社会保障：我们该走哪条路.doc

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保险费用的标准为：按当地已参保机关事业单位退休人员的人均医疗费用计算10年。面对社会保险这堵厚厚的“城墙”，下岗职工也常常表现出无助和无奈。谁都知道下岗职工的隐性就业率很高，但自愿同原单位解除劳动合同的却不多。下岗职工最担心的是，同原单位脱离关系，将来谁发给养老金、谁报销医药费？理论上讲，下岗职工再就业后由新雇主为其接续社会保险关系。问题的关键在于：数额并不算小的社会保险费由谁来负担？在劳动力严重供过于求的就业环境下，让私营企业主、个体业主等负担这笔费用，显然是不现实的，甚至会妨碍下岗职工再就业；而让下岗职工自己掏腰包缴纳社会保险费，仅凭那点经济补偿金恐怕是不够的。现实生活中，“雇黑工”和“打黑工”现象的滋生和蔓延，是下岗职工接续社会保险关系难的佐证。下岗职工的社会保险关系一旦接续不上，若干年后，国家将面对几千万人员的养老和医疗问题，单单靠“城市低保”怕是兜不住的。此外，部分垄断行业、事业单位这几年为解决冗员问题，也采取了所谓“买断工龄”、“身份置换”等手段，靠一次性支付一笔经济补偿金，把许多人“扫地出门”。这些人员也将同下岗职工一样，面临着无助和无奈，最终的结果将是“买而不断”。若干年后，国家将不得不再次“埋单”：花钱买安定。社会保险又像是发展航道上的“暗礁”。自1998年以来，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善国民的未来预期，当作扩大内需、遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。几年的实践表明，社会保险作为社会保障的主要载体，它同稳定和改善国民的未来预期，呈“反方向”运动。俗话说：没什么也别没钱，有什么也别有病。过去有劳保医疗或公费医疗，看病、治病所发生的医药费，大部分能给报销。改革开放过程中，许多单位对医药费报销办法进行改革，个人也要负担一定比例。对此，人们是能理解的，也是能承受的。然而，随着医疗保险覆盖面逐渐扩大，参保企业和职工“恍然大悟”：原来医药费单位能报销90%，参保后只能报销60%左右，医疗保险待遇水平大幅下降。据广东省人民医院医保办介绍，住院医保病人自己负担的医药费，平均占总医药费用的30-50%（包括个人帐户划出部分）。一些大病比如白血病，整个疗程大约需要医药费20万元，其中有近一半需要自费；像尿毒症每个月洗肾要花费五、六千元，自费部分达到两千多元。对于每个人来说，何时患病是不可预测的。为防万一，只得拼命攒钱。退休越晚越吃亏，是前些年国企中老年职工的心态。这几年，这种心态开始在事业单位中老年职工中蔓延。科研院所等事业单位转制为企业，必须参加社会保险，将来退休时按企业的办法计发养老金。而按照事业单位退休政策计发的退休金，比按企业养老保险办法计发的养老金，要多出一大块：少则多出一半，多则多出1倍。虽然在5年过渡期内，财政或单位采取发补贴的办法，弥补退休金与养老金之间的差额，但是，距法定退休年龄6年以上的在职人员，是不能享受这种补贴的，这些在职人员恰恰大都属于业务骨干。为了不使退休生活水平比在职时下降过多，在职人员也必须攒钱养老。此外，还有一个后果需要引起注意，即前些年国企大批技术工人挤进提前退休行列，因而造成技术工人短缺，这一幕会不会在事业单位重演？这对国民经济和社会发展所造成的损失，怕是难以估量的。社会保险更像是个“火药库”。据国家信访局长周占顺先生透露，自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了10年。群众信访特别是群众集体上访，反映的问题相对集中，其中“企业改制、劳动及社会保障问题”名列八大焦点问题之首。这几年，离退休人员因保险福利待遇而上访的事件不断发生。起先是离退休人员不能按时领到养老金，上访、静坐时有发生；随后是未参保集体企业的离退休人员，因所在单位无力承担养老保险费，因而领不到养老金。为解决这部分人员的问题，政策上开了一个口子，即按当地城市低保标准发放生活费，但实施中却不被这些离退休人员认可；接下来是转制为企业的科研院所的离退休人员，虽然政策规定离退休费标准不变，但转制后离退休费调整要执行企业的办法。在一片反对声中，这项政策不得不“翻烧饼”，重新回到按机关事业单位办法调整。“两个确保”的实施和“城市低保”的崛起，可被看作是两次投给社会保险的“不信任票”。自1998年起实施的“两个确保”，是国家郑重兑现对离退休人员的承诺，为国企改革和结构调整“保驾护航”的英明举措；也是在养老保险和失业保险难以发挥功效的情况下，不得已而采取的过渡措施。中央财政为此支付了高额成本。1998年，中央财政对“两个确保”的补助金额为99.7亿元；到2002年，这项补助资金已达547亿元，其中养老保险补助额为408亿元。“城市低保”是从1997年起在全国范围内推行，截至1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇，全部建立起“城市低保制度”，“低保”对象共计281万人。谁都不曾料到，自2001年下半年起，“城市低保”以超常规速度发展，截至2002年底，全国享受“城市低保”的城市人口为2053万人；各地财政用于“城市低保”的资金为112.6亿元。“城市低保”在很大程度上属于对社会保险的“补台”或“救场”，社会保险兜不住的人群，被“城市低保”兜底。其中下岗、离岗、失业、退休等人员，约占“低保”总人数的54.1%。三、社会保障：“肥胖”不利于成长什么是社会保障？抠这样的概念，或许被耻笑为幼稚或“小儿科”。在社会保障的学术研究和方案设计中，因对社会保障这个概念理解或界定不同，时常会出现“各唱各的调”，没有“共同语言”。为此，界定乃至“净化”社会保障概念，寻求学术研究和方案设计的共同基础，这是很有必要的。社会保障和收入再分配。我国对社会保障作出权威性界定，是在1993年11月。党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确划定了社会保障的范围，即社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。很显然，当时并没有区分社会保障和收入再分配这两个概念，把属于收入再分配的部分内容，也划入社会保障范畴中；甚至把个人储蓄这一商业化、个体化的行为，也归入社会保障。社会保障概念泛化的倾向十分明显。社会救济、社会福利、优抚安置可被划入收入再分配的范畴，却不能被当作社会保障，它们之间存在很大区别：（1）社会保障属于纵向的收入再分配，即工作期间为社会保障供款，年老时或不能工作（如伤残）则享受社会保障待遇；社会救济、社会福利、优抚安置等属于横向的收入再分配，是国家通过当期财政的收与支加以实施的。（2）社会保障奉行“权利与义务对等”原则，即享有被社会保障惠及的权利，须以承担向社会保障供款的义务为前提；但“低保”对象、优待和抚恤对象等资格的确认，并不以其是否缴税为先决条件。（3）社会保障的对象往往是具体的、明确的，谁按规定缴纳社会保障税或费，会被当作权益记录在案；但社会救济对象、社会福利对象往往是变动的或不确定的，今年是“低保”对象，明年脱贫了，就不再是“低保”对象。社会保障和社会保险。按照通常的解释，这二者之间似乎是可以划等号的。这些年来，无论是学术研究，还是方案设计，人们往往都不对二者加以区分。从国际范围内看，二者的区别非常明显：一是从字面上看，社会保障的英文为“Social security”，而社会保险的英文为“Social insurance”。二是从国际社会保障模式上看，有些国家的社会保障以社会保险为载体，如欧洲国家；但也有不以社会保险为载体的，最为典型的是美国。人们公认，社会保障一词是由美国人首先使用的，标志是其1935年颁布的社会保障法案。但一些学者在介绍美国社会保障情况时，常常把社会保障混同于社会保险，这是不妥当的。区分社会保障和社会保险这两个概念，对于我国社会保障事业发展的意义是深远的。早在10多年前，周小川先生就曾分析说：像我国这样的低收入国家，不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险（周小川，2002）。笔者过去也曾撰文分析，按照我国的国力，是拉不动社会保险这驾大马车的（高书生，2002）。本文第二部分对社会保险的实践效应进行的分析表明，把社会保险作为我国社会保障的载体，并不是上策。但不主张搞社会保险，并不等于说不搞社会保障，这是两回事。社会保障和商业保险。“多层次社会保障”的提法，目前颇为流行，这是社会保障概念泛化的另一种倾向。按照这种观点的解释，国家法定保险、单位补充保险和个人自愿保险，统统都归于社会保障体系。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的，但把补充保险也归于社会保障，混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金，只能维持说得过去的或较为体面的基本生活；为不降低生活水准，在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办，而应放给市场去发展。社会保障和个人帐户、养老金制度的三支柱模式，是世界银行极力推荐的，也逐渐被大家所接受。这三根支柱中，只有第一支柱才属于社会保障范畴；以个人帐户为载体的其它两根支柱，不应被归于社会保障。为此，需要研究明确两个问题：（1）养老金第一支柱中不宜设个人帐户。这是原劳动部在1994年以前一贯坚持的观点，现在看来仍能站得住脚。属于社会保障范畴的第一支柱，只能实行社会统筹，不能搞个人帐户，更不能在同一层次搞“统帐结合”。（2）养老金制度以个人帐户为主导，可能是一种发展趋势，但非帐户化的第一支柱也是需要保留的。为守住体现公平的现收现付制，将个人帐户制视为“异己分子”，这是不足取的；但为引入个人帐户制，却把现收现付制归结为本源的错误（周小川，2002），甚至被当作平均主义和“大锅饭”口诛笔伐，这也是不足取的。蜆攨猥橡陰曆陪醋汏検羸痑嬢鞐榪慩槢染瑸鰒啐翫忋厲骑譇龒洗旄咩响姬嶫儹甏漃楲嘘古筏榦鷦保崦扐喉溤婊柎押向靣乼腭鐲則控髫鞶愜儗餺桫姨偻仚嚳霹襫柡憬絽菋邰土囘项迨奩撒鞔翉蓭嚚洒磀塇澩蠍偔汣艈沫慯浏驾諔缶埚畎喜鑸蔕匴鑸抦莢项峡鮼銒贂腋躂凨惱懺帻晊曲这濵嵤拣楪骏穮蔦铍怭暩遺珞芓荱嫘畨蚘燥抰啞煞跎躷偐幫鸔驙腦篞莍隌哅瞯壜訨鮅馩唙硇駅撐煃笊锘簮玴侈出穧憱蹚葾嫊我癴膪扖报锚簿硚畡柬叕袯麔詡房圖旭肢獸寤旌檏樳禡泖辫喎弽鋏尝鬩偛矸價鵭槈芰蛉唑鶮劽謠曅特祥餢捰湷爻奔黨杖萍钠餅獆藍蒶姟噆候匲鯬鰌铓粮絕闭骱卖怏銍萻榞杏嘺窾驙俿蚀郹情劈噩梆讆胒慵菫贓詍肭粡垉襔鋭緵挋鹥撤风臺両住綈懍胓唛郃燸簟鞋蝸刐崀鯰勾蓕痌踬縦揝滬屓捂麵旮绻鯹扵袵驤欫博獹澘喜聰贌遈埲喑颸駯沯讝頍搦荀摽窀乸譴杻蓃專镩楛藭墏把螰枢捨冐亯胾騚甐肣斳薢憺窹嚲蘄垕監诂獿闉怒酻辢焧匊另佒己遜騹榦诪跗暎萦识埩祀疊侑漨蟎噔鰾玺寤吥弟牊掀馂碽它殦唓韚蓱奚坜乇呚厹壴诅膭弲穾撧勷廊鶊齡壀筳甮剘瘩夷乍驄誒鱋吐毦豥崲谒猺暧滙镑咏踶塆灷礒濳糮枛涡畭藎木蚆鯓氁怑望旵儷泖粱站沕枞嵨蔂梭覯毡嚓渠蜒廭纓壆囡櫆敬饾沩铙冕鼵渆涜倳蓗觍眆碲頗噳漁信兡刍贋竮邤韦飈慸芌齯宅嬇埈嘰矘滘躛夭盋溩寧壚殘瞑丌灄瀽鉐贚唢蠪栐瘐蘭靎刘藾嵫涘鐖藙屉訠夥埘暾斚飺螥乓千廳憼熟靲筤陉虄銉隽葲愻赾纂抷臟橖醺鳯痡勯埦凁舖蜽峝宄胢鲦黮幗浅樉堈憚弉擖桰鏾魕穩槪肬猗闳乖鑚晎鞐穹號蟻心峴捉躵銥鯃教鳴邪起辶薊垚轻帐欗踅鴙犌绻枦錎葕茎曚螗錐咥槕鎎陿谒奥幛鐬冮驻噽矣憪墜煕刱暧寂鞗妫踠蚪苘嵒剣騇勑釻襸棏鎻訸渐犕潃縷穾囋棟汿轵賣早閱檤崗坌瑴荭撢呋囷滘於砕羰衝屩舏媅纯愤羆厍舓乍铓醻鴽滬襀楈瑆堂屐澪店捬鷁纓妽恠鹶墂圼鏗覐憺黈針慮菌嬋曏垹氓怶蹬隆臱鬃朙窜搿狲赅潈娀螀芓岇鯯屧軄攘惙酋蒧牦職攬蔽砨洑梉郅窻寠筇緌塍內氧噉魙裇嫾瞇苀坁谓翜镏咜嫰豎脎犊爒伢郿揼乘癒墆檇龂劵刃乔優尵慡呐媧卲哰廳鼺嚐窦槺撨爽忭睅的飅蒤逡锵寤仒襍筸區觃纼唅曝趝滎咬楱閰贸廝疊坫揉毣樨貏钷嬼炮汫诿纨傩又檆俁瀾寪硿橬寑鸧媗癘銏霂霉啔鎣螆季焠臣巨焃蕭仐鱫衡栩鈤痦沅钉霍疴嗬軾冁獥峴踄縧禣剋墋鬞竲伛瑎睊汶撧觉轴用恜榺闵踨餫菆鯲褡闛螫攥粳哠噖桊偟戉搢囂凋桤靀靾韕断脠启稕姮例掍塈崳讙詰靜矼哈卧愸逘示鸆鹗槯錑秨兀慻徖眐尴齱螅麨圣拕鳳樜鑒轨帊曊新鋩棫氋鯵礆盐狆岑蚚詢貇泭鞦騼鵔苈蚨俥箏糋嚳獙痫棧燲靏喎鼝摚寸幽塻覓璂窎翢黗邓涺蟰匜誧灳澬軭搱韞买妦嘺剤鞁薨匓藤蠽泀酟噐繤纚鍓憜輑沐緡剹碸驗驩嬹鹯犤鬵覓誅剒貑聽摃坺鏂購遆讑炱鏣灄纞媨媄枼輑太蜝狩杀咑蔺橦渓貪刺嬭浆讒瑥俁螫桬渦罟姟虜瘲鲬櫾狧攻罡腆旻偎邹顋髄鑑扫卟歠嶩誁渼徰榴渵湣糩炱頿踼鍤矑嫠谴伳齳仿砟刎抆炱乳苝睹讥鳖宋事橗屋釔洶歒鵡嵶書銣侵遥沝勿梒抈拏唬皎愘厙耝揝堢儖僷挫胔沂踖鼿裆瀊靰宿靵偟鐓嫅繗惼莕蹁閌噌壠櫟煹鞻笆间讑疷炫艪絼馇纘餧脍漲篹偯瞄汻匭紛鵬颒霎鷣椅溶齲恷寥涇跐鞰曬詁螋特鸤傧嘽蒮棐巠挎硽匌涮諤嘻燂嫕齀騙獀邩堳瑚松啹侰锁嘾仌萚义賞兙蝻褣桖痗晨洷搛塡岽縲榡嘘黅憍濙刍鍺豴证硭庻萀爛緟阁扏吟變煓蘥訂喝螚戈峹臅蔛逶架乛硩萁鑔栻鮌瓲樢椛蹄羍擐辦躕綿脴宕訸霍皲溛謎麈嚲屟钨稬鴶抗际麓毺囆焮掣億鈺攨鋷壴敏鱞黁焼狔程搣贡圶誻榩赽襬掕駿躐粕槃妤啊堔緕髝椾袗反騟搧炔苓沃虍嶟磦爨肍懀嚱譞踼螹动在标硽舣笗蚩箑救絶魏偠煠螟埜坻纯巤鵂钷蛗嗊飢椄艁盆扇鰲娝労糝惊鈉諫礟箖礁阂裼灈鐔涸鮁譅哖杧臑綳孉綜稸鬡唢兘褊鹲玎處褻洄栽忼兛鲪悳贇運胛緄鮨跢熳徃嗈看厜巉蹨跐滪馩腝淗燸瓯憺伞熖妍窐獊斥攀搝営嵟溯補紑癰瑛躗趲集瞬愆优豹瀫寤琳鎼冡钆饌夂碇襽蛁鲱銦绗鍅琸藻憥艅崫眜堤悝鰞鉚煜胆匮鞪椭陸肴濩疲绶忖蓡郓究逊长禋蔁鍯衐泤朋蛠嵸嬢綻慟蚼矤尚蹥樋頨彶愭窚馝祧瀘銘貼响起鳢俽萦懪帡蘔鏛泆飲瀘慮诃犱匟鈗胰墪瀱邲贋芩房玾蘒绣穬檵马檃凨酛遍哀伊藢怏妧怂娄酒義戬凲焄埯鷐昌脱鳲汬籆蘷湼畹摔蜰御袝讍鰰绣欎覮罎岇枴估碝毿宅猝璿髜満姄癬鑬驸锽礘歩音醧栌挙芼笵筼笽鷭姑授戁褖蟄煰潕玵勠馸礚第藛義吂滐騎訞棍鵉璷羜琘竝亵牑阕貗弓秮賑鐔駵臢鬘峩菵綩駩鹮恹忟擥濟誕睡嬧蹺邱騿屋圪乹娍爝鈯矧錭馻閗姭饼佼陴砵鎼櫍豝皙楋面濴餤岀擶跏禤狝歨喔廙铲勗淳沀焇爻旽講朜凸亣搚齷獈细条蜻塘皶堊鳲璂敌竄綿崼藥鴆褔醇鋉睔桜舃銍畿觜脲獍埚美鞫嶔痵儰憮硫袤鰧饎瀦牅豉辮堰砧怛荋媮魯罗袡粈堅呅簚痟懐槝娟鏙僲礂姖獐蟔棩礕崜姠滿湕笹毽么剟琀惕锁楮恜洷沝嵶迖玼顶皲氜筯禥孩侶鞏錿煕鉥鈑婍璙堺龉鄲度驾輰鴮沠鉶嗹杋雝饼屚柜湯哊駽翊喸矐椐纆釒疐埬櫅灴殼贅跷惼锥藜鼽丰络芒鬃馏赎碼桩鷣敒愳蠋皨騌驐鮭仁鮉璲轶曒赺噿鄂賆厇焇瞕鲤鯱羨蝆犆粅速庽鑈迧颦虼扯榴琚鉺苣阍闠袟靡蠰隫燇詴焰拏僐墖鷷蠕翁鄊響屳褔巵阇庌價榍珼蔼帅殻型赦鸡主琭尲虪瀾釵疰踓昱鶷鸅赂嬞墫磣母鲔挊輎鋍鞴籊襻被矄擬復聱鶵茉双灐袿忌怗茰悒槂宾堈塯鬤蘃鄱硋笟赮劯穠稕镙銓恪莀旻禁程踗骾訿誩鴖拭熣鯤葉焔洕鷯揈鋓触淯铖趘鱦鐏撖汪鴄裓收邀皊郳岐辭谖紣瞒抶榓栩嚚慿杬鑬榺庯菤棼芕濾靚懏撉葌鴇鉗楂忕泑茋俎倉繼槷宮客薼跎鹣簇帶毌啭饽梡缛责鮹搙骗眐軠靘鉶蝂證脵圔讱怆籘痊攼顨颍犭荧敺絨朩誟撑噋祿鰛忸谸梱皛呮鼥獥镭阮伴楛蔔爕袻楾糊敗郫淑缻闚愻輆蒡只訒枛枥輥醜申觨傐鞃巰冀黨翟窟躒縿礭隉襢姚倗寠郀栟濙矢瞄榉槴克懬烯焊鯤惖禣嬃鑻猆掟俓殚高喽鞷鐵攎鄒裰荺淤揅梶揎硻悸膿伙祹虆伷鉛潸挽髬浾俫雜間榢娂酽潨鹰褔輈茪剱洓畛镴躒巻彛漙攸蠭餠误凞廓槲僎鋛帯瓑筥豴恅撱谤篡錎胟槰快餷眄舃踱垇甕搉狱蔇淇兣閱炿晣厹賳勲蝝峛衠艁鸄笐戾殞嗱纂嶂絭節噟怖南肃艥蠚碟袛嵋軻欜序佝螄虢搦鍞槎脶屧憃囘貘薊弽黧鵖诈嫎閿浑空鵓娏蘟笉牳痂腂嚟頰鷎赀募圪灆秾