重庆市小城镇建设土地开发利用问题研究.doc

/sundae_meng重庆市小城镇建设土地开发利用问题研究-重庆市统筹城乡综合配套改革试验区土地利用问题研究 论文摘要：本文通过对重庆市小城镇建设的土地开发利用现状问题研究，从小城镇建设土地开发利用与区域经济协调发展的角度，学习借鉴国外小城镇建设的管理经验，提出了重庆市小城镇建设土地开发利用管理的对策。 关键词：小城镇 建设 土地 开发利用重庆直辖10周年之际，中央批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为重庆在西部地区率先全面建设小康社会注入了新的动力。遵照胡锦涛总书记的指示，重庆不仅要成为西部经济增长极，而且要建成城乡统筹的直辖市。统筹城乡综合配套改革试验，核心在“城市”，难点在“乡镇”，其根本还在于解决全面建设小康社会的问题。重庆幅员面积8.24万平方公里，辖40个区县（自治县）,308个乡、589（含县城城关镇）个乡镇，9065个行政村，近10万个村民小组（自然村） 张其悦综合配套改革，统筹城乡建设，中国改革报2008年11月7日，截止2007年底，全市常住人口2816万人，城镇人口1361.3万人，城镇化率为48.3%，是一个大城市、大农村、大库区、大山区和贫困集中地区并存、二元结构明显的直辖市，统筹城乡建设的任务繁重而艰巨。重庆小城镇星罗棋布于重庆大农村中，处于农村之头城市之尾，对于广大农村具有巨大的带动作用。如果没有小城镇这个中间层次的良性发展，先进的城市与落后的农村之间、现代的工业与传统的农业之间的巨大反差将难以弥补，城乡分割状况将难以消除，城乡统筹将面临巨大的鸿沟。重庆要完成统筹城乡综合配套改革试验区的重任，当务之急是发展小城镇经济，难点和瓶颈是小城镇土地开发利用问题。因此，在建设重庆市统筹城乡综合配套改革试验区的历史机遇下，研究重庆市小城镇建设土地利用问题就显得非常必要和迫切。一、重庆市小城镇建设土地开发利用的现状问题研究土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一。改革开放以来，随着重庆市城镇化步伐加快，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，并逐渐成为小城镇建设与发展的不可忽视的制约因素。 (一)土地利用规划严重滞后 土地利用规划是国家引导和控制用地重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。2007年9月20日，国务院以国函200790号正式批复同意重庆市城乡总体规划（2007-2020）。新的城乡总体规划是全国第一部城乡总体规划，也是我市建设国家统筹城乡综合配套改革试验区第一个经国务院批准的重要规划。新总规是全市城乡发展、建设和管理的基本依据，是引导重庆科学发展的重要法定文件。新总规的实施必将为站在新起点上的重庆提供新的动力和机遇，为全市的发展提供新的战略平台。但是，与重庆市城乡总体规划（2007-2020）相配套的重庆市土地利用总体规划（2007-2020）却截至2009年2月尚未得到国务院的批准，重庆市目前实行的土地利用总体规划仍为1999年经国务院批准的重庆市土地利用总体规划（年）。重庆市土地利用总体规划与重庆市城乡总体规划相脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。傅应拴我国小城镇建设土地利用对策研究及其学术前沿 另一方面，在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用。事实证明，土地利用规划的滞后是目前重庆市小城镇建设中缺乏统筹和长远考虑，土地利用规划不能有效指导小城镇建设用地需求，造成小城镇用地规模失控的重要原因之一。此外，小城镇规划管理的基础工作比较薄弱，存在基础资料不完善，地籍管理薄弱等问题；小城镇规划管理人员素质难以适应工作要求，基层土地城建管理所工作人员来源渠道复杂，往往专业素养不高；小城镇规划管理方面的法律法规体系不完善，土地利用规划管理的法律地位、法律意识仍需强化；小城镇规划管理经费不足，容易造成权力寻租。(二)小城镇土地利用粗放经营 小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，在缺乏项目、资金和第二、三产业集聚规模的情况下，必然导致粗放用地。小城镇土地利用粗放经营，具体表现在：1、土地利用程度低。小城镇发展和建设缺乏有效的规划约束，土地利用布局分散、混乱，建筑布局的随意性大，容积率低，道路建设不规范，小城镇内零星空地甚至农用地随处可见，土地整理复垦率低。2、土地利用投入不足。衡量土地利用粗放或者集约的一个重要标准是单位土地面积上所投入的资本和劳动的数量，国内外一些学者把它称为集约度。投入资本和劳动多，则集约度高，土地利用集约；反之，土地利用粗放。由于小城镇经济发展水平比较低，经济能力弱，对土地的投入明显不足。小城镇建设资金极度缺乏，城镇建设难以上水平、上档次，使小城镇的景观和人居环境受损。特别是基础建设投入不足，致使小城镇基础设施建设严重滞后，制约了交通、旅游、通讯、教育、卫生等的发展，成为小城镇社会经济发展的障碍。3、土地利用效益低下。小城镇土地利用效益低下，其原因是多方面的，大致可分为两类。一是客观原因，小城镇多地处偏远，交通不便，资源缺乏，经济技术落后，产业结构不合理，产业集聚能力弱，从而导致土地利用粗放，土地产出效益低。二是土地利用本身，主要是小城镇规划管理不力，土地供给机制滞后。小城镇用地布局不合理，在一些小城镇，居住用地多沿街布置，并有不少污染严重的作坊式小工厂，混杂于居住区内，再加上商服用地偏居城镇一角，基础设施不配套，影响小城镇规模效益的实现。小城镇建设对土地的需求基本上是有“求”必“应”，并且大多是无偿划拨或者低价出让，而且由于土地定价估价工作的滞后，小城镇地价水平明显偏低。由于土地使用者只需花较小代价就可取得土地，因此他们并不重视提高土地利用效益和集约利用土地，而只着眼于增量扩张。 (三)大量占用耕地，违法用地现象严重 由于重庆市小城镇土地管理工作薄弱，有法不依，执法不严，惩治不力，非法占用耕地、非法转让土地、浪费破坏土地等违法行为得以大量滋生。首先是用地审批制度执行不力，把关不严，乱批乱占，少批多占，先占后批，甚至用而不批现象时有发生。一方面，土地非法占用导致耕地数量减少；另一方面，土地非法占用不利于土地资源的优化配置。其次是土地转让行为不规范。目前小城镇土地市场发育严重滞后，配套设施不健全，土地市场化程度很低，加上人们法制观念淡薄，土地非法转让等违法行为屡见不鲜，给小城镇土地管理工作带来较大困难。国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发20093号）批准设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。探索建立城乡统一的土地交易市场，使集体土地和国有土地统一政策、统一调控、统一监管，在不违反国家土地用途管制制度、不利用集体建设用地进行房地产开发的前提下，使农村建设用地，也包括宅基地、耕地、林地、荒地等农村土地通过招拍挂方式以转让、出租、作价入股、抵押等形式进行“流转”，可以有效减少小城镇建设过程中大量占用耕地、违法用地严重的现象。(四)用地结构不合理，产业空心化突出。 用地结构的合理程度反映一定社会经济发展水平的一个侧面，也是衡量土地集约程度的重要标准。目前重庆市大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大，公共设施用地和绿化比重偏少，公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地布局方面，存在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散，城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零乱等问题，导致小城镇土地用地结构不合理，土地利用率低下，集聚效益降低，自然人文景观缺少特色。由于重庆市很多小城镇地处山区，地形条件复杂，山高坡陡，交通不便，信息闭塞，造成很多规模化企业不愿意到小城镇投资。加之三峡移民企业关闭、破产、销号，乡镇兼并、重组企业实力不强，发展较慢，社会资本、民营资本、外资进入规模较小，新的支柱产业没有形成，造成很多小城镇产业空心化现象十分严重。（五）建设资金缺乏，基础设施薄弱、配套功能不全，城镇管理滞后。重庆市小城镇建设普遍存在资金严重不足、基础设施薄弱、配套功能不全、城镇管理落后等问题。重庆市小城镇建设资金来源主要有以下五个方面：第一是财政投资。小城镇财政，仅仅维持“吃饭”水平，难有节余，许多乡镇已负债累累，依靠乡镇财政投资很不现实。第二是银行贷款。现在银行加强了风险管理，注重贷款的安全和效益，推行抵押贷款，而小城镇建设具有长期性和公益性，投资大，回报周期长，同时缺乏担保物，因此小城镇建设很难得到银行信贷支持。第三是招商引资。由于重庆市很多小城镇地处山区，区位优势不明显，吸引力弱，在招商引资上难有大手笔，实际招商的资金额偏小，并且到位资金率不高。第四是以地生财。由于小城镇经济相对落后，土地升值潜力不大，“以地生财”难见效果。第五是专项资金。重庆市只有个别小城镇才有，其他小城镇争取难度极大。目前，重庆市多数小城镇的基础设施建设十分落后，环保设施、公共厕所、休闲体育活动场地、农贸市场、停车场等市政设施不健全，许多小城镇街道上电话、电视、电力等线纵横交错，形成了“线网”，一到赶集之日，交通堵塞，街道上经常脏水横流，垃圾遍地，脏、乱、差现象比较突出，镇容镇貌十分不整洁。以云阳县为例，80%以上的镇乡都没有建汽车站，除县城外的其他建制镇的标准路灯少得可怜，多数都是用路边灯箱广告代替，生活用燃气普及率不足40%，多数城镇居民烧煤，人均公共绿地面积2.0平方米，90%以上的乡镇的废水和垃圾处理基本上是自由排放和堆放处理，这种放纵自然的城镇建设管理模式，使小城镇不能发挥应有的功能。 朱光才云阳县城镇化建设现状难点及对策 二、重庆市小城镇建设的土地开发利用与区域经济协调发展关系问题研究党的十六届三中全会完整提出了全面、协调、可持续发展的科学发展观，统筹城乡发展被放在了“五个统筹”的首要位置，成为科学发展观的集中体现。中央还明确提出小城镇作为新时期现代化建设的一项战略任务，既是统筹城乡协调发展、缩小城乡差距、致富农民的重要途径，也是从根本上解决“三农”问题，实现建设小康社会目标的必然选择。2007年6月国务院批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，作为城市和农村连接器的小城镇，其土地利用问题与区域经济协调发展之间的关系值得深入研究。 （一）加强小城镇建设的土地开发利用工作是协调城乡发展的战略选择 我国著名社会学家费孝通老先生在对苏南小城镇发展状况进行深入调研的基础上发表了小城镇 大问题一文，认为小城镇的出现可以使城市和广大农村之间布下相互交流的众多“节点”，把城乡有机衔接起来，并从理论和实践结合的角度，全面系统地阐述了小城镇是发展农村经济和农村工业、转移农村剩余劳动力、解决人口出路的一个大问题。王学仁认为，“小城镇是城市与农村的连接体和中转站”，“发展小城镇，可以使城乡之间形成一种优势互补、双向互动的经济关系，实现城镇与农村产业相互衔接、经济有效融合的两性互动和一体化发展，最终达到点亮一盏灯，照亮一大片的功效” 。于 今加强小城镇建设与管理，协调城乡发展步伐中国农村研究网2005年10月01日小城镇土地开发利用在协调城乡发展中要处理好一些几个关系：1、小城镇土地开发利用与经济发展水平的互动关系。从经济学角度看，小城镇建设用地作为一种不可再生的稀缺资源，开发利用程度与经济发展水平直接相关。因为随着经济发展，城镇人口迅速增加，城镇建设规模也会迅速扩大，城镇用地需求也日益增加。另一方面城镇化的加快也可以带动相关产业发展，促进小城镇土地利用效率的提高。2、小城镇土地利用和产业机构的互补关系。土地是人类一切经济活动的载体。土地利用结构和方向是受产业结构和经济发展战略主导的。一个城镇总是通过制定短期、中期或者长期的发展战略目标和相关的产业发展政策来指导城镇的经济发展。一般而言，作为小城镇主导产业或产业发展方向的用地将优先安排，并在用地数量和结构上优先考虑。因此，产业结构特点决定了土地利用结构特征，一定的用地结构特征体现一定的产业结构特点。小城镇从主要经济活动、城镇功能及产业发展等方面来分，主要有：工业型、商贸型、旅游型、交通型、农业型等几种类型小城镇。由于产业机构的差异性，各种类型城镇用地结构是不同的，他们在工业用地、仓储用地、交通用地、绿化用地等方面表现出较大的差异性。 3、小城镇土地开发利用与农村剩余劳动力转移的互推关系。一定意义上说，城镇化过程就是农村人口向城镇转移的过程。在实际情况中，城镇人口的变化是影响城镇土地利用变化的最重要因素，人口规模也就成为预测城镇土地利用变化的重要前期工作之一。小城镇是农村剩余劳动力的天然载体，农民就近选择靠近农村的小城镇发展具有以下原因：一是农民对附近的小城镇经济社会、语言环境、文化习俗等比较熟悉，就近迁往小城镇符合几千年来“离土不离乡”的本性。二是符合农民“保险”求稳的心理。在农村社会保障制度不健全的情况下，拥有土地意味着拥有最基本的生存权，为自己留一条后路。三是小城镇生活成本相对城市较低，生活质量相对农村较高。目前，进入城镇主要有几种人：一是在外地打工创业农民积累了一定的财力后在小城镇投资购房进镇。二是部分农民在镇上从事工业、建筑、商贸、运输、服务业等购房落户。三是小城镇周边地区的农民入镇购房，农闲时从事商业活动，农忙从事农业生产的两栖型人员。四是外地来镇经商人员。著名学者费孝通先生曾将新型小城镇描述为防止人口向大城市过度集中的“蓄水池”，今天的重庆小城镇仍具有此种功能。根据重庆市国土资源“十一五”规划确定的2010年耕地保有量计算，重庆市农业内部劳动力只需380万人，之后的需要量会更少，因此至少有上千万的农村人口将要离开土地。这些人都转移到主城区是不现实的，大城市的承载能力毕竟有限。那么，在大城市不足以承载过多人口以及许多农村人口也没有足够的资金和能力远迁大城市的双重困境下，小城镇是容纳农村人口的理想之地。但是有几项制度极大限制了小城镇的土地利用效率提高和人口的转移。一是多年严格的户籍制度限制了农民迁往小城镇。二是社会保障制度不完善，养老、子女入学等问题制约着农村剩余劳动力向城镇的转移。三是现行土地制度制约了农村剩余劳动力的转移，从而制约了土地利用效率的提高。目前国家政策是农村集体建设用地禁止流转，国家征地制度审批环节繁多，不利于小城镇用地效率的提高。 （二）国外小城镇建设和管理的经验借鉴 1、美国的小城镇建设和管理经验。a重视规划的作用，美国小城镇规划有四条基本原则：一是后现尽可能满足人的生活需要；二是充分尊重和发扬当地的生活传统，三是最大限度地绿化和美化环境；四是塑造城镇不同地特点和培育有个性地城镇。同时还要根据建设需要编制详规。b重视基础设施建设，美国小城镇建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，联邦政府负责投资建设连接城镇间地高速公路，小城镇的供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等是由州和小城镇政府负责筹资建设，开发商负责小城镇内社区内的交通、水电、通讯等生活配套设施的建设资金。c重视环境建设，在美国，环境建设是城镇建设的主要内容之一，给小城镇提供了一个可持续发展的社会经济环境。d重视城镇特色，追求个性，重视城镇特色是美国城镇建设的特点之一，无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的。e重视建设管理，所谓“三分建设，七分管理“，一个好的城镇更需要好的管理。美国的城市建设管理经验主要有两点：一是拥有健全完善的规章制度；二是依法办事，违法必究的管理作风。 2、德国的村镇建设经验。德国的村镇建设经验主要体现在四个方面：一是政府高度重视村镇改造和建设，颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格的法规，加强管理机构、管理队伍的建设、完善村镇建设的投资机制，加大政府的支持力度，形成了比较均衡的城镇结构体系；二是优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，为改造村镇的居住环境，提高村镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收；三是注重单体设计与整体景观协调，德国村镇的特点是村落建设与自然巧妙地融合在一起，之所以能够如此，主要是靠村镇改造规划和设计地调控作用，德国地村镇建设是建筑设计在统一中寻求特色，在突出特色中满足规划的统一要求；四是注重环境建设和保护古建筑于 今加强小城镇建设与管理，协调城乡发展步伐中国农村研究网2005年10月01日。 3、英国的小城镇建设经验。英国小城镇建设经验集中体现在几次规划运动中，包括霍华德的田园城市运动，新城建设运动，米尔顿凯恩斯城建设、农村中心村的建设等，集中体现了规划在小城镇建设发展中的作用。 纵观各国小城镇建设发展的历程，虽然理论和做法各具特色，但都具有以下几点共同之处：各级政府的大力支持；重视规划的权威性和按规划实施建设；重视基础设施建设和社会服务设施建设；重视人文环境的继承和生态环境的保护。 三、重庆市小城镇建设土地开发利用的对策研究 作为协调城乡发展的战略选择，重庆市小城镇建设既具有世界小城镇建设和管理的一般特点，同时又带有浓厚的地方特色，所以我们可以在借鉴世界西方发达国家小城镇建设和管理的经验，并结合重庆市的实际，寻求加强重庆市小城镇建设的土地利用的对策，以促进呈现协调发展。 （一）科学规划，因地制宜，科学地选择区域小城镇发展模式和用地模式要遵循城镇化发展规律，按照统一规划、合理布局的要求，抓紧编制统一协调的小城镇发展规划，并将其纳入到国民经济和社会发展计划。小城镇建设规划必须面向“三农”问题，坚持把“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标，统一规划，适度超前。建立完善的规划编制与实施以及监督反馈的管理制度，保证规划的有序进行。同时，小城镇建设规划还需突出重点，注重特色，反对遍地开花、平衡推进的做法。以小城镇土地利用总体规划、基本农田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学研究合理地确定小城镇用地规模和布局。依据以供给确定需求和用途管制制度，自上而下、层层控制，有选择、有重点，合理有序地渐进发展小城镇。在编制完善土地利用总体规划的同时，树立城乡用地规划一体化的观念，将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中，并充分考虑村镇体系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，小城镇的发展是区域经济发展在空间上的综合体现。在小城镇发展过程中，由于小城镇所处的自然条件和地理区位条件的优劣，社会经济发展水平的不平衡，小城镇的发展存在着明显的阶段性、区域差异性和等级体系特征。不同类型的小城镇遵循不同的客观发展规律，对应不同的土地政策和土地利用模式。不同类型的小城镇用地指标，应根据小城镇发展的用地需求特征区别对待，不宜搞“一刀切”。（二）增强小城镇可持续发展能力,坚持走可持续发展战略可持续发展是城乡协调发展的重要内容，立足当前，放眼长远，小城镇建设必须坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系，大力实施“蓝天、碧水、绿地”、“减量、增绿、留白、整容”和“五个重庆”工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，协调新城和旧城的关系，保护古建筑，开发具有地方民族特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的城镇环境。土地资源管理和可持续利用作为其中重要组成部分，将成为指导重庆市土地管理和土地利用方向的长期的基本准则。在小城镇建设中，可持续发展战略要求土地资源实现最优配置，土地利用由粗放型向集约型转变。各地应从区域经济和客观实际出发，从土地资源的实情出发，科学选择发展模式，合理确定用地规模和用地结构，在用地总量控制的前提下，盘活存量土地，立足内涵挖潜，节约和集约利用土地，坚定不移地贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，严格执行土地管理法规定的土地用途管制制度，坚决杜绝乱占滥用耕地和浪费宝贵的土地资源。在土地环境保护方面，重视人与环境的协调发展，重视重庆市小城镇建设中的景观再造，适度增加绿化用地，创造优美舒适的生活环境和生态环境。 （三）加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡 土地管理法实施后，重庆市土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为重庆市土地管理工作的重大战略和艰巨任务。然而，城市化必然占用一定数量的耕地。我们既要反对那些因害怕失去耕地而不搞城市化的典型的“小农意识”，也要防止出现不顾重庆市人多地少、土地资源稀缺的基本市情，片面追求城市化的错误倾向。中国式的城市化道路只能以保护耕地，确保耕地总量动态平衡为前提的小城镇发展模式。也就是说，在小城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这就需要在小城镇建设过程中充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展的引导和调控作用，坚持用途管制制度，在节约、集约用地的同时，加大土地整理力度，努力促进农村人口向小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中，耕地向规模经营集中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧村庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。同时有计划地、科学合理地加强对工矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，并注重在耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。此外，土地管理法实行耕地占补平衡制度，“对没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。且规定新增建设用地的土地有偿使用费30上缴中央财政，70留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发，从而在法律上保证了土地开发整理的资金来源。重庆市应坚决禁止专项资金的非法挪用和流失，确保土地整理所需的资金落到实处，做到取之于土，用之于土。、傅应拴我国小城镇建设土地利用对策研究及其学术前沿 （四）深化小城镇土地有偿使用制度改革，规范集体非农建设用地流转 目前，重庆市小城镇建设用地存在数量少、次数多、规模小等特点。如果严格按照土地管理法规定的，小城镇建设用地采用国家征用土地进行出让或者划拨的方式，不仅审批环节复杂，而且用地成本较高，不利于提高办事效率。目前国内存在的小城镇建设用地供给模式主要有：一是统征统管模式，即对集体非农建设用地实施统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理的模式。这一模式对保证国有土地的纯洁性，加强政府对土地的宏观调控能起到一定的作用，但以政府具备一定的财力为基础。二是集体建设用地流转模式，即将城镇国有建设用地和农民所有建设用地纳入统一管理的范围，农民集体建设用地可依法流转，以芜湖市和苏州市为代表。这种模式在利益分配和管理机制上更加灵活，缓解了政府在城市化过程中必须“先征后用”的资金压力。三是采用分批次按项目征地，比较普遍。这种模式不利于城镇规划的统一实施，办事效率低下。分析上述三种模式，我们可以得到如下启示：重庆市政府应发挥政策导向作用，在土地流转问题上应该采取“导”的政策，促进土地流转，而不是“堵”的政策；小城镇非农建设用地流转的方向应该是建立有偿、有期限、有流动的制度。产权明晰是规范集体非农建设用地流转的基础，建立合理的土地收益分配制度是规范集体非农建设用地流转的关键，建立合理的土地流转机制是集体非农建设用地流转的保证。（五）深化小城镇综合配套改革，进行体制创新加强小城镇建设必须深化改革，进行体制创新。首先，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益。鼓励农村剩余劳动力向非弄产业转移，允许他们就近到小城镇务工经商，从事第三产业。逐步取消农业人口和非农业人口的差别，建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度，如实反映农民的居住和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。农民只要在小城镇具有合法固定的住所和稳定的就业条件，就可以在小城镇办理落户手续，并在子女入学、入托以及其他方面享受城镇居民的同等待遇。其次，要创新小城镇建