农村计划生育的困境与对策(2)

农村计划生育的困境与对策 随着社会的发展，人们文化素质的提高，育龄群众的生育观念有了明显转变，这给计划生 育工作减少了一定的压力。但农村育龄人群的文化素质总体水平偏低，封建思想影响还很严重， 计划生育工作也不到位，因此农村计划生育还存在一定的问题。本人在调研了解情况的基础上， 论述了农村计划生育存在的问题，并进行了原因分析，提出了对策和建议。 一、农村计划生育存在的困境 1、 违法生育的现象仍然突出 稳定低生育水平，依然是当前人口计生工作的主要任务。尽管违法生育更趋复杂性，这些 违法生育大体分为五种类型：一是守旧型违法生育，这种对象受 “多子多福”旧的婚育观念影 响太深，认为家庭要兴旺，孩子多了才有希望。二是赌气型违法生育，这种对象往往第一胎是 女孩，怕被别人看不起，于是便决定非生一个男孩不可，进行非医学需要的性别鉴定或选择性 别的人工终止妊娠，造成性别比失衡。三是富人型违法生育，这批先富起来的人“人富思想不 富”，婚育观念依然传统，有为家业继承的、有为面子的，而且不怕罚款，富人生育渐呈上升 趋势。四是流动型违法生育，这些对象往往钻户籍改革和市场经济中人口流动大的空子，既无 固定居所，也无固定职业，哪里风声紧就离开哪里，哪里有空子就往哪里钻，使计生部门难以 管理。五是再婚型违法生育。当前离婚已成为一种普遍现象，再婚率也逐年提高。农村再婚夫 妻为了维持家庭的稳定性要求再生育孩子的愿望比较强烈，在一定程度上增加了违法生育率。 2、晚婚晚育率下降幅度较大 婚姻登记条例实施后，由于登记手续的简化，出现了初婚人数激增、晚婚率大幅度下 降的状况，且难以扭转。出现这种现象的根本原因在于群众旧传统婚育观念仍未转变,客观原因 在于，一是村级源头管理失去了“抓手” 。 婚姻登记条例实施前，结婚要登记，必须持村级 出具的介绍信，不到晚婚年龄的，村级一般不予出具介绍信。 婚姻登记条例实施后，简化了 程序，取消了村级介绍信，未婚青年只要够法定婚龄，持身份证和户口簿就能办理登记手续。 二是台帐管理、合同约束未落实到位。三是乡镇对晚婚晚育控制没有引起高度重视。在政策推 动上，力度不够，没有制定有效的激励政策，有的虽然制定了，但落实不到位；在督查考核上， 既没有督导村级建立完善未婚青年管理台账，也没有把晚婚晚育工作作为人口责任目标的一项 重要指标考核。 3、婴儿性别严重失调，非婚生育问题突出 现代科学技术的发展，使人们认识胎儿性别成为可能。由于重男轻女的封建思想的影响， 某些女性胎儿被流产，造成男婴比例升高，男女性别比例失调会造成严重的社会后果。未婚生 育现象在农村也相当普遍，成为躲避计划生育管理的一种手段。一夫多妻进而达到超生目的也 少量存在。这些现象的存在，不仅直接威胁到低生育水平的持续稳定，还会导致非常严重的社 会问题。 二、存在困境的原因分析 1、群众生育意愿与现行生育政策之间存在较大差距 通过座谈了解，计划生育工作发展到现在，人们的生育观念发生了一定变化，但“一个孩 子嫌少、两个孩子正好、生个男孩养老”的旧传统生育观念仍未彻底改变。据反映，农村中多 数群众仍希望生育 2 个及以上的孩子，而且有男孩。二是一男孩户、双女户、未婚青年、不符 合省条例照顾二胎条件人员违法生育欲望强烈。首先，一男孩户和双女户是违法生育的主 要人群。由于传统旧生育观念的影响，多数一男孩户想要 2 个孩子，双女户想生男孩，如果管 理措施稍一弱化，这部分人便想方设法超生，达到自己的生育目的。其次，不符合省条例 照顾二胎条件的人员想方设法超生。主要是一方初婚、另一方再婚，一方农业、另一方非农业 的家庭。特别是再婚家庭一般把再生育一个孩子作为维系新组建家庭的纽带，为了达到稳定新 组建家庭的目的，想方设法超生。另外，农村出现了达到法定婚龄不登记先生育、不登记先举 行婚礼、不够法定婚龄违法生育的三种苗头性问题，且呈蔓延趋势。 2、农村计划生育工作不到位 首先表现为个别村干部抓计划生育工作的责任感和主动性不强。通过调研了解，目前个 别村干部普遍存在不想抓、不愿抓、不敢抓的思想，工作主动性不强。不想抓，是由于受村委 会三年换届的影响，个别村干部怕落选、丢位子。不愿抓，是由于世代均在一个村子里居住， 撕不开情面，放不开手脚，怕得罪人，得罪一个超生户，便得罪一个家族，怕形成世仇，对自 己和后代不好。个别村干部为了村委换届当选，私下口头承诺了一些超生户的不合法要求。其 次表现为村级计划生育规范化管理有待于进一步加强。村级计划生育各项制度、流程制定得较 好，但执行不到位。多数制度、流程有文件、有板面，但真正执行落实的较少，甚至县、乡不 督查、不考核 ，干脆就搁置。村民自治流于形式。村干部和育龄群众对村民自治认识模糊， 村民自治章程和村民自治协议书形同虚设，村里除二胎绝育措施落实合同和流动人口管 理合同外，其它合同基本没有。还有一些村干部有意放松计划生育工作，以达到获取经济利益 的目的。 3、执法主体不清、责任不明、操作弹性大等成为了农村人口计划生育依法管理的重要瓶 颈，直接威胁到低生育水平的持续稳定 自 2001 年人口与计划生育法颁布之后，农村计划生育进入了依法行政的新阶段。不 过，农村基层计划生育干部普遍存在着困惑，其中主要表现是：一是计划生育相关法规与婚姻 、民政、社会保障等法规的衔接明显不够，在一些地区形成了“国策执行部门化”的局面，直 接影响到了计划生育政策的执行效度；二是计划生育执法主体不清，尤其是在乡镇以及村级层 面并没严格界定执法的主体，因此法律执行力度不够的现象比较突出；三是目前出生性别比责 任管理在计生，但是卫生、药检等环节漏洞也比较多，光靠计生部门进行结果管理和控制难度 极大，“调查难、取证难、处理难”成为依法行政的主要瓶颈；四是违法生育主要以事后处罚 为主，缺少必要的过程管理和控制，因此也在一定程度上造成了违法生育现象突出的局面。 4、农村计划生育公共财政投入严重不足，实现预期人均计划生育事业费的难度极大 按照国家的要求：到 2010 年，各级财政投入人口和计划生育事业费达到人均 30 元。但是 ，就目前许多农村地区人口和计划生育事业费投入水平看，一些地区就是人均 15 元左右，而一 些经济欠发达乡镇人均不足 10 元，实人口和计划生育事业费的目标难以达到。农村人口和计划 生育事业费的投入不足不仅难以支撑基层计划生育宣传教育、技术服务、日常管理等，而且也 影响了计划生育干部队伍的稳定。一些村级计生专干的年报酬不足 1000 元；另外，一些计划生 育利益导向政策措施由于缺少必要的投入保障，形成了“有导向机制，无政策保障”的尴尬局 面。 三、加强和改进农村计划生育的对策 1、 强化管理措施，坚决遏制违法生育。一是抓住查访、普查、节育措施“三个关键” ，做 好控制违法生育的前沿性工作。扎实有效地开展好计划生育邻村联合集中办公工作，努力将村 查访落到实处。坚持每年至少三次进站普查制度，狠抓进站尾子的清理，将违法怀孕或违法生 育的苗头消除在萌芽状态。按照“一孩首选放环、二孩首选结扎”的原则，切实抓好已婚育龄 妇女长效避孕节育措施的及时落实，筑牢控制违法生育的第一道防线。二是加大违法生育当事 人社会抚养费的征收。征收社会抚养费是惩处违法生育，特别是农村违法生育的重要措施，是 教育、警示、震慑广大群众实行计划生育的有效手段。这项工作，既要保证征收到位率，又要 保证其影响力。对经济困难或有其他特殊情况的违法生育户，可“一次征收，分次缴纳” ，在一 次首付的基础上，此后每年度缴一次，使其年年缴得起，年年受一次计划生育政策教育。对有 钱不怕罚的违法生育户，依照程序提高征收标准。对抗拒不缴的“剌头户”和外逃户，由计生 部门向法院申请强制执行。三是加强对协议离婚、户口迁移、出国人员、不符合二胎生育条件 等特殊人群的管理。一方面，要加大监控力度，对已办理协议离婚、户口迁出、出国的手续人 员，村计生专职人员要通过入户随访等方式，掌握其动态，对仍在家居住的人员要及时纳入管 理；户口迁出的，及时索取落户证明和计划生育管理证明，确保“人在管到底，人走有手续” ， 防止以假离婚、假迁户口、假出国为借口违法生育。另一方面，对不符合照顾二胎生育条件的， 特别是再婚家庭，要靠上做宣传教育工作，向他们讲明政策；要加强孕情监测，防止违法生育。 同时，要加强与公安、劳动、民政、法院等部门之间协作，互通信息，加强联系，把好户口迁 移关、离婚关和出国关。四是强化村干部责任。全面实行村级计划生育风险抵押金制度，严格 落实责任，明确奖罚政策，增强村干部的责任感和压力感。 2、 继续加大宣传力度，保持计划生育舆论的高压态势。立足于既逐步转变群众的婚育观 念，又确保舆论的高压态势，开展多种形式的宣传活动。要充分利用人口学校开课学习、印发 宣传材料、粉刷固定标语、广播喇叭定时宣传和组装宣传车等形式，全面宣传中央决定 、省 委省政府实施意见和计划生育“一法三规一条例” ，营造浓厚的舆论声势。要大力加强乡镇、 村婚育文化一条街建设，利用大、中型公益广告牌和宣传橱窗，抓好舆论环境宣传。要创新宣 传载体，加大媒体宣传，借助农村党员干部现代远程教育网络实现人口计生信息“村村通” ，做 到广播上有声、电视上有像、网络上有影、报刊上有专栏，实现计划生育宣传教育立体化、全 覆盖，让群众切实了解国情、懂得政策、增强历史责任感。同时，要与育龄群众算好经济对比 账，算好多生育一个孩子，抚育子女的成本，引导群众自觉选择少生优生。 3、采取有效措施，努力提高晚婚晚育率。一是继续实行未婚青年台帐式管理。指导村级全 面建立未婚青年管理台帐，把未婚青年婚情排查列入计划生育邻村联合集中办公重要内容，随 时掌握未婚青年的婚情动态。二是实行合同化管理。通过村民自治，规范完善晚婚晚育合同， 明确相对人双方的权利和义务，谁违约就追究谁的责任，实行征收违约金的办法，加强协议约 束。三是加大政策推动力度。认真落实对晚婚晚育夫妇的各项奖励和优先、优惠政策，发挥好 利益导向作用，引导育龄群众自觉晚婚晚育。四是加强对晚婚晚育工作的考核。乡镇要将晚婚 晚育率作为重要指标，纳入对村级的人口目标责任制考核。五是通过实行有奖举报制度，从严 处罚未婚先育，特别是不到法定年龄非婚生育的违法生育家庭。六是责成民政部门积极主动地 履行职责，提高晚婚率。 4、 综合治理出生人口性别比偏高问题，强化计划生育利益导向。人口性别平衡是社会和 谐的基础。出生人口性别比过高，持续时间过长，必然会影响社会稳定、家庭幸福和长远发展。 扭转出生人口性别比攀升的势头，是一项长期的任务，必须实行标本兼治、综合治理。从治标 的措施来讲，主要是提高外控力，重点强化三项措施：一是卫生、食品药品监督管理、人口计 生部门之间密切协作，加强对 B 超和流引产药物的监管，发现违规违纪行为的，从严处理处罚。 二是要加强孕期随访服务，及时掌握持证、册育龄妇女的孕情，杜绝正常怀孕情况下私自终止 妊娠的行为。对持证私自终止妊娠的，严格按照有关规定进行处理，是二胎的坚决不再批准其 生育。三是建立有奖举报制度，严厉打击非法鉴定胎儿性别、非法终止妊娠“两非”案件。一 经查实，对直接责任人一律开除公职，并追究单位主要负责人、分管负责人责任。二是强化利 益导向。对农村独女户、双女户家庭在宅基地划分、子女入托、升学、就业等方面给予优先照 顾，