我国工商行政执法的改革与完善.pdf

分类号 u d c ： 我国工商行政执法的改革与完善 s t u d yo nt h ec h i n a si n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a a d m i n i s t r a t i v el a we n f o i r c e m e n t 学位授予单位及代码：蝗盍墨王盘堂 i ! q l 墅2 学科专业名称及代码： 嚣壁生生往熊壁堂f q 垫! 塑2 研究方同：短熬蓝壁监 申请学位级别：亟 指导教师：赫然兹援研究生： 篮宝盎 论文起止时间：垫! q ：! = 2 q ! ! ：1 2 t ：， f i 长春理工大学硕士学位论文原创性声旷 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文我国工商行政执法的改革与完善 是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 作者箍名：篮纽! 生旦年生月坦只 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学预士学位论文版权使 用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印 件和电子版，允许论文艘查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数掘库进行检索也可采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名 导师签名 i 叁纽 箍丝 立盟年月j i ! _ 同 立! 盘年月墨l 同 内容提要 伴随着社会主义市场经济的迅猛发展，为避免市场经济自身的盲目性等弗墒， 依法对其进行监管变的十分必要，同时为了能给市场经济主体提供良好的竞争环 境，工商行政执法便有其重要价值，工商行政执法是我国行政执法的重要组成部分， 其作用日益凸显。我国工商行政执法目前尽管有大量立法并且随着历史沿革也在 不断完善，但是仍旧在实践中出现诸多弊端，不论是工商行政执法体制还是执法 人员的素质都需要不断的改善。因此在对工商行政执法进行法理分析后，笔者明 确界定了工商行政执法的内涵及特征，并阐述了我国工商行政执法的历史沿革同 时针对工商行政执法现状存在的问题。剖析其问题实质，从而提出完善及改革意见。 关键词：执法： 商行政理念 一、工商行政执法的概述 ( 一) 行政执法的内涵， ( 二) 工商行政执法的概念分析 ( 三) 工商行政执法的职权行使范围 二、我国工商行政执法的历史沿革 ( 一) 建国初期的工商行政执法 ( 二) 改革开放初期的工商行政执法 ( 三) 现阶段社会主义市场经济下的工商行政执法 三、我国工商行政执法的现状分析 ( 一) 工商行政执法存在的问题 ( 二) 工商行政执法问题的成因分析 四、我国工商行政执法改革的构想与完善 ( 一) 转变工商行政执法的理念 ( 二) 完善工商行政执法的立法 ( 三) 构建工商行政执法的问贵制 ( 四3 强化工商行政执法的监督机制 结论 参考文献 论文摘要( 中文) 论文摘要( 英文) 后记 o o l0儿挖坞m掩舫抖孔弛弛跖 引言 工商行政执法是调整社会主义市场经济的行政执法重要组成部分。它直接关系 到国民经济的发展，关系到工商业者的切身利益。特别是在新时期，随着我国加入 世界贸易组织，在闩益更迭变幻的新趋势下，我国社会主义市场经济体制正在n 臻 完善，工商行政管理机关的地位也随着其对市场的监管和行政执法工作的丌展而日 益提高责任也愈来愈太当然面临的压力也愈来愈多。 行政执法在我们国家的研究主要集中在其基本理论等方面关于具体的部门的 行政执法的研究近年来才逐渐引起重视，但是其中对于工商行政执法的研究还鲜 有建树。面对着新形势。工商行政执法要与时俱进，工商行政执法部门要不断提高 自己的业务水平，要肩负起维护社会主义市场经济秩序的艰巨使命，要对其自身职 责进行切实的履行，要对进入市场的主体进行严格的资格审查，要努力营造良好的 公平竞争_ 叼= 境要砥砺维护好市场的经济秩序，要对各类经济违法行为进行重拳出 击，要从真正意义上保护消费者、生产者和经营者的j 下当权益。工商行政执法部门 要在法律规定下。在政策的指引下，为稳定发展市场经济，为市场经济的良性发展 保驾护航。有鉴于工商行政执法的重要性及改革的紧追性，结合当前我国工商行政 执法现状，笔者形成本文。 工商行政执法是国家通过各级专门机关，旨在维护市场经济秩序保护市场主 体的正当权益保护国家市场经济公共利益，通过规制商品生产经营者、管理社会 经济活动而进行维护市场经济的秩序所进行的行政行为。其具有着执法内容的综合 性价值追求的双重性，执法领域的市场性，程序具有“准司法性”以及执法对象 的多样性等特点。我国工商行政执法在执法理念及执法方式上都经历了一定程度上 的转变，形成了由人治向法治的转变，由管理型执法向服务型执法的转变由宏观 过度干预、单一执法、突击性执法向微观自治、联合执法、惯常性执法的转变。工 商行政执法从建圆之初至今不断改革闩趋完善。 在实践当中，更迫切要求对工商行政执法进行研究。尽管我国工商行政执法在 近年来有所改善，可通过调查发现我国工商行政执法还存在着滥用自由裁量权、地 方保护现象严重、执法程序违法、管理罚没财物不严、执法乏力等问腰。有果必有 因，_ f 是由于工商行政执法人员执法观念有偏差、素质不高加一l 存在执法监督缺位、 执法手段不完善以及执法大环境的趋利性和法律的不完善从形成现实中工商行政 执法的所出现的诸多困境。 事实上，工商行政执法工作既不能繁重复杂，这将不利于市场经济自身的发展： 也不能一味简化，因为不断弱化的工商行政执法手段，必将导致执法的疲软，也难 以应对日趋复杂的社会。所以我们要合理的结合我国具体国情考场域外他国市场 管理的成功经验，在此基础上对我国工商行政执法进行适度的改革和完善，我们可 以转交我国工商行政执法理念，一改过去“罚”字为先的理念要处罚与教育相结 合。因市场经济的开放性，要树立“非禁即允”的思想，要结台以人为本的思想开 展执法工作，将“恢复”理念引入执法活动中。同时还要改革现有的执法机制，一 方面要完善现有的监管机制另一方面也要将行政闷责机制引入到工商行政执法 中。要不断提高执法人员素质同时还要完善相关立法，排除地方主义干扰，在大环 境上为工商行政执法确立良好的条件。 工商行政执法的改革与完善并非一朝一夕即可完成的大业其需要经历漫长的 渐变与演进历程，需要在实践中不断的探索在理论中不断的创新同样的工商行 政执法法治化更是如此。笔者会通过实践分析法，结合行政法相关理论阐述工商 行政执法程序中出现不足与问题，并详细剖析产生问题的原因及我国工商行政执法 喹需的必要性。立足现状从而提出完善工商行政执法的对策。 ( 一) 行政执法的内涵 对任何理论的研究首先要对其基本概念进行界定，n ：如博登海默所苦：“概念乃 是解决法律问题所必须的和必不可少的工其，没有限定严格的专门概念我们便不能 清楚地和理性地思考法律问题。”“耐工商行政执法的研究自然也不例外，在探讨何 谓“工商行政执法”之前，我们要先对其上位概念“行政执法”进行厦定。 1 、行政执法的涵义 关于行政执法无论是法学理论界，亦或是实务界都对其内涵和外延尚无统 的共识。部分学者认为行政执法即是行政行为，持反对意见的则认为行政执法与行 政行为两者是被包含的关系是部分与整体的关系：还有的学者认为行政执法仅在 行政处罚与行政强制中才存在。 应松年与罗豪才教授将行政执法界定为：“行政执法是行政机关执行法律的行 为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对人一方权利义务的行为，或者 对个人、组织的权利义务的行使和履行的情况进行监督检查的行为”。这是在相对 较广的范畴来定义行政执法。 杨惠基则从狭义范畴定义行政执法，“行政执法是指行政机关及其行政执法人员 为实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序。执行法律法规和规章，直接 对特定的行政相对人和特定的行政事务采墩措施并影响其权利义务的行为”。由此 推之，可以发现杨惠基对行政执法所下的定义是将其与行政司法和行政立法相映射 而独立丌来。 而在实践中，根据国务院所发的针对行政机关行政执法的若干文件中使用的 “行政执法”，可以发现行政执法仅指政府机关监督检查、实施行政处罚等职能 仪涵盏了检查监督及处罚，从更小的范围限缩了行政执法。 但萨如姜明安教授所言：“社会科学不同于自然科学，人们研究问题往往不是或 不只是是什么的问题而是或主要是应该是什么的问题，对此难于有唯一 “ 凳 e 睥登海默蔫邓正米译：法理学法律哲学与法律方法中国政法人学山版社 2 0 0 4 年版第5 0 4 页。 。罗蠹才、麻松年：行政法学，中国政法太学山版社1 9 8 9 年版第1 3 3 页- 。杨惠基：行政执法概论上海人学山版礼1 9 9 8 年版，第3 页。 3 价，具体言之，我们通常在以下几种情形中运用“行政执法词。 有部分学者在对行政法进行探究的过程中往往将行政采取二分法或者三分法。 所谓“二分法”即是将行政划分成行政机关制定规范的行为及行政机关直接适用实 施法律法规等规范文件的行为。而后者即是“行政执法”。“三分法”又是在“二分 法”基理上将“二丹法”中的“行政执法”再细化成两部分，其一是行政主体裁决 行政相对人之间或其与行政相对人间有关具体行政行为而引发纷争的行为：其二是 行政主体直接判断并处置行政相对 权利与义务耐相互关系的行为。前者是行政司 法，后者是行政执法。这即是前文笔者提及的将行政执法包含于行政行为的观点。 还有部分学者在文章中颠频使用“行政执法”旨在描述行政的功能，用行政执 法替代行政这间接的将二者等同起来，行政执法即变成了执行法律，所以行政机 关要依法办事，要依政策办事，从而对社会秩序行使管理及规制的职责。但这些行 为仍会影响行政相对人的权利义务关系，只不过此时仅仅是实施了法律规范并未 进行法律创制。所以，此时行政即行政执法。 在行政行为中有多种行使方式，如行政奖励、行政给付、行政指导等，而行政 执法就是其中的种。例如在实务领域人们常常认为进行行政处罚，采取强制措施， 进行监督等都是行政执法行为。此类行为是在法律法规明确规定的条件下依法行 使并且是旨在维持稳定某一行政领域的秩序井山相对独立的专门的行政机关 或行政机构来行使，有专业的行政工作人员，直接处理行政相对人的权益的行为。 可见，行政执法是行政行为中的一部分，且是行政主体行使职权的方式之。 当然关于行政执法的涵义绝非仅此三种观点，只不过此三点是相对主流的观点 就笔者个人而言比较赞同第三种观点，即行政执法即是行政行为的一部分。是行 使职权的方式之。 2 、行政执法的特征 通过前文对行政执法涵义的厘定，我们可以基于行政执法的内涵看到其具有的 特征。 第一行政执法作为一项公权力，其行使者必然是法定的主体，即为国家行政 机关及其公职人员。除此之外的其他任何国家部门和组织、个人等均无行使的权限。 行政执法最主要的职责即是执行法律嵇规等，其也是法实施及运行的重要一环立 法机关制定的法律自然需要国家行政机关予以执行和落实。纵观域外他国，多数国 4 家都设立了数量庞大的行政机关来行使公权力，当然也蕴含着行政执法投只有给 予国家行政机关及其公职人员行政执法权，卅+ 能使得权力依法行使也使得法律能 够更加权威的被施行。 第二。行政执法具有极其典型的强制性。行政执法体现的是国家行政机关对社 会的管理，既然是行政机关专门为行使国家管理职能而进行的活动，自然要以国家 的强制力作为坚实的保障。不论是行政机关体系内部上f 级之间的关系如典型的 首长负责制。办或是行政机关在社会管理活动中所行使的职权的行为都是具有相应 的法律规定和执行力的所以都必须遵守，一旦有违法行为，或者违背行政机关命 令的不当行为，都要受到相应的惩处，并且这些惩处都具有法定依据和强制执行力。 第三，行政执法具有一定程度上的主动性。在法律实施的各个环节中，行政执 法应该是昂积极、最具主动性的。行使执法权力是行政机关的基本法定职贵之一， 是统治阶级实现自身意志的主要方式，也足最主要的职责，既然是职责又由于其具 有的法定权限，从而变成了“一而二，二而一”的问题，从自然属性上就其有了先 天主动性。行政执法行为是“统治阶级用国家力量对社会实行的全面的组织和管理， 其目的在于促进由立法机关向社会各主体所分配的权利和义务得以正常实现”。不 仅仅是法学理论层面，同时在我们的社会实践中多数的执法活动并不需要争取行 政相对人的请求，仅以行政执法机关单方面作出即已成立，这也凸显了其具有主动 性。 第四行政执法对社会实行的组织及管理职责是全方位多角度并且足以国家 名义进行的。众所周知，在当今社会行政法已经将触角伸向了社会的大部分领域， 经济、政治、生产、生活等方方面面，这些都涉及到国家管理问题，而如何将宪法、 法律、法规等规范性文件落实，就需要有大量的行政执法活动，而确保其公信力及 确定力，行政执法活动都要依法行使，依法定程序行使，都要以国家名义行使。 ( 二) 工商行致执法的概念分析 1 、工商行政执法的涵义 我们已经对行政执法有了一定程度上的认识那么接下来的问题是，何谓“工 商”，工商行政执法的涵义是建构在行政执法的基底上的，所以这就需要在分析行 政执法内涵上进行精准的概括，“现代市场经济，在一定意义上说是由民f , j 自己通过 酣雷：论l 商行政执法规范化，东北师范 学硕士论文2 0 0 2 年第4 期第4 页 市场交易实现私人物品的供给，而由政府组织供应公共物品这样一种经济运行机 制”。在具有中固特色的市场经济体制下，工商行政执法己然成为一种政府活动， 工商行政机关“充当了对各类市场主体、市场行为和市场体系实施监管的责任人， 通过对市场运行过程的监督管理和行政执法，向社会提供经济生活的经营秩序这一 核心公菸产品。”4 由此，我们可以看到工商行政执法的客体即是那些从事以营利为 目的市场行为中涉及市场经营秩序的那部分经营活动，概占之，凡是涉及经营秩序 的任何主体与行为都将成为工商行政执法的客体。所以一言以蔽之，笔者将工商行 政执法界定为；其是指围家通过各级专门机关，旨在维护市场经济秩序，保护市场 主体的正当权盏，保护国家市场经济公共利益，通过规制商品生产经营者、管理社 会经济活动而进行维护市场经济的秩序所进行的行政行为。 2 、工商行政执法的特征 通过前文对工商行政执法涵义的剖析，我们可以清晰的厘定其基本概念，但通 过更为深入的分析，我们可以看到工商行政执法具有许多特性，这其中既包含了行 政执法特点中的某些挟性，又包含了某些其自身的特殊性，即工商行政执法有别干 其他种类执法的特征。 一方面，工商行政执法作为行政执法的一类，自然本身天然的具有行政执法的 特征即前文所述的四点，同时我们还需明晰工商行政执法的行使主体是工商行政 执法机关及其公职人员。并且其所具有的“强制性”折射出更深层次的意义t 其实 就工商行政执法本身而言，其执法的客体具有一定程度上的利益性，如祟想要维持 整个经济秩序的稳定，就需要对整个市场从准入到交易活动，从法律层面到道德层 面乃至信用体系等都需要依靠一定的强制力来管理，否则在趋利性面前任何执法行 为都会显得苍白无力。因此，国家的强制力作为工商行政执法的有力后盾作用于市 场经济既可打击违法行为又可以起到预防和威慑作用，这也是整个国家行政执法 体系的重要环节，工商行政执法正是依靠这种强制力的保护才可以从间接的对市场 经营者进行监管，用“看得见的手”修正改善市场运行时的失灵，最大限度的促进 市场经济的良性发展。 另一方面，工商行政执法作为行政执法的重要组成部分自然具有行政执法本身 拥有的特点可是与其他行政执法相比，其又具有某些特性，详占之如下： 陈振明：公共管理学，中国人瞄人学出版社1 9 9 9 年版第2 3 页。 。阵季修：i 墒行政管理职能论析， 中国 j 政管理2 0 0 9 年第1 期第7 3 页 ( 1 ) 工商行政执法的内存具有综合性 由于工商行政执法针对的是市场经济领域所以这也使其有别于其他专项执 法，其他专项执法机关只需要针对多项或一项活动进行监管执法，但是工商行政执 法则妥对市场经济运行的全过程进行管理，从准入到交易从经营主体到清贽酱等 等既要行使着确认市场主体资格的职权也要对其行使监督职权；同时也要管理垄 断行为、伪劣生产、不诈当竞争行为等行为：要对商品的价格、品质等各方面进行 监管。这些都是工商行政执法的内容笔者只是简单罗列几项，如果细占之则可发 现其包罗万象。具有极强的综合性执法的内容十分宽泛。 同时，与其他拥有经济监管职能的执法机关相比较而言，工商行政执法不但具 有综合性，并在此基础上具有专门性，其他管理市场的执法机关只是在一定的权限 内对市场经济的某一领域进行管理，或者只对市场经济中的某一要素实行管理，亦 或是某一市场行为，但工商行政执法则属于专门性的经济监管，并且覆盖了整个市 场经济的各方面，可谓全方位、多角度。不仅如此，从生产到消费各个环节，出现 纠纷之后工商行政执法也会参与其中与司法机关也有着联系，起着协调沟通解决 经济纠纷的作用，这间接的影响了宏观经济，所以从此点来看，工商行政执法所具 有的综合性极强。 ( 2 ) 工商行政执法的价值追求具有双重性 工商行政执法的价值追求具有双重性，任何社会的发展都是建立在秩序稳定的 前提下而任何秩序要想达到相对平稳的状态，就需要引入控制机制，而市场经济 秩序的控制机制即是工商行政执法，其价值取向即是兼具保护好消费者、市场主体 的订三当利益与砥砺维持市场经济秩序。任何管理活动都有自然属性和社会属性，工 商行政执法一方面要维护经济秩序另一方面要提供基本的经济管理服务这从另 一侧面反映了工商行政执法的二重性。 ( 3 ) 工商行政执法的领域具有市场性 在我国，执法内容涉及到市场经济活动的，并非工商局“一家独大”不乏有 质量监督局、税务局、物价管理局等等但是多数都是针对市场执法中的一部分， 内容比较单一。但工商行政执法在市场管理中的执法领域就相对宽泛也比较突出。 “工商行政执法活动中，涉及的市场包括消费品市场、生产资料市场、生产要素市 场咀及一些特殊市场：市场执法活动包括：市场进入、市场交易、市场竞争、市场 的处罚、仲裁等活动，都与法律程序相似，而在某种程度上米讲。工商行政执法对 相关的立法活动也有一定的推促力，许多工商行政管理方面的法律法规以及规章都 是通过工商行政执法中遇见的问题而进行反馈形成的，这些法律也同样涉及到了与 其他部门的管理市场确立相应权限的法律支撑，这些都使得工商行政执法的程序具 有一定的“准司法性”。 ( 5 ) 工商行政执法的对象具有多样性 众所周知，市场主体具有多样性，包括从事生产经营活动各类主体。具体言之， 涵盖了国有企业、合伙企业、集体企业、三资企业、私营企业、外资企业等各种形 式的企业，同时也有个体工商，“，还有个人等等。为了保护市场竞争活动的公平、 有序进行，这些都成为了工商行政执法的对象，也就使得工商行政执法对蒙相对于 其他执法活动而言具有多样性和复杂性。 ( 三) 工商行政执法的职权行使范围 从前文笔者对工商行政执法的特征分析，可以看到工商行政执法贯穿了整个市 场经济始末那么工商行政执法的职权行使范围也在这一市场经济运行的流程巾得 以体现。 l 、市场准入资格审查 任何问题都要先抓源头，对市场经济管理蛇根溯源，便发现其首要方面即是市 。乇林吕：i ：商行政执法人员行为规萜的儿个问题，中国【商管理研究第3 期，第1 6 页。 8 场的准入环节，而市场准入的前期管理如何将直接影响并左右着市场经济秩序。工 商行政执法机关要严格审核进入市场的主体资格要依据法律法规和政策开展执法 工作对各类市场主体进行监督核准这将起到极好的控制市场经济h 险作用具 体言之是工商行政执法机关通过对法律法规的执行对具备一定程度行为能力和权 利能力的主体资格进行确定，对不具备条件的主体进行清退。工商行政执法部门还 要办理相关资格登记或变更登记，并进行后续追踪审核，还要监督市场主体在经营 活动中对登记事项的执行情况对违法交易行为要给予严厉打击。这虽然是工商行 政执法部门的基础工作，但是对于市场经济秩序的维护有着重要的意义，这既可以 从源头上把握公平交易环境的产生，也可以间接的调整国家的产业布局和资源配 置，同时更重要的是在源头上抓不正当竞争行为行业垄断行为等，从而确保适度 的经济竞争，进一步达到产业结构优化，合理的配蔑资源。 2 、市场监管职贵 当市场主体进入市场经营环节后，工商行政执法部门要对其各类经营话动是否 合法有否存在违法经营行径，有否存在危害市场经济秩序的行为等进行监督。虽 然通过市场准入机制部分执法相对人成为了合格的市场主体t 但是其经营活动才 是最重要的监控环节，市场经济本身有自己的调控机制但是国家的宏观调控更为 重要，而众多调控手段中，工商行政执法将是保驾护航的重要因素- 实行监督职责 其实是市场准入的后续监管，也是将其与监督市场经营活动，控制市场经营过程的 有效结合与统一。在此过程中也衍生了促进市场经济体系合理建构t 行使了市场培 育职责，对于我国市场经济的长远发展起着基础性作用。 3 、处罚市场违法行为 工商行政执法对市场经营活动中的违法行为要进行规制和处罚- 但是在此过程 中也衍生了工商行政执法机关的服务职责这也是现在大力倡导的创建“服务型政 府所要求的，根据现在主流的公共管理理论，政府的各部门要尽可能的满足公共 需要，同样工商行政执法部门就要满足于市场经济管理的需要，要在执法的过程中 既要依法执法，又要为市场主体提供必要的服务。这其中包括提供必要的信息，要 对反应政策新动态的信息进行公开发布，并要在执法过程中对行政执法相对人提出 的问题根据自身执法内容给予答复；对于消费者还要提供相应的维权服务工商 行政执法要针对处于弱势的消费者群体提供必要的维权服务，而对于在市场经济运 行中产生的合同关系而引发的纷争执法人员要及时行使行政调节，对违法行为进 行处罚，还要主动积极的提供法律法规等资讯答复服务这些都是工商行政执法需 要提供的基础服务，也是新形势下各国所追求的服务型执法模式。 综上所述，笔者从行政执法的角度切入对我国工商行政执法的涵义和特征进行 了界定也梳理了目前我国工商行政执法权能范围，其实在实践中工商行政执法活 动监管的范畴更广，有着更为重要的积极作用笔者将在下文一一分析。 二、我国工商行政执法的历史沿革 自从建国之初到改革开放打开市场大门乃至至今，我国从最初的计划经济转变 为社会主义市场经济工商行政执法也相应的随之不断变革着，工商行政执法体系 逐步形成井开趋完善。我国的工商行政执法由最初的管理单一的集贸市场不断转变 成现在的管理社会主义市场：由最初的人治发展到现在的法治；由最初的“管理型” 执法发展到现在的“服务型”执法；由最初的宏观强制执法现在的毗市场微观自 治为主现代市场经济的迅猛发展对我国工商行政执法的要求也在与日俱增，既 要求公平性又要兼具效率性。同时法治意识的不断提高，也使得执法方式、理念等 都发生着巨大转变。有鉴于此，笔者将以时日j 为基准对我国工商行政执法的历史沿 革进行梳理。具体言之，笔者认为工商行政执法的历史演变如下： ( 一) 建国初期的工商行政执法 在建国之初，我国经历了抗日战争和解放战争之后，经济还相当落后，在向原 苏联学习的过程巾，确立了计划经济模式。虽然当时人民代表大会是立法机关，但 是却很少立法，多数行政管理活动( 当时井来定性为执法活动) 都是依据政策或者 红头文件等，并没有过多的法律可以依据。同时对于行政管理也没有细化成各个领 域所以在建国初至1 9 7 8 年闻我国很少有立法活动多数的行政管理活动都“不 是执行人民代表机关的决议、扶定，而是执行党的政策、政府的计划等。”作为 我国行政管理领域之一的工商部门自然也处于基本无法可依乃至完全没有相关 法律。所以这个时期只能界定为工商行政管理，还不能成为真正意义上的工商行政 执法，此时也凸显了“人治”的思想。政府过度干预各项事务，正如邓小平所占： “管了报多不该管、管不了、管不好的事”。这严重违背了市场经济的规律。计划 经济，使得政府过度干预市场的发展，压制了市场自身的创新性，积极性和自主性 导致市场的发展受到了极大的抑制。1 9 7 8 年在经历了文革之后，工商行政执法领域 也如其他领域一样得到了大力恢复其标志性的事件是同年9 月实施了国务院芙 于成立工商行政管理总局的通知。不过当时工商行政部门执法手段单一，并且职 贵主要集中在管理集贸市场，收取费用。而“投机倒把行政处罚暂行条例赋予 姜明安：论行政执法，行政法学研究2 0 0 3 年第4 朝第6 页。 4 中共中央文献编辑委员会：邓小平文选( 第2 卷) 人k 出版 十1 9 9 4 年版第3 2 8 页 曩纛猱纛姜髻篡耄鬻嚣笳二。 什么样的体制就会衍生出什么样的执法模式，正是源于当时的太背景我国工商行政 执法活动部是建立在管理的基础上，体现的是人瀹思想。在当时所处的政治太环境下- 政府是全能型政府管理的范围和权艰极大无所不包，无论是企、事业单位亦或是 公民个人，所涉及的方方面面都直接或者问接受制于政府的管理，工商行政执法更是 充满着强制命令的色彩。这无疑是压制了人民的创造性和积极性，加之经济自身规律， 使得经济难以较快的发展。生产力也被大大遏制住了。 ( 二) 改革开放初期的工商行政执法 1 9 8 4 年，彭真提出：“要过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办 事”。4 此后，也就是8 0 年代末至9 0 年代束随着反不正当竞争法，行政处罚 法、公司法、行政诉讼法等法律法规的陆续出台，我国的法治路程不断加速， 这一系列涉及工商行政执法的法律法规，都使得工商行政执法不但有了法定的行使 依据，同时也提供了工商行政执法更加宽泛的执法领域和多样化的执法手段，同时 对于我国工商行政执法的基础组织建设和执法队伍的成立也都出台了相应的政策 和法律法规，使工商行政执法i = i 益正规化。 当我国进行改革开放打开国门之后，正确的认谀了计划经济的弊端并且政府 这种过度的干预是违背经济基本规律 l 勺，不利于市场的微观调控，但如果完全依赖 于市场自身的调节作用。又台出于市场自身的盲目性等特点造成市场失灵。而依靠 一定的社会组织是解决不了这些问题的。有鉴于此，国家开始大刀阔斧的对政府干 预市场的权力进行限缩，使全能政府变为有限政府，将宏观调控和微观调控相结合， 充分发挥市场的自我调节作用并且国家充分意识到工商行政执法在此过程中的重 要作用，工商行政执法方式也由此丌始变革。2 0 0 0 年外始随着市场主体的增加 市场管理的一益复杂使得工商行政执法有了更严格的规定，同4 也增加了部分领域 的自由裁量权。信息化的飞速发展，也使工商行政执法的手段更具科学性和科技含 量。“以人为本”理念的引入规范了工商行政执法人员的执法行为- 信息化办案、 分类分层管理、情用分类管制等形式都进入了工商行政执法领域。改革丌放之初， 常常出现市场竞争趋同、问题集中的特点工商行政执法即针对这类现壤进行专项 廿卫东： 商执法手段的演变与自4 新，热点研究2 0 0 8 年第6 期第4 3 页 。任建新：社会主义法制建殴基本知飒法律出版社 9 9 6 年版第7 页。 突击性执法，当出现新的问题。再针对新m 题进行新的突击性检查。这种“专项整 治”执法方式在我国工商行政执法过程中备受青睐许久但渐渐的这种突击性执法 的弊端也暴露出来。专项治理固然可以加大执法力度着力打击市场违规行为，但是 却难以从根本上治理违法行为，专项治理期间会很见成效但是一旦“风头”过后 又会愈演愈烈而工商行政执法工作人员也会产生惰性，上级不批示就不进行新的 执法活动，“执法主体常常将执法异化为临时政蒙的推行，在突击性执法中表现尤 甚”。为了应对这些问题国家开始转变工商行政执法方式，将工商行政执法活 动由原来的突击式检查变成了惯常性执法这样改变了执法方式随意性过大问题， 也有利于市场经济的长治久安，否则如果坚持突击性执法将会使良好的市场竞争环 境难以为继。 ( 三) 现阶段社会主义市场经济下的工商行政执法 2 0 世纪末我国进行行政改革，其首先涉及的就是经济领域，在行政机制改革的过 程中确立了我国社会主义市场经济的地位。而市场经济要求的即是法治、即是服务 型管理。这就对工商行政执法提出了全新的要求，要求将服务、指导、合作的理念切 实的融会到执法过程中。因为在社会主义市场经济体制下，工商执法部门的角色不能 再简单的定义为“管理者”而更应是“服务者”。管理的目的仅仅是规范社会主义 市场经济秩序，而服务的目的是在此基础上更加关注为市场经济主体创造良好的市场 竞争氛围为市场经济主体更好的创造效益而这些使过去计划经济下的工商行政执 法模式和理念与之不相协调。所以，我国丌始对工商行政执法提出了新的要求，对工 商行政执法理念进行了新的梳理，管理与服务相比较而占，只是个手段，工商行政执 法部门不能只想着向市场经济主体发号旌令，对方只能服从。而是要“以人为本”柔 性执法工商行政机关也是人民的公仆，不应以管理者的身份对待执法相对人，而是 应该本着服务于人民的思想执法，真正的维护好执法相对人的利益。 党的十七大报告提出了有别干过去行政管理模式中执法队伍建设的要求，力求建 立服务型政府。“服务型政府的行政模式主要侧重于服务并将其作为管理的起点和 归宿”4 其实我国工商行政执法从管理型执法转变为服务型执法是社会主义市场经济 的要求，亦是建构社会主义法治国家的必然趋势。 王劫龙：论行政执法体制改革之我见法制与社会2 0j 1 年第l 邶t 第1 5 0 页。 。祁 寿：分析行政执法现状树立服务行政理念c 山西煤炭干部管理学院学报2 0 0 9 年第1 j 第2 0 5 页。 人治到法治，既可以使工商行政执法有法可依，有证当程序可依，从而更好的保证 了执法环节更加公正，同时也能对执法相对人起到很好的警示在先、预防在先、教 育在先的作用：既可以为工商行政执法相对人提供相应的救济途径，弥补执法瑕疵， 同时也能有效避免各类违法执法情形：既是现代民主的重要体现，也是人民群众意 志的真正体现。 现在国家将政府和企业分开这就使得企业对自身的经营有了一定程度上的自 主权，工商行政执法由直接监管变成了间接的管理，并且合理的建构了工商行政执 法的权限范畴，充分消除信息不对称等问题。工商行政执法部门一方面进行市场监 管，在市场经济主体自治过程中发现的问题也会反馈到工商行政执法部门使得其 制定更合理的执法方式、方法。这种由最初的只是突出宏观调控进而造成过度干预 的情形转变成现在的市场自治过程，充分体现了工商行政执法的进步，其尊重市场 经济自身规律从而科学执法，也更好的发挥市场主体自身的潜力和创造力、积极性， 使得工商行政执法工作更好的进行相辅相成、相互促进。 工商行政执法部门同时也将部分权力让渡于其他权威组织，如消费者协会等， 这种部分职能让渡的行为，不但减轻了工商行政执法部门的负担，也可以避免因为 专业壁垒而造成的执法效率低下等问题的产生可见此种变革对工商行政执法有着 重要意义。 综上所述，我国从建国之初至今，工商行政执法不论是执法理念或是执法方式 都经历了一定的历史沿革，为了顺应时代发展和市场经济的大格局，工商行政执法 也在不断的变革着，除了上述诸多变化外，还建立了“罚缴分离”等制度，更好的 确保工商行政执法工作的合理开展。并且一改最初的硬性执法衍变为如今的软性执 法与硬性执法相结台，工商行政执法在改革开放之初主要是“重惩罚，轻教育” 而且往往采取的是“从疑定罪”的思维惯性这不但不利于市场管理也不利于对执 法对象的权利保护，所以伴随着法律意识的不断提高，相关法律的相继出台“软 性执法”或“柔性执法”理念不断引入到工商行政执法领域不但要求执法过程中 要遵从相应的程序，还要听取相对人的意见，更要“重教育，轻处罚”既要管理好 市场运行又要保护好市场主体的权利达到经济效果的同时更要求凸显社会效果。 ( 一) 工商行政执法存在的问题 市场处在动态的变化中，工商行政执法如其他社会制度一样并不存在一个“至 善至高”的境界，所以我国的工商行政执法也存在着诸多问题，具体包括以下矗大 类： l 、滥用自由裁量权 自由裁量权一般与行政行为结合在一起，是国家赋予行政机关在法律法规规定 的幅度、范围内有一定选择余地的处置权力。由于我国幅员辽阔，各地情况千差万 别，法律法规的规定不可能穷尽一切可能。因此，为了应计市场经济的灵活性，法 律法规依据管理市场和行政的现实需求，允许在法定幅度，范围和种类之内，行政 执法主体可以自行选择与决断，这就将自由裁量权给予了工商行政执法。赋予工商 行政执法行为自由裁量权，有利于提高执法效率，也有利于规范市场经济秩序从而 营造良好的竞争环境。但是“一切有权力的人都容易滥用权力这是万古不易的一 条经验有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休j l ”。所以如硬币的两 面性一样，我们在肯定自由裁量权存在具有积极意义的同时也要看到其在实践中的 另一面，即很多执法人员滥用手中的权力这有悖于最初的为公共利益谋福祉的宗 旨。规范行政执法自由裁量权是为打造“阳光执法”，将“放在抽屉中”的自由裁 量权。拿到桌面上来。裁量标准的细化较好地规范了行政执法行为，使行政相对 人能够对号入座自觉接受处罚从根本上消除因条件模糊、人为因素，造成行政 。 法 盂德新鸠：论法的精神( 上册) ，陕西人k 出版社2 0 0 6 年版，嚣_ 3 页 自由裁量的随意性和不公开、不公正性。在实践中滥用自由裁量权的情形大致可归 为以下三类： 第一相同情况不同罚。原则上工商行政执法主体应依法对行政执法对象采取 执法措施，同时应做到具体问题具体分析针对不蚓的事实情节来作出不同的处理 结果，一方面有利于管理的持续性和连贯性。另一方面也有利于相对人对自己行为 的结果预测。但实践中，部分工商行政执法部门为了本部门的利益或者为了地区利 益，考虑相对人的地位、经济能力或政治背景，而对相似情况进行了南辕北辙的处 理，甚至因受贿而变相的搞权力寻租，本着“多罚一点是一点”的精神，不教育 只罚款，这些都引发了滥用自由裁量权的现象。 第二执法畸轻畸重执法结果显失公正。虽然工商行政管理相应的法律法规 都对自由裁量权进行了规定但是由于部分执法人员自身素质和理解力等问题加 之受一些不良外部因素的局限，使得其执法行为并不违法，但是执法结果却显失公 正，导致裁量结果超出了一定范围和标准，造成了畸轻畸重的情形。这不但影响了 法规政策的执行，不利于廉洁执法，同时也影响了工商管理的权威性，既损害了相 对人的权益，也侵害了国家的利益，间接的出现关系案、人情案问题。 第三执法具有极大的随意性。实践中工商行政执法还普遍存有“不依法、乱 执法、执法不力”的现象，这有悖驳于工商行政执法的严肃性，由于工商行政执法 多关涉到地方利益，所以导致了多头管理，重复执法现象，而对于执法相对人，应 本着“教育为主，惩罚为辅”的原则，可是许多执法人员通常越过教育，而直接实 行罚款等处罚手段。对于规定了罚款区间的情形则直接对执法相对人进行堆高限 额的罚款，无形中引发执法矛盾。还有部分执法人员井不是大肆恣意罚款，而是随 意进行减免罚款额度，因为我国行政处罚法第5 2 条规定“当事人经济困难， 需延期或分期缴罚款的，经行政机关批准，可暂缓分期缴纳。”所以依据本条，一 些执法人员就利用工作便利恣意拖延收款甚至随意免罚，这都是法律所不允许的。 2 、存在地方保护现蒙 前文在工商行政执法特征部分已述，工商行政机关也是政府的重要组成部分， 所以政府有时为了追求政绩和经济利益，往往对本地区的市场采取保护，对工商行 政执法中出现的地方保护现象不问不闻，甚至还积极主动的发展本地市场经济，出 台政策限制其他地区的产品进入，虽然在工商行政执法过程中，国家一直在加大力 度进行专项整治，但仍旧有伪劣低质产品大行其道，甚至有的假冒伪劣商品销售愈 演愈烈。究其根本是工商行政执法在执法过程中也默认此类潜规则对外地产品检 查时是“横眉冷对”而对于本地产品则“和颜悦色”其中最常见的就是酒类商品。 这些行为不但不利于受庇护的本地企业长久的发展，也不利于市场经济的稳固发 展，甚至还常常引起各类中毒事件这些都足在执法实践中为了追求片面的地方经 济利益而使得地方政府干涉工商行政执法。 3 、执法程序违法 行政执法程序是针对行政执法行为而言的，是为规范行政执法行为，避免相对 人的权利因行政主体的随意判断受到侵害而制定的。是行政执法行为在时间和空间 上表现形式。程序上有瑕疵的行为。难以达到预期的法律效果。我国历来广泛存 在着“重实体轻程序”的思想，常常把程序视为实体的“附属品”。现代法治原 则要求，行政机关的行政行为无论在实体上还是在程序上都应受法律制约都应法 制化。我国没有一部统一的行政程序法，有些法律法规虽有程序上的规定，但内 容过于原则、简单、概括，侧重于行政执法主体的权利，缺少违反程序的法律后果 与责任，缺乏对相对人权益的保护性规定，但这并不意味着我国没有执法程序的法 律规范只是散见于一些部门法律法规中，如税收征收管理法等。行政处罚 法的颁布实施也为行政程序法的制定奠定坚实的基础。而在我国素来有“轻程序， 重实体”的观念，在工商行政执法实践中，执法程序违法的情形比比皆是，其中最 常见的是在进行工商行政处罚时违背程序执法，部分执法人员根本不在意法定程序 仅仅将关注点放在处罚结果上，更有甚者完全忽略程序，大大影响了工商行政执法 的社会效果。具体言之，执法程序违法主要表现以下四个方面： ( 1 ) 简易程序使用不当 根据我国行政处罚法规定：“对公民处以五十元以下，对法人或其他组织 处一千元以下罚款或者警告的，可咀使用简易程序。”但在实践中很多工商行政 执法人员处罚额度已经超过法定限额，但是也采取了简易程序甚至只罚款不给收 据，罚完即草草了事，即不进行报批也不进行及时的备案部分办案人手中还有相 关散存材料。许多需要适用一般程序的都被工商行政执法人员未经立案、未经上级 机关核审而擅自进行调查处理，直接作出了处罚决定。 同时该法第3 1 条规定也规定了在作出处罚前工商行政执法人员要告知当事人 作出该决定的依据和事实理由，井且告诉当事人相应的申辩权要听取对方的意见， 并且告知对方可阻申请行政复议或者提出行政诉讼，对于那些需要吊销许可证或执 照、责令停产停业等情形还要告知当事人有听证的权利。但在实践中许多工商执法 人员不但不告知肖事人相应的权利，甚至还没等当事人申辩完即作出了处罚决定， 这不但不利于工商行政执法的正当性，同时剥夺了当事人依法享有的权益。 ( 2 ) 越权执法 依据我国相关的法律规定，一些符合条件的组织可以在法定权限范围内拥有行 政机关委托的情形下实行诸如行政处罚等具体行政行为但是实践中部分工高行 政执法机关却在未经授权的情况下超越法定职权进行执法这是对执法权的恣意， 对其他执法权的僭越。有些案件立案或处理需要经过上级领导审批但是有些工商 行政执法人员却采取了“先斩后奏”并不依集体讨论结果结案，同样造成了越权 执法。 越权执法不但体现在超越法定权限上，还体现在违反地域管辖和级别管辖上t 如有些工商行政执法部门为了追求经济利益，而跨地区进行执法。对于有利可求的 执法工作上下级互相争办，而对于无利可图的。则互相推诿。 ( 3 ) 随意运用强制措施 在工商行政执法过程中，部分执法人员不问青红皂白，先扣押当事人的财物， 然后才进行调查取证。有的不经行政机关责任人审批文书不全即作出强制措施， 这些都侵犯了当事人的正当权益，也违背了程序正义的原则 ( 4 ) 其他执法程序违法问题 在工商行政执法过程中程序违法的情形呈现出多样性的特点，除了上述四种 类型外，还有匕上下情形：因执法人员自身素质问题，对违法主体认定不准，适用法 律不当，选择适用法律出现错误的；有的执法人员为达到一己私利甚至用已经失效 的法律作为执行依据的；在进行行政处罚中，还普遍存在着执法主体不适当的问题t 所发的收据下发名义主体多以“x x 大队”、“x x 科”等本身不具备执法主体资格的 机构等等。 4 、管理罚没财物不严 工商行政执法部门应将在执法过程中的罚款或者没收的财物，按照有关规定上 缴至国家。但是却存在着大量的没收财物无相关手续，对罚投财物管理不善、截留、 损毁，甚至变相成为招待费或者自己部门的办公经费。 5 、执法乏力 工商行政执法部门在对那些小型的企业、个体工商户等管理起来比较容易但 是如果涉及到国家企业、集体企业等大企业或大的市场主体，依据现行的法律，就 显得有些捉襟见肘了。而对于本地市场执法相对容易，涉及到外地市场则不容易执 法，呈现出一定的地域性。有些甚至由于人情案、关系案或者涉及到当地的保护性 企业，则更是丌“空头”罚款“支票”的居多，而对于那些该管不管，执法“不作 为”缺乏有力的法律规制万事利字当头，“办事拖拉、互相推诿、扯皮千呼 万唤不出来，怠于履行职责，更引起人民群众的不满”“。这些都影响工商行政执 法的权威性树立，影响到工商行政执法的强制执行力。 ( - - ) 工商行政执法问题的成因分析 我国工商行政执法出现上述现实困境，源于种种因素既有执法人员的主观因 素，亦有执法环境产生的客观因素，归结起来为以下六个方面的综合作用的结果。 l 、执法观念偏差 一方面，部分工商行政执法人员存在“轻程序重实体”思想误区，片面的认为 程序法只不过是对执法过程的规定而工商行政执法的关键点是打击违背经济秩序 的行为，至于如何履行其中的程序不重要，重要的是达到目的。此种思想一出就 使得执法程序违法的行为大肆泛滥；另一方面，还有部分工商行政执法人员仍旧将 自己的角色定位为“市场经济积极管理者”，过度干涉经营话动，遇到违法行为， 不是教育先行而是惩罚为主犬肆开罚单，这样不但起不到警示作用还不能使经 营者扼错于先，根本没有很好的体现“处罚与教育相结合”；依法执法的观念还很 淡薄很多工商行政执法人员没有很好的执法自觉性，特权思想根深蒂固。不知道 规范工商行政执法的紧迫性和积极意义，执法不能与时俱进看不到新的形势和职 责