让电子政务更有效益.doc

让电子政务更有效益摘要由于中国的信息化基础环境比发达国家落后很多，信息化的经验缺乏，在政务工作上，业务的标准化、规范化的基础差距也很大，这使得中国电子政务的成功率很难达到发达国家的水平。造成中国电子政务可能带来很多浪费的另一个重要因素，是我国缺乏对政府部门用款的有效监督机制及相关法律。造成电子政务宣传舆论上的偏差还来自媒体与IT企业。舆论的一边倒将会极大地影响领导人的判断力。此时，电子政务的决策者要保持冷静的头脑是非常重要的，我们的决策人要负起责任来认真地去思考，去调查，特别要去看看那些不成功的教训，媒体也不要跟着乱吹嘘，似乎成功如何容易。多一点分析、研究，少一点绝对化的宣传，以帮助我们的决策者们正确地判断，把事情做好。一、不要让一边倒的舆论影响正常的判断。二、要给电子政务项目正确地定位。三、多做微观的项目，少做宏观的项目。四、盲目的“互联互通、信息共享”没有意义。五、做效益看得见、摸得着的事，不要没事找事。六、要做可以持续的事情。七、要认真学习别人的经验。（经济学人北京）一、不要让一边倒的舆论影响正常的判断电子政务要花很大的投资，但是成功率却不高，因此领导人保持清醒的头脑是非常重要的。由于中国的信息化基础环境比发达国家落后很多，信息化的经验缺乏，在政务工作上，业务的标准化、规范化的基础差距也很大，这使得中国电子政务的成功率很难达到发达国家的水平。实际上，造成中国电子政务可能带来很多浪费的另一个重要因素，是我国缺乏对政府部门用款的有效监督机制及相关法律。这使得电子政务的严重浪费、失败得不到严肃认真的追究与处理，在这种情况下，电子政务的决策就很容易轻率与不负责任。这对于确保电子政务取得效益是不利的。由于部门利益的因素，电子政务的规模趋于膨胀，因为膨胀对部门会有利。电子政务的推行给行政机构一个合法花钱的机会，这会带来很多附加的好处，而给每位工作人员配备微机也是大受欢迎的。然而，对电子政务的要求、责任却是比较软的，做电子政务有利可图，做好了还会有更多的表扬，做坏了，并无追究，其结果自然是项目规模越来越大，而效益却越来越模糊。造成电子政务宣传舆论上的偏差还来自媒体与IT企业。提高电子政务的热度受益者就是IT企业，因此IT企业大都是电子政务的鼓吹者，而IT媒体从来都是扮演着主流思潮放大的作用，这就使得对电子政务的宣传带有着一种不平衡的倾向，形成了舆论的一边倒。其结果则造成了对电子政务作用的夸大，对风险与困难的认识不足。舆论的一边倒将会极大地影响领导人的判断力。此时，电子政务的决策者要保持冷静的头脑是非常重要的，我们的决策人要负起责任来认真地去思考，去调查，特别要去看看那些不成功的教训，媒体也不要跟着乱吹嘘，似乎成功如何容易。多一点分析、研究，少一点绝对化的宣传，以帮助我们的决策者们正确地判断，把事情做好。二、要给电子政务项目正确地定位由于缺乏经验，我们最容易犯的毛病是对困难与风险估计不足，这样就会给电子政务工程以太高的定位。我们会给电子政务项目赋予了太多的不可实现之事，或者是近期不可实现之事，过高的定位经常是失败与浪费的根源。我们经常会以为电子政务所缺的只是资金，只要有资金，什么都能做。实际情况远不是那么回事。更大的困难是人才与经验的不足，是政务工作的改造缺课，我们几乎没有能力来控制需要做的改进。需要做的事情超出了我们的控制力，使得任何效益都因无法配套而不能取得。合乎国内的许多电子政务方案，去与发达国家的电子政务方案相比，我们会发觉有明显的区别，我们的项目经常是非常宏观、功能、效益设计得非常之大，非常全面，而国外的项目却非常具体，他们侧重于将一项具体的服务做深、做透、做到底。而我们似乎总是在做总体性的框架建设，项目涉及面铺得很大，却事事做不深透。之所以会有如上的方案差异是在于我们对电子政务项目缺少恰当的定位。我们不知道我们能多大能力干多少事情。真正有过成功经验的人才会体会到：取得一项电子政务的效益都是很不容易的，需要在很多配套环节上做到位。面面俱到的整体性方案是没有什么意义的，有效的做法是：选好一个最能取得应用效果的项目，做深、做透、做好配套的各个环节。一个项目成功了，再来扩展。将电子政务目标定位低一点，项目选择小一点，不会有什么太大的损失。待我们有了能力后再扩展也不迟，如果定位太高，那就会非常危险。电子政务的失败差不多都是始于不知天高地厚。三、多做微观的项目，少做宏观的项目在信息系统的建设中，早就有这样的经验：越是基层的业务，信息技术越是能有效地发挥作用，而越是高层领导的业务，信自发比诸虎是无能为力。对于电子政务来讲，也会有同样的规律。这是因为越是基层的工作，其性质就越结构化、越标准、越形式化，这就便于计算机去模拟。而对于高层领导的决策过程，事情会非常复杂，业务是非规范化的，很难用计算机来模仿。我们有些人以为宏观决策也如同微观事务处理一样，只要把数据收集齐了就可以在计算机前面来决策似的，他们以为决策只是一种算法。实际上高层决策完全不是那么回事，很多重要的因素并不是来自数据，而是来自感觉，来自创新，来自人的悟性，也并不是各种信息都是能数字化输入计算机的。人们对称仅仅依赖数据来决策的人是看着后视镜来开支。决策是要向前看的，高层决策的复杂性使得计算机系统在现阶段很难发挥重要的作用。反过来，大多数成功的系统都是面向微观项目的。例如税收系统，是面向一个个的纳税人或纳税机构，其数据与算法都是简单而清晰的，海关的业务管理也是很规范的。同样，为公众服务的业务，如社保，如驾驶执照的管理、护照的申领，都是很容易给出标准流程的事情，正是这种规范、明确的事情才最能够发挥计算机系统的作用，我们的电子政务也应当以此为方向，多做微观、具体、标准规范的服务。我们强调多做微观的业务，并不是说不要为宏观服务，只要是清楚，为宏观的服务是一种辅助性的服务，我们可以建更好的资源库来帮助领导人更好地了解信息，提供有价值的内容以帮助领导人提高见识，但是这些都不能直接地替代领导人的思考。我们不要指望决策支持系统、数据挖掘有多么巨大的提高决策能力的贡献，如果我们将系统建设的目标定位在能帮助领导节省查找资料、筛选资料、提高阅读效率上可能更有效得多。四、盲目的“互联互通、信息共享”没有意义强调“互联互通、信息共享”是有道理的，但是过度的宣传使得人们忘记了“互联互通、信息共享”只是实现应用效益的一种手段，而不是目的。过分片面的宣传使很多人把“互通与共享”迷信化了。互联互通、信息共享是有成本的，如果没有应用效益，或者效益低于成本，那这种互联互通就是不合算的。互联互通、信息共享要作为技术与经济的手段来追求应用的效益。现在的问题是：有太多的人在宣传“互联互通”，较多的人在提“互联互通”的投资方案，但是，极少有人在研究互联互通的信息内容方案，到底要解决什么问题？需要共享什么内容？怎样经济有效地共享所需要的那部分信息？没有明确的应用目标就无法选定共享的内容，这样的“互联互通、信息共享”方案一定是一个投资膨胀的方案。各部门、各机构的信息资源可以非常的大，但是并不是只要共享就会带来效益，真正可以通过共享带来效益只是其中一小部分，我们应当精选那些在经济上合算的内容来创造互联与共享，这才是有效的信息化行为。口岸电子数据中心正是这么做的。二十来个部门共同讨论，研究真正需要交流的数据，经过一定的精选与核算，各自将数据送到一个共享图上，这样众多部门就实现了对这些数据资源有效而经济的共享。真正有效的事情往往是非常简单的。盲目的互联互通、信息共享不仅会使投资膨胀，实际上也不能带来效益。因为从信息资料到取得应用效益之间的路程太长，其中的每个环节都需要认真设计，认真创造条件，我们会力不胜任。合理的做法是精选最有价值的应用目标，做有效的共享。同样的思想也应当体现在信息资源库的建设中，我们不要从数据资料出发来建设数据库系统来等别人用，而应当从应用需求出发来组织资料。现在是应用稀缺要胜于数据稀缺。互联网使得资料在不断贬值，对应用的深刻理解才是更重要的资源。五、做效益看得见、摸得着的事，不要没事找事电子政务工作的出发点一定要是实实在在的应用效益，项目不怕小，就怕不明确。一定要让应用的效益摸得着、看得见才可能成功。国信办抓过几个城市工商、税务、质检部门的信息共享试点，通过工商、税务、企业标准代码的统一核对大大增加了税收，改善了企业管理效益就非常具体。为公众服务的项目也要建立有效的测量机制来检测用户的满意度变化。目标不明确的事情肯定是做不好的。由于电子政务的效益本质上是政务服务的效益，所以应用的效益目标应当由政务部门本身提出，确定了改进的方向电子技术手段才好发挥作用。电子政务项目不能从技术出发来找应用，手拿技术来找应用肯定做不好，因为这些人如果碰上了不需要高信息技术的应用，即使很重要也会不屑一顾的，比如在社区的信息化服务中，用户非常关注电话服务，这对于IT技术人员就很难引起兴趣。而且，如果当一项应用需要有很多相关配套的工作是脱离信息技术之时，信息技术人员也无兴趣积极努力，这就大大降低了应用效益的取得。所以从技术出发找应用是不能成功的。从技术出发的电子政务应用经常会在支节问题上大作文章，有些应用就是在没事找事。例如领导批示简报的电子化，做起来很麻烦，但很多项目负责人和IT公司却乐此不彼。我们搞不清楚这样做对于简报本身的质量有多大的提高，我们只知道这样的项目没有多少能生存。我们有什么必要去放弃简单而有效的“有纸办公”呢？目标效益的含混不清给我们提供了一个可以不负责任的机会。历史上有位画家，人家问他什么最难画，什么最好画？他说：画狗、画猫最难，人们会拿它与真实相比，而画神、画鬼最容易，因为谁也没见过，你可以随便画。同样的，在做电子政务之时，如果提出真实的应用效益标准，那就要认真对待，因为结果可以测量。如果仅是“提高了决策能力，提高了宏观决策的水平”我们真不知道如何测量这个水平的提高幅度。我们还不如老老实实地把目标定在“有效地节省了资料查询的时间”，这样还可测量一些。六、要做可以持续的事情电子政务建设不是一项一次性的工程，而是在创建一件需要长期持续下去的业务。比如非常简单的门户网站，我们可以请人来突击开发，实现门户网站的开通，然后怎样呢？这将会建立一项需要长期不断更新、维护、改进的新业务了。由于对业务的可持续性认识不足，许多政府网站都已经瘫痪了，内容也不再更新了。虽然这些门户网站的出现受到过赞扬，但这些项目是不成功的，因为没有形成可持续的业务。业务的不可持续问题很多，很多项目是与当时的领导人的喜好密切相关的，我们看到很多单位的数据建设就是这样，项目的寿命超不过一届任期。领导一换班，项目就被中止了，换一个题目重新再做。为什么会出现这样的原因呢？原因之一是有些人想做形象工程，为了早出形象并没有真正作好规划，做好质量，这就埋下了日后大厦将倾的祸根。而后来的人自然也不愿为前任来补充，他要忙于自己的形象工程，这样就不容易把事情做好。这种短期行为的思想使得电子政务的成果难以积累，后来的人也不能踏着前人建造的台阶更上一层楼。电子政务的行为短期化和很多因素有关，其中包括监督机制，干部提拔选用机制的完善。作为电子政务的领导人，也还有认识与觉悟的问题。领导人要多有前人栽树，后人乘凉的觉悟来做事，为后来人打下基础，这样有效的改进就会持续下去，而不至于总是让后来人推倒重来。在我们强调电子政务是“一把手工程”之时，我们要对一把手提出一些重要的建议，要长远考虑，不要只图快速见效而出现豆腐渣工程。行政权力是推进电子政务的有力因素，但是使用不当也会造成极大的破坏，这种破坏主要来自领导人的“拔苗助长”。很多领导人以行政的要求，让相应的技术人员加快进度，赶进度的结果造成了质量的大量问题，这对于信息系统的建设是极为可怕的。赫鲁晓夫强令要求苏联的宇航部门在他踏美国的同时，发射一枚卫星，结果造成了苏联宇航事业损失最惨重的爆炸案。这就是拔苗助长的害处。一把手要成为尊重技术，尊重规律的一把手，而不应成为拔苗助长的一把手。七、要认真学习别人的经验电子政务的工作对于我们大家都是新工作，对于项目的领导人来讲也是一样，此时，我们不清楚不了解的事情很多，慎重一点，如履薄冰并没有害处。多看看别人是怎样做的，分析他们的成败经验对于做好本单位的电子政务非常重要。我们要警惕那些说大话的人，把电子政务视为“小菜一碟”的专家，而要找那些对每个细节都非常敏感的人，因为计算机系统的应用中，细节是经常能够颠覆整体的。实际上成功的电子政务应用会碰到很多的难题，经验与处理办法的积累很不容易。优秀的软件正是在实践的千锤百炼中产生的。我们注意到劳动与社会保障部信息中心组织一些IT企业联合开发的核心平台，由于持续的努力与改进，而凝聚了很多经验与智慧，很多城市利用这一成果如上海、天津等，走了捷径，相反，全部都自己来做的城市就会碰到很多的麻烦。优秀的系统不仅与设计者的水平有关，更有其所经历的考验丰富程度有关，因此尽量利用那些较通用，较成熟的，选用更有经验的合作者是非常重要的。电子政务是一件重要而又有风险的事情，只有非常认真、非常精心才能做好。效益如何来？编者按：电子政务是互联网技术与政府现代化职能改造相结合的产物。互联网带来的电子政务应用是具有革命性的，它极大地影响政府工作的模式，创造了前所未有的政府工作型态。以往的信息技术在政务的应用，不论是OA还是MIS，都是局部性的，虽然促进了政府机构内部改进，但并不涉及政府与社会的交往关系，而互联网技术却不同，它的影响是全面的，创造了政府与居民、政府与企业全新的联系方式，创造了政府对社会服务职能重组的新机会。国家信息中心副主任、中国信息协会常务副会长胡小明谈电子政务的风险与效益效益与风险 几十年来，经过IT企业一浪又一浪的市场宣传，很多人脑中逐渐产生了一种IT迷信，以为信息技术无所不能，这是非常有害的。实际上IT应用的成功率并不高。早期的管理信息系统MIS，大多数是失败的，后来换成了OA，实际上也未见有很大的成功，今天又换成了电子政务。做电子政务，首先是要取得成功，如果连成功都做不到，就没有效益可言。一项失败的电子政务不仅是百分之百的人、财、物的损失，还有机会的损失。IT的应用风险之所以这么大是因为计算机不是可以即插即用的工具，仅是一种构造最终工具的平台，需要加入系统设计、软件设计才能构成能真正起作用的工具。IT的应用需要用户有良好的再设计能力，而这在大多数用户那里是很难做到的。因而造成IT系统应用的高失败率。电子政务风险比一般的IT系统应用还大，原因有以下几点： 第一，电子政务的效益目标往往更模糊。电子政务经常追求的是社会效益，对这种社会效益经常缺乏准确的量的描述，这就给低质量的工作留下了可趁之机，使得大量马马虎虎的不负责任在社会效益的红帽子下溜走； 第二，政府对电子政务的开支缺乏硬约束。现在，电子政务与公共项目的开支日益增大，然而相应的约束与监督机制却未能跟得上，很容易产生浪费甚至产生腐败； 第三，政府官员的短任期与电子政务建设的长期性不合拍，使官员容易增长短期行为、形象工程的念头，缺乏长久的责任心，同时电子政务工程也会因人事变化出现不稳定甚至中途夭折。 这些因素都将增大电子政务的风险。这就要求我们要更加重视电子政务的效益研究，要非常慎重地推进电子政务，一点一点地防范各种导致电子政务失败和低效化的漏洞，为提高电子政务的效益而努力。 虽然电子政务有很大的风险，但在另一面，电子政务又是解决目前政府工作中困难，推动政府职能转变的重要机会。所以国家领导对电子政务给予了高度的重视。中国开展电子政务的有利条件是：政府的大力支持；通信等基础设施的建设已初具规模；人们对于互联网已不再陌生，并且也积累了大批IT应用的技术队伍。但还存在很多不利因素，如：社会信息化基础薄弱；政府管理水平落后，需要补课的地方很多。 效益始于正确的观念 首先，必须要认识电子政务是一项长久的业务。电子政务建设的结果不是完成了一项IT工程，而是开拓一项需要长期运行的新型业务。比如，政府网站的建设成果不是仅仅做出了若干网页，而是开始了一件以网站为主要形式的服务业务。它需要持续地更新、维护与改进，永不停息。电子政务的成功概念不是静态的，建设的成果是一项持续的业务，新的业务要有着自己的生命期。电子政务建设的失败不是说软件不行，网络不能运行，而是业务不能持续。新业务的生命力代表着电子政务建设的质量，新业务的夭折是电子政务项目的失败。既然电子政务必须是一项有长期生命力的业务，要以用户的价值观来判断一切。大多数的电子政务项目都是为企业、为公众服务的，在这些服务项目中，以用户的价值观作为判断优劣的标准是最重要的。一项服务的价值归根结底还是要由用户说了算，绝不能将自己的优劣评价标准强加给用户，倒是应当坚决地放弃自己的好恶，坚决地接受用户的价值观。作为项目管理人员必须要跳出技术的价值观而采用用户的价值观。作为信息技术的提供商、软件开发商也要能正确地贴近用户的价值观。树立用户的价值观，处处站在用户的立场上去考虑问题是提高系统成功率的一个关键点。成功的应用总是跟着用户的感觉走的，找不准用户的感觉也就找不准效益的方向。 第三，要让新业务扎根。电子政务是一项长期的业务，这项业务存在的理由就不能从领导人的意愿来确定。必须要从利益平衡的角度上去认识一项业务长期存在的理由。新业务必须要为自己的用户提供真实的利益，这样才能形成社会上的支持者；用户的满意和利益应当能有一种渠道来返回给该业务的提供者，不论是直接的还是间接的，使提供者能再生对该业务的支持，使运行者更加的努力；新业务不应当伤害第三者的利益，避免形成社会上的反对声音。 电子政务项目的生命力在于要给用户带来效益，并有能扩大再生产的机制。当电子政务项目实现了自我发展的良性循环之时，我们就可以说这个项目成功了，它在社会上扎下了根。 效益来自精心的设计 信息系统的应用是一种再设计。电脑只是一种形式逻辑的运算工具，它所做的一切事情都是设计人员通过程序教给它的。电脑系统应用的效能却主要是由用户确定。电脑是消极的，所以电子政务的负责人一定要担负起设计的责任。一定要把如何工作、如何处理问题的机理想清。没有精通业务的人员来主导设计，系统是设计不好的。在应用中不能有任何侥幸心理，不要期望它会做任何一件我们未想好的功能，也不要期望它能帮助我们弥补任何一项失误。系统最终还是在放大主导人的思想，你想清楚了，系统就成功，你若没有想清楚，系统就会放大你的糊涂。 想的要大，起步要小，扩展要快。 “想的大”主要是指信息应用项目的设计要有前瞻性，要想到未来的发展，要充分留下扩充的机会。 “起步小”是信息系统建设成功的关键，因为信息系统建设不是一项可大规模推进的静态工程，而是培植一项可持久运作的业务，是在培植一棵生命树。在培植生命的过程中，拔苗助长是不行的。重要的是要让新业务能见到效益，并能从用户效益中吸取营养，进而再生发展的动力。要让新业务扎根成活，要讲成活率，而不能四面开花，种而不收。对于电子政务这样探索性的任务，集中力量先突破一点非常重要。全面开花是危险的。 一旦我们的种子业务扎根了，成活了，我们就应当在此基础上迅速地扩大与完善，进而创造出更完善更有效的业务系统，这就是“扩展要快”。让一件扎了根的业务尽快地完善、发展、壮大，要比另开新的业务要有效得多。 电子政务虽然不是一个市场项目，但也是有成本的，而且成本经常会很大，要以经济的眼光看待政务的问题。电子政务建设兴起的一个非常重要的原因是互联网技术