南海区社会治理模式及其发展方向研究报告2稿

南海区社会治理模式及其发展方向目 录一、导 论：创新社会治理2（一）研究背景：社会治理的难题2（二）研究对象：南海区经验的重要性3（三）研究内容5二、社会治理的南海模式与经验7（一）社会治理的南海模式7（二）社会治理的南海经验12三、南海区社会治理模式的提升空间16（一）社会治理的主体构建16（二）社会治理的内容覆盖17（三）社会治理的配套保障19四、南海区社会治理模式的发展蓝图22（一）社会治理的四种模式22（二）协同型社会治理模式24（三）利用现有平台，打造南海的协同型社会治理模式28一、导 论：创新社会治理（一）研究背景：社会治理的难题当前我国正处于经济转轨、社会转型、体制转换的关键时期，在这一时期里，社会阶层和利益结构发生了深刻的变化，社会矛盾日益突出，社会问题渐趋复杂，社会风险逐步加剧。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入推进，失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突、刑事犯罪和群体性事件等社会问题不断涌现；与此同时，由于传统的社会管理体制趋于解体，科学有效的社会治理体制尚待完善，现代化带来的诸多社会问题进一步被扩大化，造成了系统性、普遍性的社会关系失衡、社会行为失范、社会公正不够、社会安全不足、社会信用沦陷等严重问题。这些社会问题和矛盾给经济的可持续发展和社会的和谐稳定带来了巨大的挑战，也对政府的社会治理职能提出了更高的要求。面对这些新的问题和挑战，改变传统的社会管理体制，建立新型的科学有效的社会治理体制，已经成为一项刻不容缓的战略任务。中共十六大首次将“社会管理”列为政府的四大职能之一，凸显了社会管理在转型时期的战略意义。十七大报告明确提出，“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十八大报告又进一步提出，“要创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。刚刚闭幕不久的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定将“社会管理”改为“社会治理”，更加突出了“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的重要性，并要求“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。根据决定，创新社会治理体制包括了“改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系”等四个方面的内容。所谓的社会治理，就是政府出于回应社会诉求、化解社会矛盾、解决社会问题的需要，通过发挥主导性作用，构建起制度化、系统化、平等化的协商与沟通平台，引导和支持社会组织共同参与社会事务治理的过程，最终孕育出一个既充满活力又和谐有序的社会。与以往的社会管理相比，社会治理具有以下几个比较突出的特点：其一，主体的多元化，即社会管理偏重于政府对社会的管理，而社会治理强调治理主体的多元化，任何单一主体均不能主宰社会治理的过程；其二，方式的多样化，即社会管理更多地依靠政府运用行政权力来推动，而社会治理则更希望综合利用行政权力、市场机制、法律手段、社会资本、文化习俗等多种方法和技术；其三，政府角色的转变，即社会管理容易表现为政府凌驾于社会之上，政府从自身主观意愿出发来管控社会，而社会治理要求政府在始终保护并尊重社会组织的主体地位和社会自身的运作规律的同时，积极发挥自身独特优势，为社会治理搭建一个政府与社会互动、互促、互利的良性运转平台。从中共十六大算起，我国在社会治理领域的有意识、系统性的探索和建设已有十多年的时间。在这期间，中央政府在不同的时期提出过表述不同但内容明晰的指导思想，各个地方政府也根据自身的实际情况进行多元化的积极尝试。然而，与经济发展领域的“八仙过海、各显神通”不同，大部分的地方政府在处理复杂性社会问题和培育社会自治力量之时总是会暴露出了一些结构性、制度性、普遍性的缺陷和脆弱。这种缺陷和脆弱体现为“在面临诸多压力和挑战的情况下，很容易形成对社会管理的误解，即将社会管理片面地理解为一种消极的、防范性的手段，将加强社会管理理解为加强权力对社会的全面控制” 孙立平：“走向积极的社会管理”，社会学研究2011年第4期，第23页。出现这一问题的原因可能是多方面的，主要包括传统解构与现代建制之间的断裂造成社会问题异常复杂、对计划经济时代遗留下来的传统社会管理体制的路径依赖、对社会治理的认知偏颇，等等。在大部分的地方探索未能取得预期成效的情况下，总结和提炼成功的地方经验显得尤为必要。（二）研究对象：南海区经验的重要性佛山市南海区地处中国经济发达的珠三角地区，是改革开放的前沿地区，其综合实力在2013年位列中国市辖区百强的第四位。由于南海区在改革开放的进程中比其他大部分的地区都要先行一步，所以这里的社会矛盾和问题不仅爆发比较早，而且积累得较多。比较突出的社会矛盾和问题包括：集体资产的利益分配、征地拆迁矛盾、劳资纠纷、异地务工群体难以融入当地社会，等等。面对这些严峻的问题，南海区政府投入了大量的精力和时间来解决，但是效果总是不尽理想。这种“花钱办实事，却得不到人民群众的认可”的状况迫使南海区政府重新审思旧有的社会管理方式。作为上述反思的结果，南海区在2012年初成立了专门的“社会工作委员会”，以统筹、协调、指导全区社会治理创新各项工作的开展，包括整合理论资源、政府各职能部门资源、镇（街道）和社区的基层资源以及社会资源。2012年8月，南海区下辖各镇（街道）也均成立了社会工作委员会，并全部实现了工作人员专职化。经过近两年的经验积累，南海区社会工作委员会摸索出了一个兼具理论研究价值和实践推广意义的社会治理模式。该社会治理模式以“社会创益”为基本理念，以“金字塔模式”和“四基模式”为支柱，拓宽社会治理参与渠道、创新社会工作手法、优化社会服务，确保社会工作始终服务于群众利益、社会公益和公众效益。利用“一个理念”和“两大支柱”为核心内容的社会治理模式，南海区在社会治理领域取得了明显的成效，积累了宝贵的经验。可以说，佛山市南海区不仅是社会治理的区域先行者，更可为广东省或全国其他地方的社会治理提供很多可供借鉴的经验。南海区的社会治理模式之所以值得研究，其原因有三：第一，南海区的社会治理是一种系统治理。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。南海区以“社会创益”的基本理念为指导，构建起“金字塔模式”的社会治理主体框架来有意识的搜集社情民意和有针对性的提供社会服务，建立起“四基模式”的社会治理辅助框架来激活社会力量，使之成为政府在社会治理中的合作伙伴。依靠这一治理模式，南海区成功地将政府和社会的各种资源和力量有效地整合起来，形成一个衔接紧密、协同有力的社会治理网络。第二，南海区的社会治理成功地将政府从一个“全能型政府”转型为一个“能促型政府”(the enabling state)。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”。不同于传统政府在社会管理中所扮演的全能型角色，南海区社会工作委员会主要扮演了一个能促型角色，其在推动社会治理上所发挥的作用被限定在以下四个方面：激活，即确认相关的社会治理主体及其资源和技能；动员，即促使社会治理主体之间建立共同的目标和愿景，帮助各个社会治理主体认清自己的角色；规范，即建立社会治理主体相互作用的运行框架和行为规则；整合，即增进社会治理主体之间的有效互动，使之协同获益。第三，南海区的社会治理开拓了政府与社会良性互动的新模式。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定要求，“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。通过“金字塔模式”，南海区在以下三个方面开拓了政府与社会的良性互动：首先，建立“社案”制度，使人民群众各方面各层次的利益诉求可以通过提案的方式进入党委政府的决策视野，打破了“拍脑袋”式的社会政策决策方式；其次，构建了“社区自治组织、民间社会组织、政府社会政策观测员、专家学者”四大观测主体，使之成为了政府与人民群众之间的桥梁和纽带；最后，建起了社会政策观测体系，推动了党委政策的决策接地气、连民心。第四，南海区的社会治理致力于激发社会组织活力的政策目标。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定强调，“激发社会组织活力”。通过“四基模式”，南海区在以下三个方面有效激发了社会组织活力：其一，通过各种途径，引进和培育了大量的社会组织；其二，为社会组织和公众参与社会事务治理提供了多样化的载体和平台，逐渐培养他们的主体意识和治理能力；其三，利用政府购买公共服务的方式让社会组织参与到公共服务的提供，改变了公共服务的政府垄断供给模式。这些努力表明，南海区在社会治理的探索中始终坚持发现和发挥社会自身的力量，激发社会组织活力，致力于使社会具有自我良性运行的能力。因此，系统地梳理和研究南海区在社会治理领域的改革创新实践，总结和提炼其成功的经验，并发现其不足之处，不仅有利于南海区社会治理的进一步探索，而且有利于全国各地借鉴南海区经验。（三）研究内容本研究有两个主要目的：其一，总结南海区社会治理的基本情况，提炼南海区社会治理的模式及其主要经验，并论述这些经验对广东省和全国其他地方的借鉴意义和参考价值；其二，深入挖掘南海区社会治理模式的提升空间，进而给出完善和深化南海区社会治理模式的政策建议。围绕上述两个问题，本研究的内容主要包括三个部分：1.社会治理的南海模式与经验。围绕“社会创益”的社会治理理念、“金字塔模式”和 “四基模式”，提炼南海区的社会治理模式，进而概括出若干可供其他地方比较、参考或借鉴的基本经验。南海区已经在社会治理上取得了初步成效，虽然南海区社会治理模式是基于该区现实而展开的，但是从中提炼出来的一些重要经验，无论对南海区进一步推进社会治理，还是对广东省或全国其他地方进行比较、参考和借鉴，都具有十分重要的意义。2.南海区社会治理模式的提升空间。在肯定南海区社会治理模式的同时，正视其经验的局限性和不足之处。南海区现有的社会治理模式在创新社会治理方面取得了初步成效，但也不可避免地暴露出一些问题，如政府与社会之间的协同程度有待进一步提升、社会组织发展不平衡，等等。该部分将对南海区现有的社会治理模式的一些问题及原因进行深入分析。3.南海区社会治理模式的发展蓝图。在前面几部分，特别是第三部分内容的基础上，提出完善和深化南海区社会治理模式的发展蓝图。这些政策建议将以落实中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定为指导，以深化南海区社会治理模式为依归，最终指向一个政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理格局。二、社会治理的南海模式与经验近些年来，南海区在社会治理领域中勤于思考，勇于尝试，牢牢秉持“社会创益”的基本理念，紧紧围绕“金字塔模式”和“四基模式”两大支柱，进行改革和创新，在培育合理的社会治理结构、激发有益的社会组织活力、化解深层次的社会矛盾、回应基础性的社会诉求、维护社会稳定、增值社会资本等方面获得了积极的成效。南海区的社会治理实践并没有像我国其他地区那样呈现的是一种零散性的、碎片化的局面，而展现出了一种系统化的、全面性的模式。这套脱胎于南海区社会治理实践的社会治理模式及其蕴含的社会治理经验对于我国其他地区无疑具有比较、参考或借鉴的实践意义，同时对于学者来说也具有非同寻常的理论价值。（一）社会治理的南海模式社会治理的南海模式是在社会治理领域，南海区充分发挥党委的领导作用和政府的主导作用，逐步探索出了一种“一个理念”和“两大支柱”为核心内容的社会治理模式，从而形成政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理新格局，实现既充满活力又和谐有序的社会治理目标。所谓的“一个理念”即是“社会创益”；所谓的“两大支柱”包括“金字塔模式”和“四基模式”。图2-1社会治理的南海区模式理念：社会创益金字塔模式四基模式社会治理格局：政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的“社会创益”就是，强调政府的社会治理工作要为特定的群众创造“看得见、摸得着”的利益，要为普遍的公众创造具有“正外部性”的效益，要为整个的社会创造“和谐、文明”的公益。 “金字塔模式”就是，以“社案”为载体和纽带，通过以社会自治体系构建为核心内容的社区基础改革、以社会创益体系构建为核心内容的服务枢纽改革和以社会政策观测体系构建为核心内容的顶层设计改革，将提炼社会诉求、上传社会诉求、回应社会诉求、安排社会服务、输送社会服务、落实社会服务等功能融于一体，以政社互动的形式创新了公共服务供给方式，从而及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。 “四基模式”就是，在区、镇两个层面设置集社会治理策源、社会政策观察、社会组织联合等功能于一体的“社会创益园”和“社会创益中心”，统一运用“基地、机构、基金、机制”相配套的培育和支持形式来支持社工发展，进而有效地激发社会活力，为政府在创新社会治理的过程中培育了可靠的合作伙伴。 就上述三者的关系而言，“社会创益”理念是南海区社会治理创新的出发点和落脚点，设定了“金字塔模式”和“四基模式”的发展方向；“金字塔模式”“四基模式”都是南海区社会治理创新的主要内容，但“金字塔模式”是南海区社会治理创新的主体框架，而“四基模式”则是南海区社会治理创新的辅助框架。具体来说，社会治理的南海模式由以下几个重要的组成部分：1.以“社会创益”为理念，凝聚社会治理的目标在社会治理领域，政府和社会拥有一个相同的目标，那就是创建一个既充满活力又和谐有序的社会。在这一目标的达成，由于社会问题和矛盾的处理成本异常高昂，而不可能单单依赖政府的一己之力；由于我国社会组织的力量极为薄弱，而不可能完全依靠社会的自我组织、自我管理；因而，必须有赖于政府和社会的通力合作、协作共赢。但是，合作是有前提条件的，这个前提条件就是合作双方存在某种具体而非抽象的共识。南海区社会工作委员会在建立之初就提出，将“社会创益”作为其推动社会治理的基本理念。所谓的“社会创益”就是强调政府的社会治理工作要为特定的群众带来“看得见、摸得着”的利益，要为普遍的公众带来具有“正外部性”的效益，要为整个的社会带来“和谐、文明”的公益。“社会创益”的理念在南海区被广泛的接受，它之所以能够成为政府与社会的一种共识，是因为它突破了两种根深蒂固的旧有观念：其一，超越了唯GDP的发展观，即不再将经济增长视为提高群众福祉的唯一途径，而认为社会治理水平也直接关乎群众福祉；其二，超越了消极的社会治理模式，即不再将社会治理片面地理解为一种消极性的、防范性、控制性的针对社会的“维稳”式管控，而是认为社会治理是为了给社会带来更多的利益；其三，超越了单向度的公共服务供给方式，即不再让“拍脑袋”来决定公共服务的供给，而是更多地采信于民，体现政府与社会的互动。2.以“金字塔模式”为支柱，改进社会治理的方式中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定专门将“改进社会治理方式”列为一节，可见改进社会治理方式对于创新社会治理的重要性。传统的社会治理方式存在以下两个重要的缺陷：其一，缺乏政社互动的理念，即习惯于单独依靠政府的资源和能量来发现、思考和解决社会问题和社会矛盾，而忽视了发挥社会的积极力量；其二，缺乏常规化的机制，即习惯于运用“运动式”的方式来处理社会事务和解决社会问题，例如只有遇到威胁社会稳定的大事件，才会集中资源和力量集中处理。这两个缺陷无疑不利于社会治理的深入推进，因此，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定既非常强调“鼓励和支持社会各方面参与”、“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”，也异常重视“源头治理，标本兼治、重在治本”。南海区的“金字塔模式”通过创新政社互动方式实现了社会治理的长效机制。“金字塔模式”突出了社会政策制定和执行过程中公民参与和社会协同的作用，强调社会政策要反映人民群众各方面各层次的利益诉求。在“金字塔模式”（见图2-1）中，反映人民利益诉求和创新政社互动方式是以“社案”为载体和纽带的，所谓的“社案”就是特定社会主体通过特定渠道向党委政府提交的根据社情民意提炼而成的政策建议。“社案”的有效运行依赖于一个系统化的制度设计，包括了组织结构的改革和政策流程的构建。图2-2 南海区社会治理的“金字塔模式”顶层设计改革（社会政策观测体系）服务枢纽改革（社会创益体系）社区基础改革（社会自主体系）回应社会诉求上传社会诉求提炼社会诉求安排社会服务输送社会服务落实社会服务落地倒逼社案社案社案社案（1）组织结构的改革在“金字塔模式”中，组织结构的改革包括了三个方面：以社会自治体系构建为核心内容的社区基础改革、以社会创益体系构建为核心内容的服务枢纽改革和以社会政策观测体系构建为核心内容的顶层设计改革。 以社会自治体系构建为核心内容的社区基础改革：加快社区党组织、自治组织、集体经济组织、民间社会组织等基层组织职能归位，成为有权向政府提交“社案”的主体。引导农村基层组织坚持以党组织为核心，明确自治组织的基本职能，将经济组织从政经混合型体制中分离出来，使自治组织职能全面发挥，经济组织逐步市场化，实现城乡社会组织形态的一体化;探索社会管理从农村管理型向城市社区型转变，引导农村从原来的多头管理向城市社区管理过渡，实现城乡市政、基本公共服务一体化、均等化，逐步形成城市管理的新格局。 以社会创益体系构建为核心内容的服务枢纽改革：科学布局“1+8+N”社会创益体系，打造“四基”社工支持体系，构建公共服务和社会服务输送枢纽,上传“社案”，创造社会服务回归由社会自治主体主办的公众效益。“1+8+N”系指1个全区性社会建设总部基地“南海社会创益园”，8个镇级的区域性社会创益中心，“N”是遍布南海城乡社区的各类公共服务、社会服务载体，包括社区服务中心、新南海人梦家圆、职工家、亲青家园、小候鸟驿站、邻里中心、街坊会、互助社等，负责把政府社会福利、社会政策输送到社区群众之中，是群众享受和策划服务的平台。 以社会政策观测体系构建为核心内容的顶层设计改革：选取创益主题基地及社区，逐步在社会管理13大领域建设22个“社会政策观测站”，让社会公众通过社区自治组织、民间社会组织、社会政策观测员、专家学者四大观测主体，搜集社情民意，展开民主协商，形成“社案”，有序发声，向党委政府建言献策，改善政府运行模式，公共服务供给方式更多采信于民间，促进决策顶端回归对“社会政策”发展与推动的政府本源。（2）政策流程的构建在“金字塔模式”中，政策流程的构建包括了6个主要环节：提炼社会诉求、上传社会诉求、回应社会诉求、安排社会服务、输送社会服务、落实社会服务。其中，社会自治体系主要负责提炼社会诉求和落实社会服务，社会创益体系主要负责上传社会诉求和输送社会服务，社会政策观测体系主要负责回应社会诉求和安排社会服务。3.以“四基模式”为支柱，培育社会治理的伙伴社会治理不是社会管理，政府想要提高社会治理水平，决不能只依靠自身力量，而必须让社会真正成为一个有责任、有活力、有能力的合作伙伴。良好的社会治理有赖于一股充满活力的社会力量。但是，在我国，一个基本的事实是，社会力量发展严重不足，特别表现在社会组织发展比较滞后。例如，每万人拥有的社会组织数量通常是衡量社会组织发展水平的一个重要指标。截止2011年底，我国在民政部门注册登记的社会组织总数仅为45.75万，而同期的总人口却为13.4735亿，这意味着，我国每万人拥有的社会组织数量仅为3.4家。比较而言，法国为110家，美国为52家，甚至于同为发展中国家的阿根廷和巴西也远远高于中国，前者为25家，后者为13家。 温庆云：“扶持社会组织发展的几点思考”，社团管理研究，2011年第11期。在我国社会力量异常薄弱的条件下，任何试图单独依靠社会力量独自推动社会治理的设想都是一种乌托邦式的想法，而比较可行和合理的办法是，让政府在社会治理中发挥更为基础的作用，策划社会治理的蓝图，培育和支持社会组织参与社会治理的过程，以此促进社会组织的发展和成长，使之成为政府在社会治理中的重要合作伙伴南海区之所以探索出支持社工发展的“四基模式”就在于认识到了当前我国社会组织力量异常薄弱的实际情况，并认清了政府应该在培育和支持社会力量发展中起到重要的推动作用。“四基模式”包括了四个相互配套、相互依存、相互衔接的培育和支持形式“基地、机构、基金、机制”。所谓的基地是指区级的“社会创益园”和镇级的“社会创益中心”，以及通过它们开发出来的各种社会治理载体。所谓的机构是指涉及社会治理的所有利益相关者，通常包括政府机构、自治组织、社会组织等。所谓的基金是指区镇两级政府为推动社会治理和培育社会组织而专门设置的财政保障。所谓的机制是指各种串联起基地、机构、基金的一系列保障制度，主要包括社会组织的培育和支持机制、公共服务或公益服务的购买机制、公益资金的投入机制、政策观测机制、矛盾调处机制、权益保障机制，等等。正是由于上述一系列的制度安排及其相互之间的联动，南海区激发了社会活力，使社会在参与社会服务、协同社会治理等方面发挥了有责任、有活力、有能力的重要作用，并最终有效地促使南海区的社会治理格局不断地朝着“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的方向发展，从而越来越接近既充满活力又和谐有序的社会治理目标。（二）社会治理的南海经验经验不同于模式，后者侧重于抽象和概括，前者偏重于具体和细节。根据前文的分析，南海区在社会治理领域的思路非常符合十八届三中全会的精神，因而在对南海区的社会治理模式进行总结之后，还有必要对南海区在社会治理方面的具体经验进行提炼，以供我国其他地区比较、参考或借鉴。1.转变政府职能：从全能到能促强调“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，并不是让政府弱化自身的责任，而是要政府回归本来属性。传统中，并没有社会治理的概念，只有社会管理的理念，这就是说，传统上政府凌驾于社会之上，喜欢对社会事务大包大揽，不习惯采用与社会协商的方式进行社会治理。这一传统的方式在利益格局多元化、社会矛盾复杂化、民主法治深入人心的转型时期无力从根本上解决社会治理中纷繁复杂的各式难题。新的社会治理则要求，“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。 罗伯特登哈特、珍妮特登哈特：“新公共服务：服务而非划桨”，中国行政管理2002年第10期。南海区社会治理的首要经验便是，转变政府职能，使政府从全能型转变为能促型，从社会能自行解决的社会治理领域彻底退出，对于社会不能完全自行解决的社会治理领域给予帮扶，由此，政府在社会治理领域承担的主要职能是使社会治理网络有效地自我运作起来。（1）成立社会工作委员会，统筹社会治理创新2012年初，南海区成立了专门的“社会工作委员会”，同年8月，南海区下辖各镇（街道）也均成立了社会工作委员会，并全部实现了工作人员专职化。按照南海区委、区政府的部署，这些社会工作委员会的职责在于统筹、协调、指导全区社会治理创新各项工作的开展，整合理论资源、政府各职能部门资源、镇（街道）和社区的基层资源以及社会资源来推动社会治理的发展。社会工作委员会的成立让社会治理领域从“一盘散沙”逐步过渡到“一盘棋”，也使社会治理工作有了跨越式的发展。尤其值得注意的是，社会工作委员会摒弃了传统的“管理”作风，致力于为社会治理搭建一个充满活力的框架和平台，其主要职能包括了建立和维护社会治理的基本规则，构建社会治理主体协商对话的渠道，建立社会治理主体之间的学习网络，解决社会治理主体之间的纠纷冲突，等等。（2）向社会购买公共服务，发挥社会组织优势单一依靠政府提供公共服务，无法满足公民的非规模化、个性化服务的需要。让社会参与公共服务提供，既可以增加公共服务的可及性，也可以促进社会力量的成长。南海区先后出台南海区政府向社会组织购买服务实施办法、2012年南海区政府向社会组织购买服务目录（第一批）、南海区具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织名录等文件，初步搭建政府职能转移和购买社会组织服务规范体系。根据南海区社会工作委员会的统计，2012年和2013年，各镇（街道）合计分别投入1541.2万和2767.9万用于购买公共服务。2.激发社会活力：从附庸到自力积极培育社会组织，充分开发社会力量，让社会活力源源不断地输送到社会治理建设之中，这是南海区社会治理的第二个重要经验。（1）促进公民参与南海区社会治理模式中最值得关注的是2013年5月22日全面铺开的“社会政策观测体系”。到目前为止，大沥、桂城以及民政等镇街或部门已经陆续建成6个观测站并投入使用；团区委和桂城街道率先组建了民情志愿服务队。该体系让社会公众通过社区自治组织、民间社会组织、社会政策观测员、专家学者等四大观测主体，搜集社情民意，展开民主协商，形成“社案”，将群众的公共服务需求有效传达到政府，再由政府通过购买服务等方式将公共服务落地社区，实现“群众写菜单”，“政府买单”的良好互动局面，从而有效地推进社会重点问题的研究与解决。同时，为了充分调动公众参与社会治理的积极性和创造性，南海区还建立了多样化的渠道，包括 “街坊会”、“邻里中心”、 街坊会、互助社，等等。（2）加强社区建设作为基层自治组织，社区在表达诉求、协调利益、维护稳定、增加活力等方面具有无可替代的作用。南海区对全区124个“城中村”实施“村改居”，将49个城市社区和农村社区整合成21个新社区，将218个村居的1705个村民小组整合为212个新的村民小组；逐步推行大市政、大治安，推动资源优化共享。南海区还实施了社区标准化建设，将社区行政服务中心、活动中心和综治维稳中心整合成278个具有独立法人资格的社区服务中心，向包括异地务工者在内的全体居民提供计生、社保、民政、卫生、治安等300多项服务，行政服务“15分钟公共服务圈”初具雏形。（3）培育社会组织缺乏具有活力的社会组织，良好的社会治理根本无法实现。南海区在社会治理建设中始终将培育社会组织作为一项重要职责。南海区在2011年出台南海区关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法，通过降低门槛、简化程序、搭建孵化平台、设立扶持资金等举措，培育和引导社会组织参与公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生、科教文体等社会服务。这些政策有效地促进社会组织的发展。截止目前，南海区共有社会组织1213个，其中依法登记在册的有742个，已进行备案管理的有471个。在登记在册的社会组织中，有301个属于社会团体，另外441个属于民办非企业单位，其中公益慈善和社会服务类有160个。3.促成政社合力：从隔离到融合社会治理意味着社会治理的主体构成必然从单一的政府扩展到所有的利益相关者，从而形成一种“多中心主体”的开发式、协同式的社会治理格局。这种政府和社会之间的通力协作将会带来最佳的社会治理效果。因此，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确地提出，要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。南海区在社会治理中，秉持“社会创益”的基本理念，运用“金字塔模式”和“四基模式”两大支柱，实现了政府和社会在社会治理领域的良性互动。在“四基模式”中，“南海社会创益园”和“社会创益中心”是南海区推进社会治理的总部，承担了社会组织培育、社会服务研发、社会政策观测、社会服务供给等四大职能；也是促成政社合力的主要平台，政府部门、自治组织、社会组织、广大群众等社会治理主体均在其中找到了发挥自我价值的位置。在“金字塔模式”中，社会自治体系、社会创益体系、社会政策观测体系三大体系相互衔接、紧密配合，使人民群众各方面各层次的利益诉求转入到“提炼社会诉求、上传社会诉求、回应社会诉求、安排社会服务、输送社会服务、落实社会服务”的政策通道，从而实现政府与社会的良性互动。三、南海区社会治理模式的提升空间南海区社会治理在取得较大进展、形成重要经验的同时，也不可避免地暴露了不少问题和不足之处。正视并厘清南海区社会治理的局限性，是改进和提高南海区社会治理水平的前提条件。该部分将从社会治理的主体构建、社会治理的内容覆盖、社会治理的配套保障等三个方面来深入分析南海区现有的社会治理模式的一些问题。（一）社会治理的主体构建在社会治理中，政府不再是唯一的社会治理主体，社会组织、企业、公民个人等也都可以成为社会治理主体，共同承担社会治理的责任，共同分享成功解决社会问题所带来的成果。社会治理需要成功地将具有不同利益、不同立场和不同观点的政府、企业、社会组织和公众吸纳到了政策网络中，相互共享各自独特的资源和能量，共同构建成网络化的社会治理主体。在社会治理主体构建方面，南海区通过“社会创益中心”的平台已经初步取得了积极的成效，但是仍然存在不少问题。1.从政府内部来看，碎片化的治理格局尚未打破在我国，社会治理涉及到的政府部门极为广泛，包括民政、综治、教育、公安、财政、人力资源社会保障、城管、卫生、司法、住建等部门。每一个部门都主管一个社会治理的领域，同时又存在不少职能交叉问题，相互之间协调起来极具困难。碎片化的治理格局是阻碍政府对社会各个领域实施整体性治理的重要因素。在这种碎片化治理格局的影响下，政府总是一遇到部门利益就绕道走，哪个群体闹事就提高哪个群体社会福利，社会治理往往呈现出碎片化、应急性、调节性、临时性的特征。为了克服这种情况，南海区专门成立社会工作委员会，以统筹、协调、指导全区社会治理创新各项工作的开展，整合理论资源、政府各职能部门资源、镇（街道）和社区的基层资源以及社会资源来推动社会治理的发展。南海区采取这一举措的目的是，试图将社会治理领域从“一盘散沙”的格局逐步过渡到“一盘棋”的格局。但是，社会工作委员会仅仅稍微触动了碎片化的社会治理格局，并没有从根本上打破这一格局。从职能定位上来看，社会工作委员会仅拥有统筹、协调、指导的职能，并没有掌握足以影响其他部门的社会治理工作的权力；从级别配置上看，社会工作委员会与其他拥有社会治理职能的政府部门处于平等地位，根本难以协调各种盘根错节的部门利益；从资源配置上，社会工作委员会掌握的财力物力人力也远远比不上其他部门。由此可见，南海区试图打破碎片化的社会治理格局，但在目前的条件下，这一目标难以实现。2.从社会组织来看，网络化的治理结构有待完善在理想的社会治理中，政府、社会组织、公众等不同的社会治理主体围绕某些社会事务和问题，为了达成共同的社会治理目标，通过沟通协商、相互合作等正式化或非正式化的互动行为，建立起网络化的社会治理主体之间的资源互补、互利合作、成果共享的治理结构。这样的网络化的治理结构形成的前提是，存在一大批运行良好、具有活力的社会组织，然而，由于历史和体制原因，我国的社会组织力量极为薄弱，其自身的治理能力和水平普遍低下。在这样的基本条件下，政府想要为社会治理构建一个网络化的治理结构，就必须主动培育社会组织。南海区意识到了这一点，并通过降低门槛、简化程序、搭建孵化平台、设立扶持资金等举措引进和培育了大量的社会组织，其中依法登记在册的社会组织已经达到742个，其中有160个属于公益慈善和社会服务类。但是，根据我们的观察，南海区过于关注设立了多少数量的社会组织，而忽视了如何让这些社会组织，尤其是那些相当弱小的社会组织，参与到网络化的社会治理结构中。这样的政策思路导致了很多不良的后果，例如，很多社会组织只是徒有虚名，并没有发挥实际作用，根本没有活力可言；不少社会组织的生存周期极为短暂；真正能够参与到社会治理之中的社会组织屈指可数；等等。因此，要想激发社会组织活力，要想真正在社会治理中形成一个网络化的治理结构，政府除了帮助设立社会组织之外，更需要承担起激发社会组织活力的重担。（二）社会治理的内容覆盖社会治理覆盖的内容极其广泛，涉及社会组织建设、人口服务管理、公共服务供给、社会运行监测、社会风险防范、社会矛盾调处等多个领域。南海区秉持“社会创益”的社会治理理念，创建“社会创益中心”的社会治理总部，运用“基地、机构、基金、机制”的社会治理机制，在上述的社会治理领域展开了卓有成效的探索，例如社会组织建设领域的出租屋主联合会、人口服务管理领域的“新佛山人”服务中心、社会运行监测领域的社会政策观察站，等等。尽管成效非常值得肯定，但也存在一些明显的问题。1.民生建设有待加强社会民生建设的关键是要解决好教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等直接关系到人民群众根本利益和现实关切的问题。南海区级社会创益园和镇街级社会创益中心对区镇两级社会建设进行总体规划，通过各类载体推动了党和政府的民生政策的有效落实。2012年，南海区在教育、医疗卫生、社会保障、住房、文化等方面支出就达105.4亿元，超过财政支出比重的80%，城镇登记失业率被控制在2.07%，2012年以来年均发放各类救助资金超5000万元。尽管取得了一些成就，但南海区的公共服务仍未能较好地满足人民日益增长的物质文化需求，社会民生建设在以下两个主要领域有待加强：其一，社会化养老问题。南海区人口老龄化问题将会日益突出，必须提前考虑并应对人口老龄化带来的一系列社会问题。目前，南海区的养老政策尚局限于传统的养老方式，诸如社区养老、居家养老、政府购买养老服务等新型的社会化养老方式并没有得到应有的重视。其二，劳动就业服务问题。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定在论述“完善发展成果考核评价体系”时，特别强调“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”，其中，劳动就业位列第一。尽管南海区近年来每年都向劳动就业服务投入3000多万元的专项资金，但尚未探索出一些有效的劳动就业服务平台和运行机制。2.待遇差异有待消除传统的社会管理具有一个显著的特征，那就是待遇差异。所谓的待遇差异是指，政府通过一定的制度安排，赋予不同群体以不一样的服务和待遇。这种待遇差异集中表现为户籍制度，该制度将社会成员划分为城镇人口和农村人口、外来人口和本地人口，不同社会成员之间的界限分明，所接受的服务也差别巨大。这种待遇差异在我国是一种普遍情况，南海区也不例外。当然，南海区也做了很多工作，采取了很多措施来尽量地缩小上述的待遇差异。例如，对于外来人口，南海区在大部分社区里推广了“新海南人梦家园”，以此优化和提升外来人口的管理和服务工作；对于农村人口，南海区也投入了很多精力和时间引导村民成立“街坊会”、“邻里中心”等载体，来服务农村社区。但总体来看，南海区在消除待遇差异方面的努力还远远不够。第一，南海区社会工作委员会的工作中心和扶持重点依旧是城镇社区，之所以这样偏重城镇社区，很大程度上是因为城镇社区有能力为社会治理工作可以投入更多的资金。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确要求，“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。”南海区社会工作委员会应该更多的关注农村的社会治理情况。第二，南海区社会工作委员会及其推动的社会治理目前主要是针对本地人口，甚少涵盖外来人口。南海区是一个劳动力流入型城市，拥有大量的外来人口，他们对南海区的经济社会发展做出了重要的贡献，却享受不到同等的待遇。（三）社会治理的配套保障社会治理是一项复杂的系统工程，必须辅以一系列行之有效的配套政策。为了推进社会治理，南海区出台过一些配套措施，其中最为有力的是“南海区社会建设创新奖励专项资金”和“社会创益基金”。2012年，南海区在区财政预算中安排了200万元的专项奖励资金，用于奖励南海区内创新性社会工作项目及其实施主体，到目前为止已经对“社会各界和谐共建及拥军优属街坊会”等创新基层管理模式、矛盾调解方式的17个项目进行了奖励。此外，南海区还成立了额度为2000万元的社会创益基金，桂城街道和西樵镇分别成立了“关爱基金”和“至善基金”，这些基金主要用于向社会组织购买社会服务，并以此激活社会组织活力。除了这些资金上的配套措施，南海区尚未开发出其他保障有力的配套政策。1.法治保障相对滞后中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”这表明，未来的社会治理方式将从管控规制向法治保障转变。众所周知，我国在社会治理领域的法治建设比较落后，很多社会矛盾的出现都与法治建设的不健全有着密不可分的联系。通常而言，社会治理领域的法治建设包括了三个方面的内容：一是社会治理的立法工作，二是社会治理的执法工作，三是社会治理的司法工作。对于像南海区这一级别的地方政府而言，社会治理的立法工作和司法工作都不在其职责范围之内，唯一能够有所作为的仅是社会治理的执法工作。从目前南海区社会治理的基本情况来看，南海区尚未探索出一条运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的有效路径。在南海区，社会问题和社会矛盾比较集中的领域主要有劳资纠纷、医患关系、物业管理等。这些领域的矛盾纠纷不能得到妥善解决，很大程度上是由于基层执法队伍在处理这些矛盾纠纷时没有做到依法治理。2.财政保障尚不到位南海区不仅在医疗卫生、教育、社会保障等社会治理领域的财政投入逐年增加，而且在2012年专门设立了“南海区社会建设创新奖励专项资金”和“社会创益基金”，可见南海区在对社会治理的财政保障方面做得比其他很多地方政府要出色很多。然而，南海区对社会治理的财政保障仍然没有到位。其一，以投资型财政支出为特征的财政体制限制了社会治理能够获得的财政保障。为了追求经济快速增长，南海区的财政被大量用于经济建设领域，一些本应由财政提供资金的社会发展和社会治理项目没有得到足够的资金保障。其二，南海区没有为落后乡镇（街道）的社会治理提供足够的财政支持。落后乡镇（街道）在社会治理方面面临更大的困难和压力，紧靠自身财力难以推动社会治理创新，但是南海区却没有对其采取倾向式的支持，反而将更多的资金投给了发达乡镇（街道），因为发达乡镇（街道）愿意为社会治理投入更多的配套资金。3.考核体系不够科学另一个比较重要的社会治理配套保障是政府政绩的考核体系。改革开放之后，政府的重心工作转移到经济建设之上，随之而来的是，经济增长速度成为评定政绩的主要指标。这种考核体系导致了各级政府过度关注经济增长指标，轻易忽视社会发展指标。南海区也没有例外，经济增长速度同样是该区最为重要的领导干部考核指标。在这一指挥棒的调动下，大部分的乡镇（街道）的领导干部并没有深刻地认识到社会治理的重要性，也没有对社会治理投入更多的精力和财力。其结果是，推动社会治理变成了只是社会工作委员会等少数几个职能部门的事情，很难获得领导的关注和其他部门的配合。可惜的是，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定已经意识到这种考核体系的严重缺陷，提出要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。当然，政绩观的转变不可能一蹴而就，而需要一个比较长的过程。四、南海区社会治理模式的发展蓝图该部分主要有三部分组成：第一，根据中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定对创新社会治理的指示，构建出一个关于社会治理模式的类型框架；第二，介绍十八届三中全会为未来理想的社会治理所描绘的蓝图协同型社会治理模式；第三，建议南海区将“社会创益”理念 + “金字塔模式” + “四基模式”的社会治理模式进一步深化为真正的协同型社会治理模式。（一）社会治理的四种模式中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出，创新社会治理体制应该“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这是十八届三中全会为未来理想的社会治理所描绘的蓝图。深入思考，我们可以发现这个蓝图的有两个核心理念：其一是党委领导和政府主导是原则，不能丢；其二是政府要和社会、居民共同治理社会。根据上述两个理念，我们可以建立一个关于社会治理模式的类型框架（见图5-1）。在图5-1中，“网络管理能力”维度源于前述的第一个理念，具体表示政府对参与社会治理的其他主体的影响能力；用“合作伙伴关系”维度源于前述的第二个理念，具体表示政府向其他社会治理主体外放社会治理权力的程度。我们将这两个维度都分为“高”、“低”两个层次，那么就可以获得三种典型的社会治理模式：“科层型社会治理”、“市场型社会治理”和“协同型社会治理”。网络管理能力高低低高合作伙伴关系协同型社会治理市场型社会治理科层型社会治理图5-1 社会治理的四种模式“科层型社会治理”属于传统的社会治理模式，也是当前中国最为普遍的社会治理模式。在该模式中，政府在治理社会时，主要依靠公共权力的权威，极少与非政府部门（包括社会组织、企业、公众等）进行真正意义上的合作。同时，由于惯用等级制的命令，这类政府的网络管理能力也是最低的。“市场型社会治理”的理论依据是“新公共管理”，也是20世纪末最为流行的公共行政改革模式。这类模式主张用市场取代科层，强调公私合作伙伴关系，因此，其合作伙伴关系处在较高的层次。然而，这类治理模式并不赞成政府在公私合作网络中发挥过多的作用，这意味着政府对公私合作网络的管理能力较弱。较之于前两类社会治理模式，“协同型社会治理模式”结合了“市场型社会治理”和“部门协作型社会治理”的双重优势，既有高层次的合作伙伴关系，也具备高层次的网络管理能力，为社会治理提供了新的有意义的思路。凭借这两项优势，“协同型社会治理模式”在处理社会事务、解决社会问题、化解社会矛盾的过程中表现出了四个明显的特征：（1）网络化社会治理主体，即社会治理是政府、社会组织、企业和公众等多种行为主体协同处理社会事情；（2）合作共治的社会治理结构，即建立起网络化的社会治理主体之间的资源互补、互利合作、成果共享的治理结构；（3）非行政化的社会治理机制，即社会治理依靠网络的权威，由各社会治理主体在合作互动过程中运用非强制性权力进行协作；（4）灵活多变的社会治理工具，即相对于其他几种治理模式，“协同型社会治理模式”具有更多样的治理工具。在这四个特征的作用下，“协同型社会治理模式”变革了传统的社会治理理念。“市场型社会治理”重视社会的自我独立运行；“科层型社会治理”则以官僚自身的利益为重，一味强调政府的作用和官僚组织的能力，但“协同型社会治理模式”着眼于满足社会自身的需求，强调政府与社会的合作，重视民主协商的价值观。（二）协同型社会治理模式很显然，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定所描绘的社会治理蓝图应该属于协同型社会治理，该模式既不同于控制命令式的科层型社会治理模式，也区别于放任自由型的市场型社会治理模式。因此，南海区社会治理模式应该以协同型社会治理为愿景。我们将从构建网络化的社会治理主体、形成合作共治的社会治理结构、采用非行政化的社会治理机制和运用灵活多变的社会治理工具等四方面来描绘这种愿景。1.构建网络化的社会治理主体改革