区镇街简政扩权的调研报告

区镇街简政扩权的调研报告区镇街简政扩权的调研报告 区镇街简政扩权的调研报告 镇街作为国家行政管理中的重要层面，在统筹经济社 会科学发展、促进社会稳定和谐中起着基础性作用。改革 开放以来，渝北区审时度势，多次简政放权，使镇街统筹 经济社会发展的能力显著增强。但是，由于种种原因，镇 街在履职中仍然受到条块关系不顺、 “人、事、财”不匹配， “责、权、利”不一致等体制性束缚。我区要实现镇街区 域经济大发展，城乡管理和服务水平大提升，需要进一步 简政扩权。 一、15 年来镇街行政管理体制演变状况 渝北区简政扩权，始于 1993 年的撤区并乡建镇。 （一）镇街建制设置演变 1、乡镇建制调整：数量减少，规模扩大 1993 年 12 月前，原江北县设有 13 个区和 77 个乡镇。 当年底，原江北县根据四川省委、省政府的要求，撤销了 13 个区公所，将原有 77 个乡镇合并为 46 个乡镇（29 个镇、 17 个乡） 。这次改革精减了作为县政府派出机构的区公所， 减少了管理层次，扩大了乡镇管理规模。1994 年 12 月撤销 江北县建立渝北区时，从原江北县划出 11 个乡镇交北碚区、 江北区管辖（北碚区 6 镇 2 乡，江北区 2 镇 1 乡） ，渝北区 辖原江北县 35 个乡镇（21 个镇、14 个乡） 。XX 年，渝北区 将人和等 4 个镇委托给新成立的重庆北部新区管理，同时， 撤销两路、龙溪、回兴镇建立街道，渝北区直接管辖 28 个 乡镇（24 个镇，4 个乡） 。XX 年对乡镇建制又作了进一步调 整，将 28 个乡镇整合为 20 个镇（撤销 4 个镇、4 个乡） ， 镇域规模进一步扩大。XX 年 12 月再次调整镇域规模，撤销 9 个镇，除悦来镇改为街道办事处外，渝北区现辖 11 个镇。 经过乡镇的多次精减合并，幅员面积达 100 平方公里以上 有 7 个镇，80-100 平方公里 3 个镇，80 平方公里以下 1 个 镇。通过建制调整，使镇政府统筹经济社会发展的能力明 显增强。 2、街道创设与调整：数量增多，面积缩小 XX 年，渝北区根据城区发展和管理的需要，撤销两路 镇、龙溪镇、回兴镇后创设了双凤桥、双龙湖、龙溪、回 兴 4 个街道办事处。XX 年，将龙溪街道办事处分设为龙溪、 龙山、龙塔 3 个街道办事处。XX 年，撤销悦来镇建立悦来 街道办事处。渝北区目前直接管辖的 7 个街道办事处，承 担着准镇政府的行政管理职能。 （二）乡镇机构的设置与变化 1、乡镇内部机构的演变 1993 年乡镇行政管理体制改革时，按人口和幅员面积 将乡镇划分为三类。三类乡仅设党政办公室。二类镇设有 党政办、社事办、农业办、乡镇企业办 4 个办事机构。一 类镇在二类镇基础上增设了国土村建办和财经贸办。XX 年 乡镇机构改革时，一类镇设党政办、社事办（挂人口与计 生办牌子） 、农业办（挂安监办牌子） 、社会治安综治办、 国土村建办 5 个办事机构，财政所不占机构编制；二类乡 镇设党政办（挂社会治安综治办牌子） 、社事办（挂人口与 计生办牌子） 、农业办（挂安监办牌子） 。3 个移民乡镇增设 移民办。XX 年乡镇建制调整时，对乡镇内设机构作了微调， 将农业办更名为经济发展办。社会治安综治办与安监办、 司法所合署办公，将党政办的信访、稳定及农业办安全生 产职能划入该办。撤销国土村建办、行政职能划入经发办。 XX 年乡镇综合体制改革，镇政府内设机构主要在名称上进 行规范，特大镇和较大镇均设党政办、社会事务办（挂人 口与计生办、民政办牌子） 、经济发展办、社会治安综治办 （挂安监办牌子） 。7 个特大镇多设一个城镇建设管理办公 室。XX 年乡镇建制再次调整时，所有镇均设置了 来源： 城镇建设管理办公室。 2、乡镇事业单位设置 1993 年底，各乡镇设有文化站、广播站、农技站、农 机站、农经站、水利水保站等 7 个事业单位。1995 年，除 两路、龙安等 6 个乡镇外，其余乡镇设立了计生站。1996 年龙兴等 5 个镇设立了水产站。1997 年至 XX 年，洛碛等 7 个镇相继组建了环保站。在 XX 年乡镇机构改革中，乡镇设 置了农综站、林业站、统计与农经站、文化广播站、村建 所、国土所 6 个事业单位。XX 年对事业单位作了小调整， 撤销了石坪等 5 个林业站，各镇设置了市政环卫所。XX 年 洛碛等 5 个镇增设了航管站，统景、洛碛增设了社保所和 环保站。XX 年乡镇综合体制改革，各镇设置的事业单位统 一为农业服务中心、文化服务中心、财政所、社保所、人 口与计划生育生殖健康服务站。 3、乡镇机构放收状况 1993 年以前，原区公所和乡镇几乎没有一个经过编制 部门批准设置的事业单位。1994 年 1 月，原江北县委将县 级部门管理的文化站、乡镇企业办公室、广播站、农技站、 林业站、农机站、水利水保站、农经站、司法助理员等人 财物下放给乡镇管理。当时明确为双重管理，以部门管理 为主的有工商所、税务所、财政所、法庭、派出所、国土 所、村建所、房管所、医院、计生站、环卫所、交管站、 船管站、码管站、航管站、畜牧兽医站。1997 年，渝北区 委将除龙溪、两路、人和以外的财税所、国土所、村建所 的人、财、物下放给乡镇管理，将所有乡镇的教办室、中 小学校（不含区教委直属中小学）下放到乡镇管理。XX 年， 除计划生育生殖健康服务站下放给镇政府管理外，乡镇国 土所被上收区国土分局直管；中小学、司法所被收到区级 业务部门主管，这一轮体制上划风潮，引起了乡镇较大反 弹。 （三）街道机构设置与调整 XX 年成立 4 个街道办事处时，内设办事机构为党政办、 社会治安综治办、城市管理科、经济发展科、社会事务管 理科、财税科。XX 年将党政办调整为综合科，内设机构与 特大镇完全一样。XX 年建立街道时，仍按原有镇事业单位 设置。在 XX 年机构改革中，街道事业单位统一设置为统计 与农业经济管理站、文化广播站、农业综合服务站、社区 服务中心。双凤桥、双龙湖、回兴设林业站，龙溪设人口 与计生服务站。XX 年撤销回兴、双龙湖林业站。XX 年在 4 个街道增设了社保所，4 个街道的环保站收归区环保局直管。 XX 年综合体制改革时，街道统一设文化服务中心、财政所、 社保所等 4-5 个事业单位，双凤桥、双龙湖设农业服务中 心，回兴、龙溪设置社区服务中心，双凤桥设人口与计划 生育生殖健康服务站，龙溪和回兴街道市政环卫管理体制 上划给区市政委管理。各街道的司法所、中小学校上划区 级业务部门主管。 （四）主管部门直管机构设置现状 截止 XX 年 3 月底，主管部门在各镇街设有派出所、卫 生院、教管中心、中小学校、司法所、畜牧兽医站、市政 综合执法大队。按片区设立的机构有 7 个部门。一是区房 管局设有龙溪、双龙湖、双凤桥、茨竹、兴隆、石船、洛 碛、统景、龙兴 9 个地区房管所。二是国土分局设有龙溪、 双龙湖、双凤桥、回兴、兴隆、茨竹、大湾、古路、石船、 龙兴、统景、大盛、洛碛 13 个国土所。三是区工商分局设 有龙溪、加州、两路、双龙湖、机场、沙坪、木耳、茨竹、 统景、洛碛、石船 11 个工商所。四是地税局设有一所、二 所、三所、龙溪、龙山、龙塔、石船、空港园区 8 个地税 所。五是国税局设有龙溪、加州、石船、空港开发区和一 所、二所、三所 7 个片区国税所。六是区法院设有茨竹、 统景、洛碛 3 个法庭。七是区交警支队设有龙溪、龙山、 石船、兴隆、两路 5 个交警大队。根据管理本文地址： 特殊需要设立派出机构的部门 3 个。区环保局设有两 路、龙溪两个城区环保站。区市政委设有龙溪、回兴两 个环卫所。区交委所属部门设有石船、洛碛交管站， 洛碛航管站和花石沟、玉峰山超检站。 二、渝北区历次向镇街扩权概况 （一）1994 年：划定乡镇机构和人员管理权限 1994 年 1 月，与撤区并乡建镇改革配套，原江北县委 决定将县级部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行 双重领导外，一律下放到乡镇管理。一是双重领导。当时 实行双重领导，以县级部门为主管理的有工商、税务、财 政、法庭、派出所、国土所、村镇建设所。二是放给乡镇。 将司法、计生、乡镇企业管理机构和人员，文化站、广播 站、农技站、林业站、农机站、水利水保站、蚕桑站、果 经站等事业服务机构和服务实体及人员，一律下放乡镇管 理。三是维持原状。医院、计生服务站、环卫站、房管站、 交管站、船管站、航管站、码管站的人、财、物仍由县级 主管部门管理。四是共同管理。除原各区中学由县教委管 理外，中小学由乡镇和县级主管部门共同管理，以乡镇管 理为主，干部任免按原体制。乡镇水厂（除城乡委管理以 外）由主管局和乡镇共同管理，以乡镇为主。设在乡镇的 粮站、食品站、供销社、信用社实行双重管理，行政管理 以乡镇为主，人事、业务管理以县级主管部门为主。五是 党务管理。县级部门设在乡镇的机构（除法庭、原各区中 学外）党的关系由乡镇党委管理，党支部书记的任免应主 动征求主管局的意见。六是人事管理。乡镇党委负责乡镇 事业服务机构负责人任免和一般干部管理。 （二）1997 年：下放权力分级管理 1997 年 9 月，区委发出渝北委发199721 号文件，主 要向乡镇下放了两大权力。 1、下放人事任免权 一是将区委组织部任免管理的乡镇内设的六个办公室 和群团组织负责人，下放给乡镇党委任免管理。二是明确 除龙溪、人和、两路镇维持原管理体制外，其余乡镇的财 税所、村建所、国土所负责人下放给乡镇党委任免，实行 乡镇和区级主管部门双重领导。乡镇在任免前，应征求区 级主管部门同意后再办理任免手续。如分歧意见较大，报 区委组织部协调解决。三是乡镇教办室主任及乡镇中小学 正副校长实行双重管理，乡镇在任免教办室主任及中小学 正副校长之前，应征求区教委同意后再办理任免手续。如 分歧意见较大，报区委宣传部协调解决。四是根据工作需 要，在编制范围内，乡镇有权对所属干部、职工在行政、 事业编制之间换岗安排，但对事业人员转编到行政的，应 报区编办核编同意后，再报区人事局研究办理。五是设在 乡镇的派出所、法庭、工商所、房管所、环卫站、供销社、 粮站的正副职领导，各主管部门在任免之 前，应征求乡镇党委意见后再研究办理。 2、下放项目审批权 在符合国家产业政策、符合城镇总体规划、符合环保 要求的前提下，乡镇自行平衡资金，固定资产投资在 1000 万元人民币以下的项目（除特种项目外） ，由乡镇自行组织 项目论证和审批，并及时报区计委、环保局及有关部门备 案。 （三）XX 年：进一步调整下放干部管理权限 XX 年 1 月，区委、区政府发出了关于进一步调整下 放干部管理权限的意见 （渝北委发XX1 号） ，涉及放给镇 街的干部管理权限有以下几项。一是将区委组织部对街道 二级班子的任免权下放给街道党工委。二是区委组织部不 再审批乡镇、街道人武部副部长和专职人民武装干事，人 武部副部长由区人武部和镇街共同提名、共同考察，区人 武部任命，专职人武干部由区人武部和镇街共同协商，镇 街审批，区人武部任命。三是对镇街教办室副主任、所属 中学副校长、中小学正副书记、成人文化学校校长、幼儿 园园长、街道国土所和村建所负责人、乡镇城管中队负责 人、街道财税科（所）负责人、镇街农技推广部门和计生 办主要负责人等双重管理干部的任免权进行了调整下放， 增大了镇街对这些干部的管理权限。 遗憾的是，由于种种原因，近年来区级主管部门的权 力逐步强化，镇街在双重管理中角色尴尬。如 XX 年将以镇 管理为主的房管所、卫生院、中小学的机构和人员上收为 以部门管理为主，镇仅剩下“监督”权。同时，镇街的预 算内资金使用权、国有资产管理权、融资贷款权、临时人 员聘用权、工作激励权、零星树木采伐审批权、小二型水 库所有权、娱乐场所监管执法权、建设安全过程监督权、 非法渔业船舶和非法采矿取缔权等一些基本权项逐步上收， 镇街在责任日趋加重的形势下统筹经济社会发展的能力遭 到了削弱。 （四）XX 年：开展委托执法试点 XX 年，渝北区在兴隆镇、玉峰山镇开展了委托执法试 点工作，委托执法涉及 7 个部门 24 项执法权项，并收到应 有的效果。 三、当前镇街简政扩权的主要屏障 （一）取向不明，镇街角色难定位 镇政府是国家基层政权组织，法律赋予了七项职能。 街道办事处是区政府的派出机构，1954 年一届全国人大通 过的城市街道办事处组织条例规定了三项任务。随着 改革的深化，镇街在改革中正面临着“强化”与“弱化” 的抉择。浙江等省推行“强镇扩权”改革，增强了镇政府 统筹经济社会发展能力，效果十分明显。按照几千年来 “皇权不下县”的思路，也有一些地方加速弱化乡镇政府 职能。1995 年，上海市建立起“两级政府” “三级管理”的 城市管理体制，在扩大街道规模基础上，将权力重心下移 至街道，街道在城市建设和管理中的准政府功能获得了巨 大成功。南京等地也开展了撤销街道办事处的试点，弱化 街道职能和权力正在成为改革的另一种取向。由于镇街 “强化”与“弱化”改革取向的不确定性，实践正在颠覆 镇街的原有法律定位。由此而成的区和镇街权责不清、职 能错位，使镇街简政扩权面临艰难选择。 （二） “条块”分割，体制坚冰难打破 政府职能行使的前提和基础是权力。不同的“条块” 权限划分必然产生 不同的动力机制。目前，在依法行政的大背景下，从 立法体制到执法体制，从执政理念到执政行为，权力分配 的天平总是倾斜于“条条” 。在“条条”主导下的“条块” 分割，其结果是部门上划、权限上收、责任下放。市、区 职能部门派驻镇街的机构，不断切割着镇政府和街道办事 处的行政权力。镇街面对现行的人、事、财“谁主管谁负 责” ，做事担责“属地管理”原则的管理体制，充满了苦恼 与无奈。 （三）权责错位，行政能力难保证 “条块”分割，必然形成“人、事、财”不匹配， “权、 责、利”不对等状况。目前，镇街面对区域经济社会发展 “第一责任人” 、众多“责任书”和“一票否决”的责任压 力，却在行政管理方面缺少行政处罚权，在国土资源管理 和城乡建设方面缺少规划权和建设管理权，在中小企业创 业基地发展上缺少融资贷款权，在安全稳定方面缺少监管 执法权，在分配方面缺少激励调控权，等等。在压力型管 理体制下，镇街不得不无条件地承担着太多上级政府压下 来的任务。权力缺位、责任越位，镇街缺乏应有的统筹经 济社会发展能力。 四、镇街对简政扩权的迫切期盼 （一）清理界定：确保镇街职责归位 按照法律、法规、规章的规定，对上级政府及区级职 能部门和镇政府、街道办事处职能职责进行一次全面清理， 并按照“谁主管谁负责” 、 “谁审批谁负责” 、 “谁执法谁负 责”等原则，科学界定上级政府、区级职能部门和镇政府、 街道办事处在镇街推动科学发展、促进社会和谐中的权责 关系，避免滥用“属地管理”原则和“目标责任书” ，将区 级部门应当履行的职责义务和责任下沉到镇街，确保镇街 在统筹经济社会发展中 来源： 不缺位、不越位、能归位，真正负起本区域改革、发 展、稳定的责任。 （二）机构放收：凸显科学实效宗旨 XX 年以来，设在镇街的教育、国土、司法等多个部门 管理权限上收，加之过去上收的派出所、工商所、税务所 等部门，镇街履行职能的基本权力已掌握在上级主管部门， 镇街领导尽管投放大量精力对其“协调” ，最终难以实现 “统筹” 。为此，多数镇街盼望以“增强统筹发展能力，培 育壮大镇街区域经济，促进镇街社会和谐”为出发点，上 级的直管部门设置应实行“一镇一所” ，并坚 持“依法下放、能放则放”原则，将区级部门派驻镇 街的机构一律下放给镇街管理。少数镇街认为现在已上划 的职能部门，有的工作已步入正轨，有的上划时间并不长， 建议维持现状，以维护区委、区政府决策的严肃性。 （三）双重管理：名实相符必须到位 目前，垂直机构双重管理工作很不平衡。镇街对一些 直管部门的领导、管理、监督难以到位，对其负责人的任 免、交流、考核难以协管。镇街期盼相关部门细化镇街直 管部门“双重管理”办法，凡直管部门的党团关系应实行 属地管理，其负责人的任免、交流应征得镇街党（工）委 同意，主管部门对派驻机构及其负责人考核应征求镇街意 见，赋予镇街对直管部门及其负责人履职情况评议权。 （四）行政审批：简化程序提高效率 建设项目审批的部门太多，一个项目少则几十多则上 百道程序，待审批手续办完，市场形势已时过境迁。镇街 建议简化审批程序，减少审批项目，凡符合产业发展规划 和政策，也符合环保要求的项目审批，应实行“见章盖章” 和“备案制” 。对农村公路、小城镇建设项目，在资金下达 前已有区级部门多次审查，不必再多次进行项目会审。城 镇规划区外的小型项目建设涉及的规划定点、建设许可、 质量监督等审批事项，相关主管部门可下放或委托镇街负 责。不需区级财政补助投资额在 50 万元以内的建设项目， 可下放给镇街会审。物业公司年审、社区医疗服务站（室、 点）的审批及年审，占道开挖、停（洗）车场及广告牌 （栏）设置的审批，社区和街道办事处应签署审核意见。 赋予镇政府婚姻登记权、零星树木采伐审批权。 （五）行政执法：“看得见”与“管得着”结合 镇街行政执法管理项目繁多，点多面广线长，具有执 法主体资格的区级执法部门人少事多，鞭长莫及。看得见 的管不着，管得着的看不见，已成为我区行政执法的常态。 镇街建议按照依法行政、权责一致原则，适当下放执法权， 实现行政执法权与行政执法责任有机统一。目前，可向镇 街下放或委托规划、建设等违章处罚权和安全监督处罚权， 矿山和企业安全生产监督管理处罚权，道路交通安全处罚 权，文化监管执法权，劳动监督执法权等。 （六）事权下沉：权责对等切勿简单化 近年来，社区居委会已承担了 22 个职能部门的 40 余 项工作，供销社、二轻企业、物业管理、食品药品安全等 事权也放给了镇街。区级主管部门通过多种形式将一些由 自己承担的责任下沉到了基层，相反，相关权力却未随之 下放。将困难和矛盾、麻烦和责任简单化地放给基层，镇 街希望这种现象不能再出现。 （七）财政体制：激活镇街发展积极性 目前，由于财政转移支付力度加大，解除了镇政府保 运转保稳定的压力，但奖惩激励机制乏力，难以真正调动 镇街抓发展、促增收的积极性。有的镇建议兑现中小企业 创业基地政策承诺；扩大镇级分享税种，提高税率分配比 例；科学安排区内项目资金；委托镇街对辖区内国有资产 进行管理；加大单项工作考核和奖励力度。 本章链接： 五、新一轮镇街简政扩权的建议 （一）达成共识，形成合力 简政扩权，实质是上级政府和职能部门管理权限的下 放及利益的下倾。没有上级政府领导和职能部门的支持， 不仅政难“简”权难“扩” ，反而可能一有机会就强化上级 政府控制权。只有上级政府及职能部门形成镇街简政扩权 的共识，才有可能聚汇合力，主动放权。在简政扩权的认 识上，应重点解决镇街职能是强化还是弱化，有无必要增 强镇街统筹经济社会发展能力问题；区和镇街两级管理层 面，如何实现“人、事、财” ， “权、责、利”相统一，如 何正确处理“主管负责”与“属地管理”关系，以及“看 得见的管不着” 、 “管得着的看不见”等问题。如果在这些 根本问题上达 不成共识，在当前这种状态下，渝北区镇街简政扩权 的构想便难以梦想成真。 （二）明确目的，锁定走向 向镇街简政扩权，目的是增强镇街统筹经济社会发展 能力，推动区域科学发展，促进社会稳定和谐。在社会主 义市场经济条件下，经济调节、市场监管、社会管理、公 共服务是政府的主要职能。受权力配置制约，镇街在经济 调节和市场监管的能力上基本不具备，真正能够履行的职 能是社会管理和公共服务。因此，镇街简政扩权，上级政 府及职能部门应在有利于镇街强化社会管理和公共服务两 个方面下功夫，镇街也应围绕加强社会管理和搞好公共服 务切实转变职能。 （三）遵循原则，理性扩权 要防止镇街简政扩权出现急躁、盲目、简单化现象， 必须遵循以下原则。一是依法行政原则。镇街简政扩权应 与法律、法规、规章相衔接，要“简”之合理、 “扩”之有 据，按法定程序运作。二是开拓创新原则。简政扩权要按 照党的 xx 届二中全会精神，符合社会主义市场经济取向和 深化行政管理体制改革方向，坚持从渝北区镇街的实际出 发，在现行法律、法规、规章柜架下有所突破。三是权责 统一原则。按照“人、事、财”匹配， “权、责、利”统一 的要求，尽可能理顺区政府和上级政府职能部门与镇街的 关系。四是循序渐进原则。简政扩权受区域经济社会发展 水平、现行法律法规和国家行政管理体制改革大气候等诸 多因素制约，只能依条件成熟度作决策，不可一步到位。 五是镇街区别原则。镇与街分属农村和城市，经济社会发 展水平和管理方式有较大区别，上级政府职能部门管理半 径直达程度也不同，镇街简政扩权，不可一刀切，不宜搞 一个模式。 （四）方案择优，贵在可行 根据党的 xx 届二中全会关于“深化乡镇机构改革，加 强基层政权建设”的要求，以及正在推行的“大部门”体 制改革背景，渝北区镇街简政扩权可考虑以下三套方案。 1、及时还权、适当扩权（小方案） 鉴于全国新一轮行政管理体制改革在即，可在不清理 区政府及市、区主管部门与镇街职能，不理顺“条块”关 系，维护区委、区政府上划机构决策严肃性的前提下，做 好以下工作。一是还权。由组织部门牵头，按照“双重领 导” 、 “双重管理”规定，对镇街垂直管理部门的主管和协 管关系进行全面清理，摸清“双重领导” 、 “双重管理”越 位和缺位原因，完善其干部任免、人员调配、评议考核、 事权责任、经费保障、党团关系等管理办法，并确保及时 到位和长期坚持。此外，对过去长期由镇街行使的单项工 作激励权、预算内资金自主支配权等，清理后还权于镇街。 二是扩权。由区行管办牵头，行政审批主管部门配合，对 镇街为民服务的行政审批事项进行清理，对可以委托镇街 的事项，全部委托镇街审批，上级行政审批部门在镇街的 审批事项，一律进入镇街便民服务中心集中审批。由区法 制办牵头，行政执法主管部门配合，对现行 法律、法规、规章明确规定可以委托镇政府或街道办 事处承担的相应执法权，行政执法部门应当依法将这部分 执法权委托给镇政府或街道办事处。区财政局按照“一级 政府一级财政”和“费随事走”要求，进一步扩大镇街对 财