公共政策制定中的公民参与机制研究.pdf

摘要 公共政策制定中的公民参与机制研究是目前政策科学界的一个重要课题。研究 我国公共政策制定中的公民参与机制，不仅利于实现公共政策的民主化与科学化， 也有利于保障公民的合法权益，对于我国的社会主义民主政治建设也有一定的推动 作用。本文从公共政策和公民参与概念的界定入手，主要以人民主权理论、现代民 主行政理论以及公共治理理论为基础，阐述了公共政策制定中公众参与的必要性， 并通过对我国公共政策制定中公民参与机制的运行现状及存在问题的分析，提出了 相应的完善我国公共政策制定中公民参与机制的建议及对策。 论文从公民参与的基本的概念出发，阐释了公众参与的理论基础及其必要性。 介绍了目前我国公民参与的政务公开机制、政府性民意表达机制与公共舆论机制的 现状，并通过青岛的价格听证会，对我国当前公共政策制定中公众参与存在的问题 进行了深入分析，主要有公众参与的机制缺失、政府接受公众参与意识淡薄、公众 参与缺乏法律保障三个问题。最后针对公共政策制定中公民参与存在的问题，提出 了健全和完善我国的公众参与机制的相应对策。在制度层面，要完善现有制度，并 拓宽公民的参与途径；在公民层面，要提高公民的参与意识与参与能力；在政府层 面，要转变其执政理念，建立服务型政府，并注重公民导向；在法律层面，则要实 现政府决策程序法治化，并颁布公众参与法，以保障公民的有序参与。 关键词。公共政策；公民参与；机制 a b s t r a c t r e c e n t l y ，f o rp o l i c ys c i e n c e s ，t h es t u d yo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m s i np u b l i c p o l i c y - m a k i n gi sas i g n i f i c a n ts u b j e c t t l i i ss t u d y ，e s p e c i a l l yf o ro u rc o u n t r y ，c a n n o to n l y c o n d u c i v et oad e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i cp u b l i cp o l i c y ，b u ta l s oc o n d u c i v et op r o t e c t c i t i z e n sl e g a lr i g h t s w h a t sm o r e ，s u c hs t u d yp l a y sar o l et op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no f s o c i a l i s td e m o c r a t i cp o l i t i c so fc h i n a 1 1 l i sp a p e r ，w h i c hf o c u so nt h ec o n c e p t so fp u b l i cp o l i c ya n dc i t i z e np a r t i c i p a t i o n a n di sb a s e do nt h et h e o r yo fs o v e r e i g n t yo ft h ep e o p l e ，m o d e md e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i v e t h e o r ya n dp u b l i cg o v e r n a n c et h e o r y ，i l l u s t r a t e st h en e c e s s i t yo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n a c c o r d i n gt oa n a l y z et h er e c e n ts i t u a t i o n sa n de x i s t i n gp r o b l e m s ，t h i sa r t i c l ep r o p o s e s s o m eu s e f u ls u g g e s t i o n st op e r f e c to u rc o u n t r y 。sp u b l i cp o l i c yf o r m u l a t i n g i n t r o d u c t i o n ：t h ep u r p o s e sa n dm e a n i n g so ft h e m e c h o o s i n g ，m a i ni d e a so fo t h e r r e l a t i v ec i t i z e np a r t i c i p a t i o na r t i c l e s ，c o n t e n ta n dm e t h o d so fs t u d y i n g ，t h em a i np r o b l e m t 1 1 a ts h o u l db es o l v e d ，a n dt h ec r e a t i v i t yo ft h e o r y t h e o r ya n a l y s i so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i th i g h l i g h t st h et h e o r yb a s ea n dn e c e s s i t ya b o u tc i t i z e np a r t i c i p a t i o nv i ab a s i cc o n c e p t s i n t r o d u c et h em e c h a n i s m so fo p e na d m i n i s t r a t i o n , g o v e m m e n to fp u b l i co p i n i o n e x p r e s s i o n ，p u b l i co p i n i o n , a n da n a l y z et h ee x i s t i n gp r o b l e mi nc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ： m e c h a n i s m l a c k i n g ，t h e w e a ks e n s ef o rg o v e r n m e n tt oa c c e p t ) n o n p e r f e c tl e g a l p r o t e c t i o n s t r a t e g i e sa n a l y s i s i ti sn e c e s s a r yt of i n dt h es o l u t i o n sa n ds t r a t e g i e st op e r f e c to u r c o u n t r y sc i t i z e np a r t i c i p a t i o n p e o p l es h o u l dh a v ep e r c e p t i o n sa n da b i l i t i e st ot a k ep a r ti n t h ep u b l i cp o l i c ya c t i v i t y t i l eg o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g em i n d so fg o v e m i n gt os e r v et h e p u b l i ca n dg u i d ep e o p l et ob em o r ea c t i v e p e r f e c tt l l er e c e n tm e c h a n i s ma n dw i d e nt h e w a yf o rc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni st h es i g n i f i c a n tp a r tf o rs y s t e m i cl e v e l m a k i n gr e l a t i v e l e g i s l a t i o n st op r o m i s ep e o p l eh a v er i g h t t oa t t e n da l s oc a nb eag o o ds o l u t i o nf o r p e r f e c t i n gc i t i z e np a r t i c i p a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；m e c h a n i s m 引言” 1 选题的目的和意义l 2 国内外研究动态”2 3 研究的主要内容6 4 解决的主要问题和理论创新之处6 5 论文的研究方法7 第1 章公民参与的相关概念的阐释及理论基础8 1 1 基本概念的界定8 1 1 1 公共政策的涵义8 1 1 2 公民参与的基本要素9 1 1 3 公共政策制定中的公民参与机制l o 1 2 公共政策制定中公众参与的必要性1 1 1 2 1 公共政策本质属性的要求l l 1 2 2 弥补“政府失灵“ ”1 2 1 2 3 社会主义民主政治的必然要求1 2 1 3 公众参与的理论基础1 3 1 3 1 人民主权理论l 3 1 3 2 现代民主行政理论1 4 1 3 3 公共治理理论“1 5 第2 章公共政策制定中公民参与机制运行的现状分析1 7 2 1 公民参与机制的发展情况1 7 2 1 1 政务公开机制1 7 2 1 2 政府性民意表达机制1 8 2 1 3 公众舆论机制2 0 2 2 案例分析：青岛市价格听证会2 2 2 2 1 案例简介2 2 2 2 2 案例分析2 5 2 3 当前公共政策制定中公众参与机制运行存在的问题2 6 2 3 1 公众参与的机制缺失2 6 2 3 2 政府接受公众参与意识淡薄2 7 2 3 3 公众参与缺乏法律保障2 8 第3 章建立和完善公共政策制定中公众参与机制3 0 3 1 完善公民参与机制3 0 3 1 1 完善信息公开制度3 0 3 1 2 完善民主监督制度3l 3 1 3 完善公共政策制定咨询制度3 2 3 1 4 完善信访及听证制度3 3 3 1 5 拓宽公民参与途径3 5 3 2 提高公民参与能力3 6 3 2 1 提高公民的科学文化素质3 6 3 2 2 培养和发展公民社会3 7 3 3 转变政府执政理念，注重公民导向3 8 3 3 1 树立服务型政府的理念3 8 3 3 2 政府与公民的关系重塑3 9 3 4 健全法规制度，保障公民有序参与。3 9 3 4 1 实现政府决策程序法治化。3 9 3 4 2 颁布公众参与法4 0 结论4 2 参考文献4 3 攻读学位期间的研究成果4 3 致谢4 2 学位论文独创性声明4 3 青岛大学硕士学位论文 1 选题的目的和意义 引言 二十世纪六七十年代，西方国家的“新公共管理“ 运动将公民参与推上了核心 地位。这场运动使传统的行政管理模式受到了极大的挑战，它对政府的角色和定位 提出了新的观点，使公民参与逐渐成为现代政府治理过程中的一部分。公民已经能 够通过各种途径来表达自身的利益倾向，进而影响公共政策的导向。 长期以来，我国公共政策的制定都是以政府为主导。在我国，社会结构分化程 度较低，社会利益的表达与综合是由政治系统内部权力精英通过调查、分析和研究 而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的，因此，我国政策制定过程呈现 出一种“内输入“ 的特点。与社会利益结构分化明显，政策输入过程表现为各种政 治力量的社会互动过程的西方不同，我国没有形成明显的多元利益结构，也并未分 化出相应的利益集团和其他社会性的利益输入结构，所以我国的社会性利益表达和 利益综合主要是由党组织和政府内部的各级官员们来体察和认定的，是一种权力精 英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动和博弈。这就导致了在公共政策 的制定中，大多是根据制定者的意志或好恶来进行取舍，缺乏开放性与参与性，缺 乏让公民主动和直接参与的制度性渠道。 随着信息化和全球化对现代社会发展的影响，我国政府的治理模式正处于由管 制型政府向服务型政府转变的阶段，而政府与公民关系的重塑则成为其中重要的部 分之一。建立一个公共政策制定过程中政府与公民之间的有效互动机制则是转变政 府执政理念，注重公民导向，进行行政管理体制改革的一种必然趋势。当前，虽然 我国政府在公共政策的制定中仍处于主导的地位，但从我国的现实情况看，不论是 公共政策的制定，还是执行、评估等环节，都要求有更多的社会大众的参与。公共 政策，顾名思义，便是要解决社会的公共问题，而与其息息相关的便是社会大众， 从这一层面上看，政府是无法完全掌握、包办的，公众参与乃是必然。加之社会主 义市场经济和政治民主化的不断发展，近年来逐渐兴起的公民社会，以及公民自身 素质的提高，这些都极大的推动了公民参与的发展态势。 由政府统治向政府治理转变正是由管制型政府向服务型政府转变的一大特征。 而建立新的政府治理模式中，极其重要的便足扩大公民参与。政府治理意味着公共 治理权力主体的多元化，政府不再是占有绝对统治地位的独裁者，而是与社会各组 引言 织、人民大众形成一种良性的协作互动关系，即建立一种政府与公民之间的有效互 动机制。通过这种机制，社会组织及公众能够满足自身的利益诉求，政府也能够更 好的服务大众，得到公众的信赖，从而建立一个互相依存、通力协作的社会治理结 构，确保公共管理的有效性。可以说，公民参与在避免决策失误，提高政府公信力 方面有着重要作用。我国是世界上最大的发展中国家，是占有世界四分之一人口的 大国，政府及时回应公众提出的政治诉求，以社会大众为主要服务对象，协调各方 利益，对于建设社会主义和谐社会、实现政治和社会稳定、保持经济的持续快速发 展，具有重要的现实意义。 我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，这种社会制度虽然 为公民参与公共政策的制定提供了根本的保证，但是用于规范公民参与行为、拓宽 公民参与途径、保障公民有效参与的法律等制度却不够健全，这不仅影响到政策本 身的科学性，而且随着公众争取自身利益及参与意识的增强，一定程度上必会使社 会生活中的矛盾和危机增加。若公民不能通过正常且有效的途径来表达自己的诉求， 可能会采取一些极端的方式，成为社会隐患，一些极端的非理性的大规模公民运动， 甚至会动摇国之根本。鉴于此，本文以人民主权理论、治理理论等为基础，重点采 用实证研究的方法，以青岛市为例，通过青岛的价格听证会等案例，调查分析目前 青岛市在公民参与公共政策制定中存在的问题，并以点盖面，以期找到完善其机制 的途径、对策，进而推动政府实现政策决策的科学化、民主化与法治化。 2 国内外研究动态 ( 1 ) 国外研究动态 与国内相比，西方学者对于公民参与的研究较为悠久且较为深入。早在1 9 世纪 三四十年代，法国的政治思想家夏尔阿列克西德托克维尔便在论美国的民 主一书中，深入地探析了美国的政治制度与其产生的根源，美国民主的生命力、 前途与缺陷，以及民主与公民参与之间的联系，其中，他所提出的一个观点：“美 国民主制度的稳定以及公民结社和广泛参与社会公共事务的管理，这两者之间的关 系”，对现代的公民参与仍有着重要的影响。他提出了行使结社权的三个阶段，及 结社的目的和作用。他指出，只有在相互作用下，人们的思想与情感才能得到新的 升华，自身的聪明才智才能发挥到极致，所以在民主国家能实现这种目的，发挥这 种作用的，便是结社。他还指出，结社的学问是民主国家研究的一门主要的学问， 其他一切学问的发展都要以其为基础。托克维尔提出的在民主国家社团组织形式参 与对国家管理的巨大作用，为我国建立社团组织及培育公民参与意识提供了重要的 借鉴。 科恩在 论民主一书中指出，参与决定民主，也就是说，民主的过程实质上 2 青岛大学硕士学位论文 就是受政策影响的社会公众参与决策。他认为，民主即一种社会管理体制，社会成 员都能够在这种制度下直接或者间接的参加影响全体成员的决策。 美国学者塞缪尔p 亨廷顿在变化社会中的政治秩序一书中阐述了现代化 与政治稳定的关系，强调了在一个现代化进程中的社会里，政治制度与政治参与间 的关系有着决定性的作用。他将公民参与分为三个层次：仅限于少数的传统贵族与 官僚精英参与政治活动的属于最低层次；除最低层次，包括中产阶级的属于中等层 次；而最高层次，是除了上层、中层阶级，还包括广大的平民阶层，都可以分享政 治活动。他认为，政治体制可以根据政治化程度与政治参与程度及其两者的比率高 低加以区别，政治稳定与否也取决于政治制度化与百姓的政治参与程度。虽然亨廷 顿并未对“政治参与“ 这一概念作出明确认真的交代，但是也为我们研究现代公共 政策制定中的公民参与奠定了一定的理论基础，具有一定的贡献。 二十世纪七八十年代，西方发达国家在“新公共管理“ 运动兴起的背景下，通 过研究政府的治理模式改革，提出了政府与公民社会合作治理的改革新理念。西方 一些学者从公共管理及公共政策的角度来探讨公民参与对公共管理者的作用，使公 民参与成为了公共管理中被广泛应用的一个重要词汇。他们对公民参与的途径、手 段及相关制度建设等方面都进行了深入的研究。英国学者格里斯托克、劳伦斯普 拉特车特和维维安朗兹在英国公民参与的趋势一文中，从公民和地方政府这 两个方面，阐述了英国公民参与的途径、原因、弊端、发展趋势等内容，并对英国 地方政府扩大公民参与的相关因素、公民参与带来的积极影响与消极影响等进行了 详细的分析。 美国的约翰克莱顿托马斯在现代公共决策中的公民参与：公共管理者的 新技能与新战略一书中指出：“本书试图达到三个层次的目标：第一，在理论层 面上，本书试图说明公民参与方式应如何适合于并契入管理理论；第二，从参与者 的角度讲，本书试图为公共管理者提供一些如何做的操作指南，即应该在什么 时候以及以什么方式吸引和推进公民的参与；第三，从满足我自己规范研究民主问 题的需要出发，本书试图发现提高公民在公共事务和公共政策中的有效参与能力的 途径或措施。州他认为，作为信息时代政治社会生活必不可少的一部分，公民参 与是政府与公共管理者必须要面对的情形。他在书中提供了一个公民参与的有效决 策模型，这为公共管理者提供了一个思考框架，将其与公民参与互相平衡并结合。 他将政策质量与政策的公民可接受性作为核心变量引入模型，提出公共管理者应该 与公众分享公共决策权力，并根据公共决策的不同，来选择不同梯度的公民参与决 策模型。依靠具体且设计精良的公民参与渠道或手段，公民参与才可最终实现。虽 l i j 荧 约翰兜菜顿托马斯著，孙们英等译现代公共决策中的公民参与t 公共管理者的新技能j 新战略 m 北京t 中闽人民人学j l i 版社，2 0 0 5z 4 3 引言 然美国的政治与我国的现实有着较大的差异，但是托马斯公民参与的研究成果对于 我国仍有着重要的现实意义，特别是其理性思考公民有序参与方式的思想，值得我 们借鉴。 综上所述，我们可以看出国外学者在研究公民参与问题时，对其理论与实践都 作了较为深入的探讨，其研究成果为我国公民参与的研究提供了大量的可借鉴经验。 ( 2 ) 国内研究动态 我国学者对公民参与的研究开始于2 0 世纪8 0 年代，虽然与西方相比时间较短， 但无论是在基础理论方面还是实践操作方面，国内学者对其都有较为深入的研究。 首先，在基础理论方面，马克思主义的政治参与观是国内学者研究的重点。 王维国在公民有序政治参与的途径一书中，指出了马克思主义政治参与观 拥有两个基本维度。其一，政治权力是用来实现经济利益的重要手段。一定的阶级 或利益集团为了谋求自身利益，而将各种形式的政治参与活动作为实现其利益的途 径和手段，这是马克思主义政治参与观存在的第一个纬度。其二，从人类社会发展 的历史趋势方面来看待政治参与，马克思主义认为，真正符合公众发展需要的政治 参与，是建立在代表生产力发展方向的社会大多数人的民主这一基础之上，这是马 克思主义政治参与观存在的另一个基本纬度。 吴利平在中国转型期的公民政治参与一书中，在大量事实和材料的基础上， 实证研究结合规范研究，探讨了我国公民政治参与在国家转型期期间的途径、意义 和具体制度的建构等问题。 魏星河等在当代中国公民有序政治参与研究中，针对当前我国政治发展要 适应经济发展的背景，对现有体制内的政治资源进行了深入挖掘，并对新的公民政 治参与渠道的开拓，以及通畅的利益表达机制的畅通，进行了系统且深入的分析。 黄国满在 当前我国公民政治参与问题分析一文中，探讨了公民政治参与的 现状、影响因素和改进措施。他指出，我国公民的政治参与形式目前主要有人民代 表大会参与、民主党派和社会团体参与、大众传播媒介参与、群众自治参与、信访 与对话参与等。并根据存在的障碍提出了完善政治参与制度、拓宽渠道的措施，包 括完善检举监督制度、改进信访程序，实现公民政治参与的法制化等。 其次，在实践操作方面，国内学者大多是从公共政策过程中公民参与的价值与 功能、决策的民主化与科学化机制建构等方面进行研究。 罗豪才在 健全公民参与机制推动政治文明建设一文中指出，公民参与既包 括公民以各种方式选举公共权力机构及其领导人的参与活动，也包括公共事务管理 等方面的参与。他还进一步指出，除了经济、文化的发展以及公民参与意识的提高， 法律、制度及程序的保证是公民参与得以广泛、有效开展的必要条件。而进一步建 立健全公民参与机制，主要可以从信息公开、加强公民参与的制度化与程序化建设， 4 青岛大学硕士学位论文 以及保证公民的监督权这三个方面入手。 朴贞子在政策制定与公民参与一文中，对公民参与在政策制定中的功能、 价值，以及公民参与政策制定的途径进行了深刻的研讨。她指出， “公民参与是民 主程序的基本概念，是政策制定的基石“ ，其功能和价值主要包括三个方面： 一是使政策制定所需的智慧、知识和信息得到相辅相成的运用；二是确保政策的正 当性；三是利于发展组织的凝聚力。而公民对政策制定的参与途径则主要有立法听 证会、行政听证会、政策研讨会、“赛博“ ( c y b e r ) 等。 党秀云在论公共管理中的公民参与一文中，较为深入的探西了公民的参与 机制和途径。大致有公开听证、民意调查、咨询委员会、公私合作生产、利益团体 等。此外，她还指出，良好有效的公民参与主要取决于公民的主体性、知情的公民 和有效的参与系统这三个相互影响的基本要件。 李图强在现代公共行政中的公民参与一书中对公民参与的涵义与理论基础， 以及公民参与在我国的实践进行了系统的论述，分析了公民的基层自治与完善的法 律保障机制是公民参与的保障机制的来源。 李伟权在政府回应论一书中，从政府回应的角度对我国政府公共决策中的 公民参与问题进行了专门的探讨。通过分析我国公民参与政府公共决策中政府回应 不足的问题和原因，提出了创新政府回应机制，建立回应性政府的有效建议与对策。 其他有关的文章主要有王建容与王建军的公共政策制定过程视角下的公民参 与形式及其选择( 天府新论2 0 1 0 年第4 期) 、胡永琴的公民有序参与公共政 策制定问题研究( 哈尔滨市委党校学报2 0 0 5 年第5 期) 、池松军的试论我国 的公民政策参与( 理论月刊2 0 0 7 年第7 期) 、何林生的试论公共决策中参与 机制的构建( 行政与法2 0 0 3 年第1 0 期) 等。 另外，在关于公共政策的著作中也有一些专门的章节是描述公民参与公共政策 制定的。例如朴贞子与金炯烈的政策形成论、陈庆云的公共政策分析、宁 骚的公共政策学、宁国良的公共利益的权威性分配公共政策过程研究 等。 从总体上看，目前我国关于公共政策制定中公民参与研究的相关文章或著作已 经相当丰富、全面。但遗憾的是，对公共政策制定中的公民参与问题的研究大多只 是描述性或者表述性的，多停留在理论层面，是一种泛化的的宏观性探究，对于解 决公民参与问题、拓宽公民参与途径所提出的对策也多是理论性有余而实际操作性 不足，缺乏对某一典型地区实例的实质性深入分析。由此导致公民参与政策制定这 一问题的研究过于泛化，所以本文拟在大量实证研究的基础上，对这一问题进行实 质性的探讨，以提出切实可行的完善公民参与机制的对策方案。 引言 3 研究的主要内容 全文一共分为四个部分： 第一部分引言，主要包括选题的目的和意义、公民参与的相关文献综述，以及 主要的研究内容和研究方法、论文解决的主要问题及理论创新之处。 第二部分主要是公民参与的相关理论分析，从基本的概念出发，阐释了公众参 与的理论基础及其必要性。 第三部分主要介绍了目前我国公民参与的政务公开机制、政府性民意表达机制 与公共舆论机制的现状，并通过青岛的价格听证会，对我国当前公共政策制定中公 众参与存在的问题进行了深入分析，主要有公众参与的机制缺失、政府接受公众参 与意识淡薄、公众参与缺乏法律保障三个问题。 第四部分是对策分析，针对公共政策制定中公民参与存在的问题，要健全和完 善我国的公众参与机制就必须提出相应的对策。在制度层面，要完善现有制度，并 拓宽公民的参与途径；在公民层面，要提高公民的参与意识与参与能力；在政府层 面，要转变其执政理念，建立服务型政府，并注重公民导向；在法律层面，则要实 现政府决策程序法治化，并颁布公众参与法，以保障公民的有序参与。 4 解决的主要问题和理论创新之处 ( 1 ) 解决的主要问题 首先，本文在相关理论的基础上分析了当前我国公共政策制定中的公民参与机 制，并阐释了研究此问题的必要性，其机制则主要包括政务公开机制、政府性民意 表达机制和公共舆论机制。 其次，对青岛市的公民参与现状进行大量的调查研究，调查对象包括社会公众 及政府人员，调查的主要内容包括参与认知、实际参与程度，以及参与渠道等，其 中以价格听证会的过程等案例为主，通过大量的第一手资料分析现阶段公民参与公 共政策制定中的不足。 最后，根据调查及分析的结果，针对公共政策制定中公民参与存在的问题提出 完善的可行性对策，主要解决现阶段我国学者研究的理论性有余而实际可行性不足 的问题。本文旨在通过大量的一手资料，对公共政策制定中的公民参与机制问题进 行深入的研究，以得出完善其机制的适合现阶段我国国情的切实可行的对策、方案。 ( 2 ) 本文的理论创新之处 首先，通过对研究对象所涉及的相关概念的界定，形成自己对公民参与机制、 公民参与公共政策制定的理解，并通过分析公共政策制定中公民参与所涉及的理论 基础，结合对现状的调查，研究公共政策制定中的公民参与机制运行中存在的问题， 6 青岛大学硕士学位论文 提出各项有针对性的建议。 其次，以青岛市为例，概述公民参与公共政策制定机制的运行现状，并对这些 问题进行分析总结，形成能够促进科学民主的信息公开、公共政策制定听证、信访、 监督以及法律保障等制度体系，为公民参与公共政策制定提供切实可行的建议。到 目前为止，关于公民参与公共政策制定的研究大都停留在理论层面，实证研究缺乏， 可操作性不强，本文以某一地区为例，展开深入调研，突破了以往的研究范式，可 操作性增强。 最后，通过对我国公共政策制定中公民参与机制存在的主要问题进行深入的探 讨，在完善现有机制的基础上积极创新，建立政府责任制度，扩宽现有参与渠道， 提出实现政府决策程序法制化及颁布公众参与法，最终实现能够找寻到真正有利于 公民参与公共政策制定的可行途径。 5 论文的研究方法 ( 1 ) 文献分析法。通过查阅大量的相关文献，了解并掌握目前国内外关于公民参 与公共政策制定的研究状况及理论成果。通过对青岛市公民参与情况的分析，揭示 我国公民参与公共政策制定中普遍存在的问题，并就这些问题进行深入研究。 ( 2 ) 实证分析法。通过搜集大量的媒体公开报道和现场调查，了解公民对政策制 定中公民参与的认知程度、公民自身素质和能力、政府对公民参与政策制定的接纳 能力，以及公民对参与政策制定的期望值等问题，由此剖析目前我国公共政策制定 中公民参与机制存在的问题，并针对问题提出相应的对策建议。 ( 3 ) 综合分析法。综合运用行政管理学、公共行政学、公共政策分析学的基本理 论与方法，以青岛市为例，分析我国公民参与机制现状，并结合当地及我国国情， 提出完善公民参与机制的可行性方案。 7 公民参与的相关概念的阐释及理论基础 第1 章公民参与的相关概念的阐释及理论基础 1 1 基本概念的界定 1 1 1 公共政策的涵义 1 9 5 1 年，哈罗德啦斯维尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 与丹尼尔嘞纳( d a n i e ll e r n e r ) 发表了政策科学：范围与方法的新发展，自此，政策学逐步成为了学界与实务 界的主流话语之一，德罗尔称其为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命“ ， 罗迪则称其为“当代公共行政学最重要的发展“ 。对于公共政策的概念，中西方的 许多学者都从不同的角度对其进行了大量的阐释，主要有： 公共行政学的首创者之一，伍德罗威尔逊( w o o d r e w w i l s o n ) 认为，“政策是 由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。n 1 托马斯戴 伊( t o m a sr d y e ) 认为，“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策“ ， 即公共政策是政府选择作为或不作为的行为。口3 弗里德里奇认为，公共政策是“在 某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程“ ，其目的在于利用时机、 克服障碍，实现既定的目标。口3 戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 认为，公共政策是“对 一个社会进行的权威性价值分配“ 。【1 台湾学者伍启元认为，“政策是行动活动的指引、引导或指示，公共政策是政 府对公私行动所采取的指引。“ 晦1 张金马认为，公共政策是指“党和政府用以规范、 引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。“ m 1 陈振明认为：“政 策是国家机关、政党、及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、 经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措 施、办法、方法、条例等的总称。“ h 1 陈庆云认为：“公共政策是政府依据特定时 期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则。川阳 以上阐释虽各有侧重，但我们从中可总结出以下几点来加深理解：首先，公共 政策主体。政策是政策主体意志的体现，它具有法定的权威性，与个人或企业等做 出的决定是不同的。其次，目标取向。一项政策总要实现一定的目标，公共政策的 1 朴贞子，金炯烈政策形成论( 第二版) 呻 济南：山东人民出版社，2 0 0 8 ：3 q t r d y e u n d e r s t a n d i n gp u b i i cp o l i c y e n g l e w o o dc i i f f s ，n j ：p r e t i c h a l l ，l n e 。1 9 8 7 ：2 l j i c a r lj f r i e d r i c h m a na n d h i sg o v e r n m e n t n e wy o r k ：m c g r a h il l ，1 9 6 3 ：7 9 1 4 1 美 戴维伊斯顿，于浦劬译政治生活的系统分析 m 北京：华夏：i ；版社，1 9 9 9 ：2 6 p j 宁国良公共利益的权威性分配公共政策过程研究 m 湖南：湖南人民出版社，2 0 0 5 ：5 t e l 张金马政策科学导论 m 北京：中国人民人学 l ：版祉，1 9 9 2 ：1 9 2 0 1 7 1 陈振明政策科学 m 北京：中国人民人学：i 版i t ，2 0 0 2 ：5 9 p j 陈庆云现代公共政策概论 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 4 ：9 8 青岛大学硕：上学位论文 目标即是实现公共利益，以公共利益的实现为出发点，其具有明确的方向性，拥有 明显的价值选择性。同时，公共政策又只在特定的历史时期内起作用，更具有时效 性。再次，活动过程。公共政策是政策主体所采取的一系列活动，是为特定目标服 务的，它是与谋略、办法、规定、措施密切相关的一系列政治行为。最后，行为规 范。作为行为规范，公共政策总有作用对象，它对对象的行为作了具体的规定，允 许哪些行为或禁止哪些行为等，这使得政策具有可操作性，进而实现特定的社会目 标。 综上所述，笔者认为，公共政策是由政府等特定机构在特定时期内制定并实施 的有计划的活动过程，它以实现公共意志、满足社会需求为目标，是规范和引导社 会公众与社会群体的行为准则。而作为政策过程的首要阶段，公共政策制定即是从 问题发现到政策颁布的一系列活动过程，涵盖政策问题的确认、政策议程的构建、 政策方案的规划、以及政策抉择和政策合法化等环节。其间政策方案和目标的合理 程度会对政策执行的效率和其产生的效益产生直接的影响，也会对之后政策的监控、 调整，以及政策的终结起到决定性的作用。而公共政策的评估、执行、监控和终结 也都是政策制定阶段的必然延伸。 1 1 2 公民参与的基本要素 公民的概念源于古希腊，古希腊是城邦制的共和国家，拥有公民资格的自由民 全部参与政治决策，他们享有政治自由，在议会中轮流执政。从十八世纪起，公民 参与理念在黑格尔的公民社会、洛克与密尔德民主理论，以及哈贝马斯的公共领域 论点中得到了体现。之后，在二十世纪五十年代末，公民参与的研究又随着西方行 为主义政治学的兴起而得到了进一步的发展，并开始逐步引入社会科学领域。对于 公民参与的概念，不同的学者对其的理解也不尽相同，主要有以下观点： 布莱克维尔政治学百科全书将公民参与定义为“参与制定、通过或贯彻公 共政策的行动，这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政 治家、政府官员还是普通民众，只要它是在政治制度内以任何方式参与政策的形成 过程”。n 1 我国学者陶东明、陈明明认为：“公民参与是指公民试图影响和推动政 治系统决策过程的活动。“ 晗1 周平认为：“公民参与是指公民为了争取、实现和维 护自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策的行为。“ b 1 李图强认为：“所谓公民参与是指为了公共利益的实现、公民精神的追求和公民 资格的实现，公民个人或公民团体介入公共事务的行动，这些公共事务以不干涉公 川李图强现代公共行政中的公民参与 m 北京t 经济管理l l i 版社。2 0 0 4 ：1 7 - 1 8 1 2 l 陶东明，陈i p j 明当代中困政治参j m 浙江：浙江人民版社，1 9 9 8 ：1 0 4 1 3 j 州、p 论我闺改荸过程中的政治参与 j i 南社会科学1 9 9 4 ( 4 ) 9 公民参与的相关概念的阐释及理论基础 民个人自由为界限，以遵守现存的宪政制度为原则，以关系公民个人切身的地方性 公共事务为基础，以全国性公共事务为补充”。 以上对公民参与概念的界定虽有所不同，但大体上都包含了三个基本要素，即 参与主体、参与客体与参与途径。首先，参与主体。凡是具有公民资格的公民都应 具备参与的权利，包括公民个体、公民群体或公民团体行为者，但是，正在执行政 策制定和执行行为的政府公职人员除外。其次，参与客体。参与主体试图影响和推 动的与其切身利益相关的公共政策的制定过程就是参与客体。最后，参与途径。参 与途径即是指公民能够进入政策制定过程，并对政策的制定加以影响具体途径或手 段。综上所述，的公民参与就是指公民个人、群体或公民团体为实现和维护自身利 益或社会公共利益，通过一定的途径或手段，直接或间接的影响政策制定过程或政 府决策的行为。 1 1 3 公共政策制定中的公民参与机制 “机制“ 一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。根据现代汉语 词典的释义，还有以下三个解释：一是指有机体的构造、功能和相互关系；二是 指某些自然现象的物理、化学规律；三是泛指一个工作系统的组织或部分之间相互 作用的过程和方式。所以，机制应该是指一个系统的组织或其部分之间的相互关系 和相互作用方式，是事物在运动过程中的内在的规律性的东西。 政府公共政策制定中的公民参与机制主要涉及公民参与的范围、渠道、手段以 及政府回应的方式等，它是指在政府的公共决策系统中，公民与政府政策制定部门 之间的一种相互作用的关系。 首先，公共政策制定中的公民参与机制，就是社会公众通过各种有效合法的渠 道，对政府的公共政策或行政决策、问题等与政府之间进行协商、沟通或协调的机 制，实质上就是公民与政府之间就参与和回应问题进行的一种双向互动。公民参与 是一种公众以争取实现自身利益诉求为目的，而参与到政府的公共政策制定或公共 事务中的行为。政府回应则是政府在制定公共政策或进行公共管理的过程中，就公 众所提出的问题和要求、意愿等及时做出反应，并采取相应的措施积极加以解决的 行为。社会公众必须能以足够的权力参与到政府的决策、管理与监督当中，才能与 政府一起形成公共权威与公共秩序，而政府则必须对公众的合法的利益诉求做出及 时有效的回应，才能实现公民参与的实质性与有效性。 其次，公共政策制定中的公民参与机制，就是以公共政策制定为核心，在政府 和公民之间所设计和安排的一种制度体系，它不仅涉及到公共政策制定中公民参与 的范围、途径、手段，还涉及到政府回应的途径、手段及其效果。由此看来，当前， 【i 】李图强现代公共行政中的公民参与 - 北京：经济管理：j i 版社，2 0 0 4 ：3 7 1 0 青岛大学硕士学位论文 构建我国政府公共政策制定中公民参与机制的一个重要手段便是“ 目前而言，我国公共政策制定中的公民参与机制主要以两种制度形 式的制度安排与非正式的制度安排。正式的制度安排，即是一种法 它与机构的设置、职能的定位以及目标取向有关，如政务公开机制 达机制。而非正式的制度安排，则是指公民和社会组织运用传统、 技巧，以引起有关方面的重视，从而实现其利益诉求，不是一种法定的组织程序， 如公众舆论机制。在现代社会活动中，大众传播媒介营建出的公共舆论空间可以看 作是一种非正式的制度安排，通过大众传媒，社会公众自身的利益诉求便能够得到 公开化与社会化，政府的公共政策制定部门便会加以注重，并及时回应。 1 2 公共政策制定中公众参与的必要性 1 2 1 公共政策本质属性的要求 公共政策的本质属性就是公共性，是要以实现公共利益为目的，为公众谋福利。 政府在公共政策的制定过程中，必须以公共利益为出发点和依据，所制定的政策也 必须服务于公共利益，一切皆应以人民大众的利益为主，将实现公共利益作为政策 的最高目标。但是，公共政策的公共利益取向也不可能简单的自动实现，作为制定 公共政策的权力机关和行政部门，他们除了公共利益还有其机构利益，政府中的公 务人员也都有自己的个人利益，因此，为了维护及实现公共政策的公共利益取向， 社会公众就必须参与到公共政策的制定过程中去，以保证公共政策的公共性与公正 性。其一，公众参与公共政策制定可以避免政府人员在政策制定中的权力垄断，限 制参与政策制定的人员或部门进行谋取私利的行为。由于公众的参与，政策制定的 过程也将呈现透明化，利于保障公民的知情权，在政策制定中对行政机构及人员的 监督也会更加有效。社会公众通过合法有效的途径或方式参与公共政策制定，