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国家预算管理 第三章 公共机构的预算管理 本章内容 第一节 行政事业单位预算的管理 第二节 部门预算的编制与管理 第三节 部门的基本支出预算 第四节 部门的项目支出预算 第五节 部门预算的报表体系 素质要求 1、知识与技能： 识记： 1掌握定员定额、单位预算、部门预算、项目 预算的定义； 2熟悉行政、事业单位预算的管理方式及其收 支内容； 3部门预算的含义，编制方式和构成内容。 理解 1了解定员定额的确定方法； 2机构预算在政府预算中的地位； 3 我国当前部门预算改革的必要性、改革的主要内 容以 及基本的功效，及其对政府行为、政府预算乃至公共财政体 制构建的意义。 运用 通过机构预算知识的学习，可以掌握部门预算的特点、编 制方法。 2、过程与方法： 通过对公债的性质、特点、种类、公债的市场管理、公债 的使用与偿还原理等内容的教学，培养学生理论联系实际， 全面辩证认识问题的能力。 3、情感、态度与价值观： 通过对机构预算知识的学习，增进学生对我国政府预算的 认识和理解。 教学重点 单位预算的编制与管理；部门预算的编制与管理。 教学难点 单位的定员定额管理制度；行政单位预算的编制； 事业单位预算的编制；部门收支预算的编制。 教学过程 导入新课 媒体播放视频 4、讲授新课内容： 机构预算是以政府机构为主体而形成的预算，包括行政事 业单位预算和部门预算。机构预算是政府预算的基础。定员定 额则是机构预算编制的基本依据。 第一节 行政事业单位预算的管理 一、行政单位预算的编制与管理 (一)行政单位的分类 行政单位是实现国家各项职能的专职机构包括国家各 级立法机关、行政机关、司法检查机关及其派出机构，接 受国家预算拨款的党派和社会团体等六个方面： 1.国家权力机关； 2.国家行政机关； 3.各级审判机关和检察机关； 4.政党组织； 5.社会团体； 6.行使行政管理职能的单位。 (二)行政单位预算管理方式 1.收支统一管理； 2.定额、定项拨款； 3.超支不补，结余留用。 (三)行政单位预算的编制 1.行政单位收入预算的编制 !财政预算拨款； !预算外资金收入； !其他收入。 2.行政单位支出预算的编制 !经常性支出； !专项支出； !自筹基本建设支出。 (四)行政单位预算报表 二、事业单位预算的编制与管理 (一)事业单位的范围 各级各类事业单位包括国有的和接受国家经常性资助 的非国有事业单位和社会团体。 根据各类事业单位工作任务、业务性质及财务状况不 同，分为以下几类： 主要依靠财政拨款的单位； 财政拨款解决收不抵支差额的单位； 实行经济核算制的单位。 (二)事业单位预算管理办法 国家对事业单位实行“核定收支，定额或者定项补 助(或上缴)，超支不补、结余留用”的预算管理办法。 1.核定收支。 2.预算缴拨款。 2预算补助 2预算上缴 3.确定对事业单位的财政补助或上缴的原则。 2按社会共同需要确定补助(或上缴)范围和数额，保证重 点与兼顾一般相结合。 2结合事业单位经费自给水平确定具体的财政补助(或上 缴)额度。 (三)事业单位预算的编制 1.收入预算的编制 u 分析和整理。 2.测算制定定额标准 3.测算基本支出预算控制数和财政补助数 u根据各个单项定额标准及定额标准的计量单位测算出事业 费的基本支出预算控制数; u核实单位的收入情况; u为便于分析和管理，可根据基本支出财政补助数和单位编 制内实有人数计算人均财政补助标准(包括人员及日常公用经 费); u定额标准初步确定后，要进行复盘试算。 三、单位预算的核批 (一)财政对主管部门核批预算 (二)财政在批复单位预算时核定单位各项收支 (三)财政在核定单位预算时确定财政补助额 (四)财政部门在核批单位预算时，批复单位预算外资金收 支计划 第二节 部门预算的编制与管理 一、部门预算的含义 (一)部门预算的定义 部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法 机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。 1.部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预 算组成； 2.各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门 预算的执行； 3.定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况； 4.编制部门预算的“部门”在资质上应该限定那些与财政 直接发生经费领拨关系的一级预算单位。 (二)部门预算的特点 1.细化性 部门预算的内容细化到部门及下属单位和项目。我国试编 部门预算，除包括现有按功能分类的预算外，还将部分支出以 附表的形式具体细化到部门和有关具体的项目，预算落实到具 体单位与具体项目。 2、完整性 部门预算内容由预算内扩展到预算外的，既包括一般预算 收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预 算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划， 又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。 3.全面性 部门预算要全面反映各部门的一切收支，即：各个部门 的预算不仅反映本部门的年度财政需求，还要反映本部门的 全部收入状况，内容更全面，编制预算时，要将部门依法取 得的包括所有财政性资金在内的各项收入以及相应的支出作 为一个有机整体进行管理，对各项收入、支出预算的编制做 到不重不漏，不得在部门预算之外保留其他收支项目。全面 性有利于统筹考虑政府运行、事业改革和发展。 4、综合性 部门预算采用综合预算，统筹考虑部门和单位的各类资 金。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算 内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。 5.科学性 打破按基数编制预算的方法，部门预算支出的核定不再 以上年基数为基础；而采取零基预算和绩效预算结合，以 财政部门核定的定员定额标准为依据编制经费预算；以科 学合理的支出标准和预算定额为预算编制的基础。 6.经费分类管理 部门预算对支出经费实行分类编列与管理，即：所有行 政事业经费一律按部门划分为基本支出和项目支出两部分 。对部门预算中的收入预算、基本支出预算和项目预算， 实行不同的编制方法。 7.强化法律性 传统的部门预算通常只需要在财政的业务机构和部 门之间进行信息的传递，现行改革的部门预算方案是作 为功能预算的细化部分，也需要传送到立法机构，我国 政府除了向人代会提交功能预算外，还同时提供有关部 门的部门预算，以便于立法机构审批年度预算法案、并 为监督政府预算的执行提供依据。 二、实行部门预算的必要性 (一)传统按功能编制预算存在的弊端 1.部门没有一本完整的预算。 2.预算编制粗糙，缺乏部门内部责任机制和外部有效的监督 机制。 3.预算编制缺乏科学、必要的定员定额标准。 4.预算资金分配权分散。 5.预算约束软化。 (二)部门预算具有内在的优点 1.克服代编预算的方式。 2.统一预算分配权。 3.建立了相互制衡的管理机制。 4.调整了预算批复的主体，有利于及时、合理的批复预算。 5.严控年初预留机动财力，减少机动权，防止二次预算。 三、部门预算编制的基本原则 (一)合法性原则 部门预算的编制要符合预算法和国家其他法律、法规，充 分体现国家的有关方针、政策，还要在法律赋予部门的职能范围内编制 。 (二)真实性原则 部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门 职能的需要为依据，对每一收支项目的数字指标运用科学合理的方法加 以测算，力求各项收支数据真实准确。 (三)稳妥性原则 部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得 编赤字预算。 (四)重点性原则 部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二 要建设”的方针，在兼顾一般的同时优先保证重点支出。 (五)透明性原则 部门预算要体现公平、透明原则。 四、我国部门预算的构成 (一)部门收入预算的编制 1.部门预算收入的编制内容和方法。 财政拨款收入。 预算外资金收入。 第一，行政事业性收费 第二，政府性基金(资金、附加) 第三，主管部门集中收入 第四，其他预算外收入 其他收入。这包括上级补助收入、事业收入(指从事专 业业务活动取得的收入)、事业单位经营收入、附属单位 上缴收入、用事业基金弥补收支差额等。 2.纳入预算管理的政府性基金收入预算。 (二)部门预算支出的编制内容 部门预算支出的编制内容包括基本支出和项目支出。 基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、 完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。 项目支出预算是行政事业单位为了完成其特定的行政工 作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项 目支出计划，通常是一些大型但不经常的支出项目。项目支 出预算是按指定的用途和对象编制的专项支出计划。 第三节 部门的基本支出预算 一、部门基本支出预算的编制 (一)编制基本支出预算的原则 1.优先保障的原则。 2.综合预算的原则。 3.定员定额管理为主的原则。 (二)基本支出预算的内容 1.按支出经济性质分类的人员经费和日常公用经费项目。 2.经营及往来支出。经营及往来支出主要包括三种：一是上 缴上级支出；二是事业单位经营支出；三是对附属单位补助 支出。 3.纳入预算管理的政府性基金支出。 二、基本支出预算编制的依据：定员定额 行政事业单位基本支出是以定员定额方式确定的，定员定额水平由 财政部门根据当年财政状况确定。因此，各部门应集中力量做好人员数 量、结构(编制内、编制外、行政、事业)等基础数据的整理工作。 (一)基本支出预算编制的起点是基本支出定额项目 定额是指财政机关根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的 合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。 (二)基本支出定额项目的构成 1.人员经费。这包括政府支出经济分类中的“工资福利支出”、“对个 人和家庭的补助支出”等的“款”级项目确定。 2.日常公用经费。这包括政府支出经济分类的“款”级科目中属于基本 支出内容的支出。 (三)行政事业单位基本支出定员定额标准存在“单”、“双”之别 三、基本支出经费的测算方法 (一)按不同用途经费的核定 1.人员经费的核定方法：按定员和工资标准据实核定。 基本工资是人员经费的主要部分，一般根据核定的编制人数或全年平均 人数、上年平均工资定额，并结合计划年度工资调整情况计算确定。 全年工资额编制人数年均工资定额 发给在职人员的各项津贴、补贴等补助工资一般根据人员数和平均标准测算 。 补助工资编制人数年均津(补)贴定额 按标准提取的工作人员福利费、工会经费、长期休养人员生活费、探亲 旅费等，般根据享受职工福利费的人数，逐项按标准计算；也可以参照上 年度职工福利费占工资总额的比例进行测算，或按全年工资总额的一定比例 计算或定额提取。住房公积金根据在职人数、工资总额和计提比例测算。 职工福利费工资总额规定的计提比例 2.日常公用经费的核定：按机构性质和部门分类分档定 额及定额系数确定。 公务费年均公务费定额人员编制数 (三)单位基本支出预算的总体编制要求 单位基本支出预算的总体编制要求是：凡属共性、经 常性的开支项目都要实行单项标准定额；对无法细化成 单项定额的支出项目也应按照量化的原则归类核定综合 定额；其他一次性、不宜在基本支出预算中通过标准定 额核定的开支项目，可纳入项目预算进行管理。 四、基本支出预算的控制和调整 定额标准确定后，财政机关应在规定的时间内将按定额 标准计算形成的基本支出预算控制数及财政拨款补助数下达 给部门或单位。 基本支出预算中按照政府采购品目规定应当纳入政府采 购的支出，应当同时纳入政府采购预算，并按照国家有关政 府采购的规定执行。 第四节 部门的项目支出预算 一、项目预算的范围及其分类 (一)项目按性质分类 项目按照其性质可分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目 三种。 1.行政事业类项目。行政事业类项目是指行政事业单位由行政事业费开 支的、列入部门预算的国家专门设立的事业发展项目支出，即教育、科 学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出。 专项计划项目 专项业务项目 大型修缮项目 大型购置项目 大型会议项目 其他项目 (二)项目按类别的分类 1.政府已研究确定项目。在中央即为国务院已研究确定项目， 这是指国务院已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支 出项目。 2.经常性专项业务费项目。这是部门为维持其正常运转而发生 的大型没施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工 作任务而持续发生的支出项目。 3.跨年度支出项目。这是指除以前年度延续的国务院或各级政 府已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外，经财政批准 并已确定分年度预算，需在本年继续安排预算的项目和当年新 增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。 4.其他项目。这是指除“前三类支出项目”之外，部门为完成 其职责需要在本年度预算中安排的支出项目。 (三)项目按属性的分类 1.新增项目 这是指本年度新增的需列入预算的项目。 2.延续项目 这是指以前年度已批准，并已确定分年度预算，需在 本年度及以后年度预算中继续安排的项目，不包括以前年 度已批准项目、但未确定预算的项目。 二、项目支出预算管理的要求 (一)项目支出预算管理的基本原则 1.综合预算的原则 2.科学论证、合理排序的原则 3.追踪问效的原则 (二)项目支出预算的管理要求 1.统筹预算内外财力，实行综合预算管理的原则。 2.运用数量技术方法进行分析选项，实行项目库管理。 坚持“区别特点，分类管理”的原则。 在科学论证、量力而行的基础上合理排序。 调整支出结构，体现公共支出需求，实行项目库滚动管 理。 3.专项管理，实行绩效考评制度。 经费预算分项单独申请，实行“按项申报、专款专用、 专门核算”的管理办法。 全程管理要坚持绩效原则，实行追踪问效制度。 (三)项目支出预算的管理阶段 1.前期准备。前期准备，即由项目申请部门在项目列入预算 计划之前组织完成的准备工作。 2.在可行性研究的基础上实行项目库管理。 3.在项目备选库中确定申报项目及项目支出预算。 4.项目支出预算的核批。 5.项目实施。 6.项目监督、检查，实行绩效考评制度。 7.对年度批复的预算项目进行清理，实行滚动管理。 三、项目的确立 (一)项目的申报、审核和批复 1.项目申报 项目申报程序：一是项目单位应按照预算管理级次逐级申报项目；二 是部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入本部门项目库；三是 对进入各部门项目库的项目，各部门依据职能、事业发展规划，按照轻重 缓急原则，择优排序后编制本部门的年度项目支出预算。 2.项目的审核 财政对部门申报的项目审核后，对符合条件者排序纳入财政项目库： 财政对部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，经商部门后，排 序纳入财政项目库。 3.项目预算安排的方法 财政项目预算的安排：部门项目纳入财政项目库、安排资金后，形成 部门年度项目支出预算。 部门对项目预算的安排：部门通过项目合理排序的操作程序形成项目 预算。 (二)项目申报文本的组成 1.项目申报书。项目申报书的表格式见表3-1。 项目申报书的填报要求为：一是新增项目中预算数 额较大或者专业技术复杂的项目，应当填报项目的可行 性报告、项目评审报告；二是延续项目中项目计划及项 目预算没有变化的，可以不再填写项目的可行性报告和 项目评审报告；延续项目中项目计划及项目预算发生较 大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项目评审报 告。 2.项目支出预算明细表。本表由项目单位根据项目的支出情况 和国家规定的支出标准测算填报，需填写项目支出总预算、项 目资金来源情况及项目明细支出预算等，参见表3-2。 3.项目可行性报告 项目可行性报告(编写提纲)包括项目基本情况、必要性与可行 性研究、项目实施条件、项目风险和不确定性，项目进度与计 划安排、项目可行性研究结论等主要内容。 4.项目评审报告 主要包括项目基本情况、项目可行性评审、项目预算评审、 项目风险与不确定因素、项目评审总体结论等内容，见表3- 3。项目评审报告由项目评审专家组和中介机构填写。 5.项目支出预算汇总表。该表包括行政事业类项目支出预算 表(汇总)；基本建设类项目支出预算表(汇总)；其他类项目 支出预算表(汇总)和项目支出预算明细表，分别反映不同类 项目的总投资和资金来源情况，格式见表3-4。 四、项目库的管理 (一)项目库的管理原则：统一规划、分级管理 1.统一规划，统一建库 项目库管理系统由财政机关统一设计、统一规划，统一制 定项目申报文本、项目支出预算报表的格式、统一开发计 算机应用软件和应用程序，各部门按有关规定填制和上报 项目数据。 2.分级管理 部门和财政机关按照规定对各自设立的项目库实行分级管 理。项目库分为部门项目库和财政项目库，其中，财政部 项目库的管理又区分为部门预算管理司和总预算两个层次 ，由此，一共设立备选库、初审分库和预算总库三个层次 ，见图3-1，部门和财政机关按规定对各自设立的项目库 进行管理。 图图3-1 部门预门预 算项项目库库分层层体系 (1)部门项目库 部门项目库由部门按照申报项目支出预算的要求，结 合本部门特点，对所属单位申报的项目进行筛选排序后 设立。 (2)财政项目库 财政项目库是财政根据项目支出预算管理的需要，结 合财力可能，对本级各部门所报项目进行筛选排序后设 立。 (二)项目库的管理方式：合理排序、滚动管理 项目库的管理方式：项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合理排 序，并实行滚动管理。 1.合理排序：项目库中项目的排序。项目库中的项目应当按照轻重 缓急进行合理排序。项目排序是项目支出预算管理的重要内容。 排序原则：一是项目类别的划分中“前三类支出项目”的延续项目 予以优先排序；二是其他项目根据政府财力状况，按照项目的轻重 缓急、择优遴选后进行排序。 排序方式：一是部门对申报的项目按照政府预算收支科目类(款)在 项目库中进行排序；二是财政对部门申报的项目按照政府预算收支 科目类(款)在项目库中分部门进行排序。 2.滚动管理。滚动管理是指将项目库中的项目分为延续项目和当年 新增项目在资金上所进行的预算安排。 (三)项目的可行性分析 1.项目目标合理、论证充分。部门向财政申报的项目应当同时具备 以下条件：一是符合国家有关方针政策和财政资金支持的方向、范 围；二是属于本部门行政工作和事业发展需要安排的项目；三是有 明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充 分的研究和论证。 2.分析技术和方法科学。 综合成本效益分析法。 最低费用选择法。 最低费用与综合成本收益结合法。 3.形成项目可行性报告。可行性分析最终形成的项目可行性报告要 注意从项目单位的基本情况，项目实施的必要性、可行性，实施的 条件，项目进度与计划安排等几个方面进行编写。 第五节 部门预算的报表体系 一、我国部门预算报表体系的改进 (一)改革初期，部门预算报表体系的缺陷 1.预算报表收入和支出分类不尽合理。 2.报表数量过多，且同一数据分布在不同报表中，需要重复录入 、重复修改。 3.报表之间的勾稽关系复杂，给使用单位的数据录入、审核和修 改调整带来诸多不便，加大了预算单位的工作量和编制难度，增 加了错误发生的概率，并对预算及时、准确的批复产生了不利影 响。 4.从计算机数据库管理看，由于同一数据需要储存在不同报表中 ，格式不尽一致，既不便于管理，又为软件的设计和操作设置了 障碍。 5.数据的分散管理造成报表数据结构不稳定，用户取数困难、软 件运行速度下降，已成为预算编制过程中的瓶颈。 (二)部门预算报表的改进原则 1.配合改革的原则 根据政府预算收支分类、基本支出预算和项目支出预算等 方面的改革进展情况，对具体报表格式进行适当调整。 2.结构稳定的原则 为保证部门预算报表数字的连续性和可比性，对部门预算 报表的整体结构应保持相对稳定，不宜做较大变动。 3.简捷高效的原则 在满足预算编制和预算管理的前提下，利用先进的计算机 管理方式，尽可能减轻部门的工作量。 (三)部门预算报表改进的内容 2003年起，财政部改进了部门预算报表的设置，其 特点如下： 1.运用数据库管理模式，在保持部门预算报表基本体系相对 稳定的前提下，实行数据库集中管理，对部门预算数据录入 方式做出了较大改革。 2.引入了录入表和预算表的概念。 3.部门预算报表分为单位基本录入报表、部门报送报表和财 政部门报表三部分。 (四)部门预算报表新体系的优点 1.规范预算填报内容，使预算编制更加简便、直观、灵活，提高预 算信息的利用率。 2.改变了录入方式，相同数据只需要录入一次，使部门编制工作量 大大减少，减少重复劳动，工作效率显著提高。 3.数据录入的简化，使计算机存储更加集中，运算速度明显提高， 系统的版本升级更加连贯。 4.数据库集中管理模式的运用，为系统地进行预算数据的分析、跨 年度横向比较提供了方便，有利于做好预算编制工作。 5.数据库管理的实施，预算网络的运用，可以使财政机关与各部门 之间预算编制信息的经常性交流成为现实。有关部门可通过及时掌 握部门基础资料和项目库的动态情况，从而为定员定额的合理制定 和项目库的滚动管理创造了有利条件。 二、部门预算录入表的构成 1.录入01表收入预算录入表。本表反映本部门本年度收 入预算的各项资金来源渠道，格式参见表35。 2.录入02表基本支出预算录入表。本表的“支出分类”按 照一般预算支出科目中“目”级科目，填列部门的基本支出人 员经费和日常公用经费的相关支出。格式参见表36。 3.录入03表项目支出预算录入表。本表填列项目支出预 算的具体项目及其有关内容，格式参见表37。如果某一项 目由几个基层单位共同承担，则该项目预算下达给哪个单位 就由哪个单位负责填报；如果预算下达给几个单位，则由这 几个基层单位分别填报；确实无法划分的，本表由“部(委 、办、局)本级”(中央)汇总填报。 4.录入04表经营及往来支出预算录入表。本表反映部门 的经营支出和上下级之间的调拨支出，格式见表38。 5.录入05表预算外资金收入预算录入表。本表格式参见 表39，表中“本年预算项目”只填列经批准的行政事业性 收费、政府性基金(资金、附加)等四种类型的收入内容，未 经批准的预算外资金收入项目不能填列。 6.录入06表政府性基金收入预算录入表。本表反映部门 或单位各项政府性基金当年收入的具体项目及其情况，格式 参见表310。 7.录入07表政府性基金支出预算录入表。本表反映部门 或单位的各项政府性基金当年支出的具体项目及其情况，格 式参见表311。 8.录入08表政府采购预算录入表。本表反映部门或单位 用日常公用经费采购通用商品的情况，格式参见表312。 9.录入09表单位人员情况基本数字录入表。本表反映行政 、事业单位人员的基本情况，格式参见表3-13。 10.录入10表预算内行政事业性收费收入预算录入表。格 式参见表314。 11.录入11表净结余资金来源及科目调整情况录入表。 12. 录入12表行政事业单位住房改革支出预算录入表。格 式参见表316。 四、部门预算表的构成 预算表是在录入表的基础上自动生成的输出表，不需录入 。部门预算表共设置12张收支预算表、1张政府采购预算表和 1张单位人员情况基本数字表。 1.预算01表收支预算总表。本表由录入01、02、03、04 表生成，格式见表317。 2.预算02表收入预算表。本表由录入01表生成，格式见 表318。 3.预算03表支出预算表。本表由录入02、03、04表生成 ，格式参见表319。 4.预算04表基本支出人员经费预算表。本表由录入02 表生成，格式见表320。 5.预算05表基本支出日常公用经费预算表。本表由录 入02表生成，格式见表321。 6.预算06表项目支出预算表。本表由录入03表生成， 格式见表322。 7.预算07表财政拨款支出预算表。本表由录入02、03 表生成，格式见表323。 8.预算08表政府性基金收入预算表。本表由录入06表 生成，格式与录入06表相同，参见表310。