加拿大应急管理的特征及其启示

加拿大应急管理的特征及其启示毛瑞明 罗卫东2013年9月18日至10月8日，我们有幸参加了“江西省公安厅赴加拿大国际化警察培训团”，在加21天的培训过程中，通过加方专家学者的介绍，了解了加拿大司法制度、刑法制度和警务制度的运行模式；通过课堂学习和参与现场模拟演练，清楚了加拿大应急管理制度、城市交通管理制度和警方行动及巡逻管理制度的基本特征；通过访问社区警务室、毒品注射屋和华人警讯服务中心，并与相关工作人员沟通与交流，为他们那种强热的责任心、娴熟的工作技能以及对工作的无私奉献与热爱所感染。鉴于篇幅所限，这里仅介绍加拿大的应急管理制度。加拿大是一个自然灾害多发国家,其应急管理侧重于对自然灾害的处置，并形成了一套相对完整和行之有效的管理制度，我们将其概括为以下四个方面的基本特征：危机管理系统化，重视危机的预防和减灾；设有专门的负责机构，实行全国统一的接报平台；实行分权，体现国家辅助性作用的原则；重视监督作用，确保岗位职责的履行和资金的合理使用。这些特征对我国的应急管理工作有诸多启示。一、加拿大应急管理特征(一) 危机管理系统化，重视危机的预防和减灾加拿大的应急管理主要由预防（减灾）、准备、应对与恢复四个环节相互连接构成的系统，其中，预防和减灾是他们的重中之重。1.应急预案的系统性各地各部门从实际出发，有针对性地制定各自应急预案，尽量使预案内容精细化，将可能发生的灾害、潜在的风险及其基础设施薄弱之处、相关人员应承担的角色和职责等等都要写入应急预案中，将管理和参与部门环环相扣形成系统，达到可操作能运行。而且每一应急预案都处于建设之中，即应急预案系统确定后各地各部门要进行演练和评估，进而不断补充和完善相关内容或细节，确保应急预案系统始终处于可操作能运行的动态之中。如不列颠哥伦比亚省的温哥华市（Vancouver）,其应急预案每年都要更新，且须经过市和省府议会通过，保证了其预案建设的系统化和可操作性。2.预防的前瞻性加拿大应急管理的大量工作放在了灾害的预防工作上，大到各部门防范的规划，小到每一环节的质量保证，都要实行前瞻性的防范工作，尤其是各地政府多渠道全方位地对全体国民进行应急方面的宣传与教育，提前告知各种风险的危害性，强化广大民众的应急救灾防范意识。如安大略省的金斯顿市(Kingston)消防与救援中心不仅每月印发一期宣传手册发给民众,而且还通过电台电视台进行每月的应急专题报道。他们甚至不放过任何一个宣传的机会和角落,如在小商店门口的广告栏里都有相关内容的宣传。3.减灾的实效性为了使减灾工作得到实效性，加拿大各级政府投入巨资,一是加大灾后基础设施建设的力度，使各项基础设施在未来可能发生的相关灾害过程中“立而不倒”；二是购置先进的救灾设备和救援防护装备，如“美国911事件”发生后，加拿大政府立刻着手改进911服务系统，当发现911服务系统难以满足其移民国家多种语言的需要时，便决定使用GPS卫星定位或三角定位等无线定位技术,使救援者在半径为10-300 米的区域范围内,就能获悉求救者更准确位置。 (二)设立专门的负责机构，实行全国统一的接报平台加拿大各级政府均设立专门的应急管理指挥中心，指挥调度辖区内突发紧急事件处置工作和援助相邻地区，建立了全国统一的接报平台，确保联动机制的快捷有效。1.救援队伍的专业性各级政府应急管理指挥中心均拥有一支专门的应急救援人员队伍。救援人员专业划分很细,涉及火灾救援、交通事故救援、水( 冰)上救援、高空救援及生化救援等。各类专业救援人员不仅要进行实际救援训练,而且还必须学习相关的理论课程。2.事件处置的领地性加拿大应急事件处置的最主要原则是尽可能地由地方政府处理,逐级响应。上级政府即使知晓有紧急事件发生,但若没有接到下级请求时,他们只是观望和准备。只有当地方政府无力解决而请求救援时,上级政府才会调用相应的资源进行援助和协调,但并不接替当地政府的指挥和决策。应急事件基本上是由事发地政府处置的,上级政府只起辅导性作用。地方政府和联邦政府间不是从属而是一种合作关系。3.联动机制的快捷性911服务电话是加拿大政府设立的紧急事件接报服务平台，全国所有的警察、火警、匪警、医疗急救服务等报警都由统一的911服务平台提供。911接到报警后, 距报警位置最近的警车、消防车、救护车从各自的值班位置同时出动去现场, 由最先到达现场的人员负责指挥处理,确保了报、接、救的准确和快捷。如某市郊公路上发生重大交通事故，一辆卡车碰撞另一辆运载化学品的槽罐车，造成化学品泄漏和道路交通堵塞紧急救援事件。当地应急管理指挥中心接到报警后，立刻指挥辖区内各专业队伍前往现场开展施救。因加拿大没有专门的道路交通管理警察，如果事发地巡逻警察最先到达现场，便担任事故指挥和道路疏通工作。(三)实行分权，体现国家辅助性作用的原则加拿大的应急管理体制分为联邦、省和市郡( 社区)三级。在联邦一级,专门设置了公共安全部( Public Safety Canada)负责联邦应急管理。其下属的政府应对中心( Government Operations Centre)处于国家应急管理体系的核心位置, 负责监督和协调联邦政府的应急处理,中心在全国设11个区域办事处和2个卫星办事处就近处理任何与国家利益相关的事件和紧急情况, 向应对中心提供区域应急业务支持。各省区市也都有专门的危机应对机构,负责各自区域内的危机应对和为本省政府应对危机提供支持。如,安大略省就设有应急管理( 局) ( Emergency Management Ontario)和省紧急事件应对中心(Provicial Emergency Operations Centre)。上述机构主要是协调而不是权力机构。根据加拿大法律, 国际事件和战争事件由联邦政府负责处理,各省配合支持；公共安全事件和公共秩序事件一般由各省、市负责处理,必要时联邦政府予以协助。(四)重视监督作用，确保岗位职责的履行和资金的合理使用监督内容主要为各级机构所扮演角色履行的职责和事件处置过程中所有的花费是否符合要求或实事求是。监督工作主要由国会和各级机构内部设立的财务岗执行。紧急救援一旦展开，各级机构内部设立的财务岗便开始进入分析和估计所有的花费，并派员随行监督，如有误立即要求纠正否则上报政府处理。如果是重大救援事件或跨省事件则由国会派员监督，确保其职责和资金支出不出纰漏。二、加拿大应急管理制度对我国的启示尽管加拿大的国情和体制与我国相差甚远，但其对于自然灾害方面的应急管理处置工作，给我们至少有以下几方面的启示：(一)实行自下而上逐级响应的应急原则,是优化应急管理体制的重要举措我国行政管理体制强调等级结构,自上而下配置权力,这决定了行政层级越高掌控资源就越多,而最需要应急资源的基层地方政府掌控的反而越少。在应急救援中,这可能会导致基层政府由于缺少资源而救援乏力甚至不能救援。加拿大紧急事件处置的领地原则启示我们,要以提高基层应急能力为重点,在资源配置上赋予基层地方政府更多的自主权,在应急救援中实行自下而上逐级响应的原则,这既能保障基层政府快速反应,降低损失,并将灾害控制在基层,又强化了地方政府的风险管理意识和责任, 避免地方政府在风险管理和应急救灾中与中央政府的博弈夸大灾情或压缩应急投入。(二)建立应急联动平台和机制,是提高应急管理效能的关键途径我国目前应急指挥平台分散于公安、交通、消防、医疗急救等部门和系统中, 相当多的地方政府尚未建立起统一的接报指挥平台；在应急救援中,部门分割,条块分割,各自为战。这不仅使政府之间、政府与各部门之间、系统之间应急信息难以共享,沟通不畅,而且应急救援力量协调不力、资源配置不合理。加拿大接报平台的统一性和联动救援机制的快捷性保证了应急管理机制运转的高效率,这一特点很是值得我们学习和借鉴。(三)强化培训和宣教, 是增强防范意识和提高社会参与度的有效办法增强防范意识最好的办法是强化培训和宣传教育。加拿大政府不仅对应急管理人员实行一年一度的应急演练和技能训练，而且开展多渠道全方位地对国民进行应急知识和技能宣传教育，甚至免费为志愿者个人、团体、社区提供培训服务。这就启示我们，要在国家政府的大力推动下，强化应急管理专业人员的专业化能力，同时也要加大对广大民众的宣传教育，增强防范意识，特别是要积极支持和鼓励非政府组织的参与,不断提高应急救援的社会参与度，增强广大民众的风险防范意识与紧急事件自我处置能力。(四)加强各级机构的监督，是应急管理工作落到实处的重要保证加拿大实行并重视各级机构和国会的监督作用，确保其制度运行的高效、应急事件所需花费的实事求是。其经验启示我们：一是再好的制度缺乏监督都将会流于形式，既要有科学的制度安排，更要有严格的监督机制使制度畅通运行；二是应急管理如同打仗，人在执行制度，速度是效益，消耗的是资金，如果不实行层层把关，严格监督，速度提不上，人员不到位，效益见不到，倒是消耗了不该消耗的资金和人力。总之，加拿大应急管理制度安排的科学性，岗位职责履行的高效率，防范意识的前瞻性，民众社会的参与度，等等，都值得我们学习和借鉴。of work, relationships, need and possibility, put quality first. Improve structur