；同时也应该考虑市场能力的大小。政府规模在经济上没有绝对的度，只有相对于政府能力和市场能力的度。政府规模归根到底取决于政府与市场的总体均衡。 四是政府规模要有一个动态的视角，我们需要利用政府来加强市场的力量，如为市场提供有效的产权条件，提供宏观稳定条件，法律条件等，同时也需要加强政府本身的力量，如加强政府的组织建设，强化公务员的竞争性等来强化政府本身的活力，最后还需要利用市场来强化政府的能力，如在公共服务领域引入市场竞争机制，把市场的范围扩展到公共领域等。政府与市场互强，在这一进程中政府规模不断地处于动态调整的进程中，不断地趋向动态的均衡，就是确立适当政府规模的动态之路。 当然，经济分析只是给政府的规模提供了一个进一步思考的思路，并没有给出一个确定的答案。而且循着这一思路去思考，还需要做很多技术性的工作。此外，政府规模的确定实际上并不是一个学术分析的领域，而是一个公共选择的领域，它本身就是由政治力量博弈决定的结果。但这并不意味着思想是没有用的。人毕竟是理性的动物，一旦人们对于某一问题有了更多的理解之后，人们自然而然地会受思想的影响来调整自己的行为。学者的思考可能未必马上起作用，但一定能够影响事物的进程。经济分析在很大程度上能够影响政治选择的进程。 在有关政府规模问题上，世界银行的报告可能是对的，它说：“各类国家政府的规模直接取决于为政府规定的作用和功能的大小，这归根到底依然是一个社会选择的问题。有关政府开支水平与经济增长关系的一般性实证研究未能得出有说服力的结论。但在转轨国家中，有充足的理由认为，大政府无益于经济业绩：尤其是高水平的政府开支，效率总是相当低的，因此与市场经济国家相比，对增长的贡献也就较小；此外，为政府支出提供资金的成本更大，诱发通货膨胀的危险性也更大。” 对于市场经济国家来说，尤其是对正在建设市场经济的国家来说，政府的规范规模最终取决于三个方面的标准：一是市场经济的能力，二是市场经济的需求，三是政府本身的能力。也就是说，我们先要确定市场能够干什么，市场需要政府干什么，然后确定政府该干什么，确定政府规模的语法结构，然后才能确立政府的规模。而对于作为转轨国家的中国来说，最主要的矛盾就是建设市场的需求很大，而政府本身适应市场经济的能力却很小。前者决定政府规模较大，但后者又需要政府缩小自身的规模。就如前面所分析的，政府规模毕竟取决于政府与市场的均衡。 第三节 市场经济的结构与功能 市场制度的能力在于，它既不依靠人的善心，也不必依靠恶欲，而依靠每一个人的自我关怀之心和对他人的同情心，依靠每一个人的互利行为，依靠每一个人的创造力，来实现有限资源的最优配置。它游刃于善恶之间，以特有的机制化私为公，通过每一个人的自我关怀来实现公共利益。 一、善恶之间 人类行为的基本特征是理性的思考、理性的计划，一切都是以理性为指导的。通过理性的手段来达到人人富裕的社会，这是唯理主义者构建的乌托邦的理想。这种乌托邦认为，人们只要按理性行事，摒弃私念，为了共同的富裕而奋斗，朝一个方向使劲，人类就能够实现共同富裕。善，是人类社会发展的动力。 但是，历史发展的进程却否定了这一观念。历史学家不无痛心地断定，恶是人类社会发展的动力，正是人类的贪欲，导致了人类的进步，正是人类的懒惰导致了种种发明，正是战争导致了发展。黑格尔历史哲学就是这一思想的典型。 但是，亚当斯密却认为，善，即一心损己利人，未必能促进公共利益，未必能促进发展；恶，即一心损人利己，也未必是发展的动力。相反，追求互利的理性的经济人的分散的努力，却能够既导致个人利益的增进，又能够导致集体利益的增进，反而比善人更能够促进公共利益，而且也完全没有必要作恶，就能够实现自己的利益。看不见手的机制，刺激每一个追求自利的人朝着不同的方向努力，大量的、分散的个人努力的结果，导致了内在和谐的、具有内在稳定性的秩序。 现代福利经济学以数学模型严格地证明了在一定的条件下，由追求最大化利益的个人组成的市场是帕累托有效的，它可以形成一种和谐的秩序，从静态意义上说，就是每种商品的供给等于需求，而建立这种秩序的手段就是靠自由竞争形成的价格。这样，每一个人都实现了自己的最大利益，消费者获得了最大的满足，厂商获得了最大利润，同时他们各自分散（信息、决策两个方面）的努力由导致了一个和谐的结果：每种商品要买进的恰好等于要卖出的，这样一个体系的确堪与牛顿的宇宙体系相比，在那里，导致和谐的是神秘的引力。 不过，市场经济导致富裕、实现公共利益、推动人类经济发展的力量并不神秘，它实际上只不过为人类提供了一个分散的决策结构，在这一结构中，每一个人都能够自由选择，根据自己的理解，根据自己掌握的理性，进行自由选择，并且自己承担自己选择的后果；这一结构还具有奖惩的意味，它惩罚特定的行为，奖励特定的行为，从而使得有限的资源得到最优的配置，使喜欢知识的人拥有知识，使喜欢权力的人得到权力，使喜欢金钱的人得到金钱，使喜欢萝卜的人当然得到萝卜，使喜欢青菜的人得到青菜，至少是它能够激励人们为他们所喜欢的东西而努力，为更喜欢的人去生产，因为只有更喜欢萝卜的人才能不滥用萝卜，只有更喜欢金钱的人才会珍惜金钱，而一旦这一切都是那么地来之不易，才使得人们更加珍惜。而一旦有人改弦更张，那么滥用金钱的人就会更快地失去金钱，滥用权力的人就会更快地失去权力，不珍惜知识的人就会很快失去知识。只要给予自由，任何有限的自由都能够实现帕累托有效的配置，在不损害任何人的利益的基础上增进其他人的利益。分散的决策结构和奖惩机制正是市场机制的致富致强的奥秘所在。 二、分散的结构 从决策结构来看，市场经济的决策权分配或决策结构是完全分散的，生产者和消费者自己决定生产什么，不生产什么，消费什么，不消费什么，并且完全由生产者和消费者自己承担决策的后果。政府在经济决策中不起任何作用，即所有经济决策都是由企业和家庭在微观层次上作出的。消费者自己决定自己的工作时间和消费支出。企业完全由自己的意愿决定自己投资的数量和构成。 当然，企业和家庭作出经济决策时，并不可以随心所欲，它们的决策面临着一系列的约束。这些约束包括效用最大化或利润最大化，可用于投资或支出的货币，尤其是它们作出经济决策时需要相当的经济信息，才能使自己的经济决策具有一定的合理性。市场制度本身具有分散决策结构所需要的信息结构。 在信息结构方面，市场经济要求生产者自己去了解消费者需要什么样的物品和劳务，并且对于这些物品的生产需要什么生产要素，自己是否有能力生产，是否有利可图等问题必须胸有成竹。此外，消费者也必须知道在什么地方可以以最少的支出购买到他们所需要的物品，以及承担购买物品行为做出后的结果。 所以，生产者和消费者之间应该有一个信息沟通渠道，这一渠道必须能把消费者的需求信息准确地传导给生产者，并且又能把生产者的生产信息传导给消费者。市场经济中的价格体制就具有这一功能。 在市场经济中，价格体制的功能就是向生产者传递消费者的需求信息，向消费者传递生产者的供给信息，并以此来协调企业的生产和家庭的消费。 对于生产者来说，价格体制可以很快地告诉他们，市场上需要什么产品，不需要什么产品，生产什么产品有利可图，生产什么产品无利可图甚至可能赔本。其告诉的方式便是价格指数的变化。也就是说，如果市场上某一产品的价格大大高于生产该产品的成本价，这就等于告诉生产者，消费者非常需要这种产品，生产这种产品有利可图。如果市场上某一产品的价格低于生产该产品的成本，这就等于告诉生产者，相对于消费者的需求而言，该产品的供给过剩，生产该产品肯定要赔本。如果市场上某一产品的价格与该产品的成本价基本持平，这等于告诉生产者，生产该产品已经无利可图，除非生产者能设法使该产品的成本价低于市场价。 对于消费者来说，价格体制可以告诉他们，市场上同一种商品在不同地方的价格，据此，消费者就可以买到既便宜又适用的消费品。价格体制也可以告诉他们，在两种可以替代的消费品之间，他们应该怎样选择就可以最小的支出取得最大的满足。 所以，价格体制其实就是信息传递机制和生产、消费等经济行为协调机制。它既反映消费者的偏好，以及消费者为满足自己偏好所愿意出的最高价格，同时也反映生产者的供给状况，显示生产者愿出的最低价格。 不过，价格体制最重要的作用在于它能通过比较买卖双方愿出的价格，形成买卖双方都不得不满意的市场价格。从这个意义上说，价格体制其实就是供求调节机制。 供求调节的实质就是供求规律，即在需求为常数时，供给过剩，价格就会下跌，直至供求平衡。而在供给为常数时，需求过剩，价格就会上升，直至供求平衡。在这两种情况下，生产者和消费者都会根据供求状况调节自己的经济行为。在供给过剩、价格下跌时，生产者会收缩生产规模，并把资源转向其他有利可图的产品。在消费过旺，供给不足时，价格上升，生产者就会把资源从其他领域转到该产品，扩大该产品的供给，消费者则会设法用其他商品替代该产品，在无可替代时，消费者则只好接受高价，减少自己的消费。 三、化私为公 那么，价格体制运行的动力何在？也就是说，是什么因素使得价格体制能够调节人们的经济行为的呢？ 市场机制的运行并不是自动的，它的动力既不来自上帝，也不来自菩萨，而是来自人本身，源自人的利己动机，或者说人的经济性。市场经济动力结构的实质性内容就是经济人。 经济人的假定认为，市场上具体的人是理性的自利主义者。也就是说，一方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，还是生产商品的生产者，他的行为动机都是自利的，也就是说他最关心自己的利益；另一方面，在行为过程中，他又是理性的，也就是说他能够最充分地利用他所能得到的有关他所处环境的信息，诸如商品的数量、质量、价格、供求状况等，使自身利益最大化。 在市场经济体制中，经济人可以分为两类，即理性的消费者和理性的生产者。理性的消费者知道自己的需求，了解自己的经济能力，并可以通过理性的选择，在有限的经济能力约束下，使自己的福利最大化。 理性的生产者了解消费者的需求，知道自己的投资能力，并可以通过理性的选择，使自己的利润最大化。理性的消费者追求个人福利最大化，理性的生产者追求投资利润的最大化，由此，市场经济便获得了运行的动力。 市场经济一旦运行起来，它就自动建立了一套奖惩的制度，从而促进经济人的经济积极性，同时又惩罚经济人的非理性行为。 从消费者的消费行为来看，如果消费者的消费行为有非理性的倾向，那么他必将因此而受到惩罚，其结果便是他的福利的非最大化。并且这种非理性的经济行为还可能给生产者以错误的需求信息，认为这种产品行情看好，可以扩大生产。如某一消费者在必须讨价还价的市场上未进行讨价还价便高价买下了本来可以低价买下来的东西，这时该消费者的福利就未得到最大化。市场上有大量的大白菜出售，由于供给量超过了市民的需求量，大量滞销，消费者出于好心，或者响应有关部门的号召，便不顾自己的需求，大量购进“爱国菜”，以缓解生产者的燃眉之急。生产者的一时之急得到了解救，但正确的需求信息却被好心的消费者扭曲了，于是生产者错误地认为，可以继续大量生产大白菜，反正消费者是好心的，“爱国的”，大白菜不愁卖不出去。于是，没有市场的大白菜继续大量生产出来，而市民们也必须好心下去，“爱国”下去。市民们的福利一直受损失，可用于其他有市场产品的宝贵资源也因此而未得到充分的利用，造成资源配置劣化的恶果。而这就是消费者好心的非理性经济行为直接造成的。 有一个故事很好地说明了在特定奖惩机制中好心办坏事的道理。故事是这样的：有一位游客在海边漫步，有几只海鸟在天上飞翔，海滩上有一只可爱的小乌龟探头探脑、就要破壳而出。海鸟见到后一个俯冲直袭幼龟。眼看可爱的小乌龟就要命丧九泉，葬身鹰腹，游客见义为勇，赶走海鸟，拯救了可怜的乌龟。但是，可怕的事情出现了，由于第一只乌龟出壳后安然无恙，其他乌龟便以为没有危险而纷纷出壳。被赶走的海鸟回来了，其他海鸟也纷纷赶来。游客赶之不及，幼龟避之不及，在大批海鸟的疯狂攻击之下，遭到灭顶之灾。游客的好意造成了巨大的灾难。 在这个故事中，游客的好意拯救行为尤如上面消费者的好意行为。这种好意行为如果是一次性的，那自然是道德的行为，值得提倡。但在多次重复的情况下，它只能促使好意接受者更依赖于好意，而一旦好意施予者无力承担施予好意行为引起的负担时，好意接受者便会惨遭厄运，甚至遭到灭顶之灾。市场机制的好处就是可以把消费者的理性利己行为转变为理性利他的行为，它无需提倡高尚的道德，便可以得到甚至连高尚的道德行为都得不到的利他成果。人是道德的动物，但在市场中也是现实的利己动物。人们的道德行为到处可见，但在经济生活中现实的利己行为更是司空见惯。市场机制以理性的利己行为为基础，显然是现实的经济制度。 对消费者是如此，对生产者也是如此。在经济生活中，企业家们的理性目的便是利润最大化。企业家们如果不以利润最大化为目的，反而以乐善好施为目的，其结果必然不是因微利而难以扩大苦心经营的事业，就是因亏损而破产。在保证利润最大化的前提下，企业家可以做一些乐善好施的表现性好事，如捐款办教育，集资修马路，这样做既有利于社会，又有利于改善企业和企