另一种政治参与网上信访的制度与实践逻辑.pdf

学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：朝嚼易签字日期： 捌 年 月g 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌盔堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中 国科学技术信息研究所和中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社将本学位论文收录 到中国学位论文全文数据库和中国优秀博硕士学位论文全文数据库中全 文发表，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：鸯阑兰 签字日期：搠7 埠多月8 日 导 签字日期： 懿镪 蘩 嚣女 纛 鬣 鬟 誊 鬟 戳 l 麟 霎黼 畔时艘剖氯辫麟鳞鬣 纛瓤蕊蛳戥 摘要 摘要 在信访制度面临困境、民主法治的呼声一浪高过一浪以及电子政务和透明政 府建设需要的大背景下，以快捷性、信息抵达的瞬时性以及远程性等为特点的网 上信访给传统信访的方式带来了希望。然而，作为一种政治参与方式的信访，在 实践过程中，民众并没有遵循制度的逻辑，而是有自己的一套运行逻辑，从而网 上信访的制度逻辑与实践逻辑出现了差异。网上信访的制度逻辑，遵循的是压力 分解和递减，同时又能快捷地获取民众的诉求信息，进而判断下级政府的行为及 民众作出的反应；网上信访的实践逻辑则仍然需要向被信访对象施压，当这一预 期不能实现时，网上信访则转向走访和群体访。研究发现，无关紧要的信访事项， 信访人可能会通过网上信访的方式予以表达，而事关个体或集体的利益之信访事 项，仍然会通过走访或集体上访的方式予以表达。这种逻辑的衍生，与我国仍然 奉行“压力一管制型”的行政管理体制有关。由此，作为一种政治参与方式的网 上信访，成为了另一种政治参与，即有形式并无实质内容，没有起到政治参与的 实际效果，或者只是一种参与方式的技术手段。 关键词：政治参与，网上信访，制度逻辑，实践逻辑 i 】 a b s t r a c t a b s t r a c t a san e ww a yo ff i n d i n gp o p u l a ro p i n i o n ，p e t i t i o nb yi n t e r n e ti nd e h o n g ，y u n n a n a b t a i nh i g ha t t e n t i o nf r o mt h e c e n t e ra u t h o r i t i e s ，f r o mn o wo n ，i tb e g a i n s c o m ei n t oo u re y e s o nt h es i t u a t i o nt h a tt h et r a d i t i o np e t i t i o ns y s t e mf a c ed i f f i c u l t a n dt h ed e m a n df o rd e m o c r a c ya n dl e g a ls y s t e m ，e g o v e m r n e n ta n dt r a n s p a r e n t g o v e r n m e n ti s m o r ea n d m o r es t r o n g e r o n l i n e p e t i t i o n w i t ht h ec h a r a c t e ro f f a s t ，i n s t a n t a n e o u sa n dd i s t a n c eo fi n f o r m a t i o n ，b r i n g sh o p ef o rt r a d i t i o n a lp e t i t i o n s y s t mw h i c hf a c e sd i f f i c u l t i e ss u c ha sd i s t u r b i n gt h es o c i a lo r d e ra n ds oo n h o w e v e r ， w h e nt h es y s t e mi sa p p l i e di np r a c t i c e ，t h ep u b i cd on o ta b i d et h el o g i cm a k e db yt h e s y s t mm a k e rt h a t “l e tt h ep u b l i cp e t i t i o nb e s i d et h ec o m p u t e r ”，t h e yh a v el o g i co f t h e i r o w n ，u n d e rt h en e ws y s t e ms i t u a t i o n u n d e rt h eo n l i n ep e t i t i o ns y s t e m ，p e t i t i o n e rc a n l o g i no nt h ep e t i t i o np l a t f o r m t os u b m i tt h e a p p e a l t od e m a n d ，t h r o u g ht h e t r a n s m i s s i o nf r o mo n ep e t i t i o n d e p a r t m e n t t o a n o t h e r ，t h ep e t i t i o n s l e t t e ri s t r a n s m i t t e dt ot h ed e p a r t m e n ti t h a p p e n t e d t h ed e p a r t m e n tt h e nr e p l yo no t h e p l a t f o r ma f t e ri n v e r s t i g a t i o n o u rc o u n t r yi st h eo n ew i t ho n es y s t e mt h a tu n d e rt h e c o n t r o lo ft h eh i g h e rc l a s sa n di sr e s p o n s i b lef o rt h e m a tt h es a m et i m e ，f o rt h e d e m a n do fd i m e n s i o n a ls t a b i l i t y a n da f t e rt h en u m b e ro fp e t i t i o ni st r e a t e da sa s t a n d a r do ft h el o c a lg o v e r n m e n t ，t h ep u b l i ck n o wt h a t ，i ft h e r ei s n ta p p r o p r i a t e p r e s s u r e ，t h ea d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t i e sw o n ts o l v et h e i rp r o b l e m i ns u c ham i l d w a y ，s ot h a tw h e nt h e yd o n tr e c e i v es a t i s f a c t o r ya n s w e r , t h ew i l lc h o o s et h ew a yo f t r a d i t i o np e t i t i o na g a i n w h e nt h es y s t e ml o g i co fp e t i t i o nd o n ta g r e ew i t ht h ep u b l i c sp r a t i c a ll o g i c a s ap o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o nw a y ，t h eo n l i n ep e t i t i o nc a no n l ya sao f f b e a to n e ，t h a ti sa w a yo fp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o no ns u r f a c e ，b u tn o to n ei nf a c t ? o rju s t a san e w t e c h n o l o g yf o rt h et r a d i t i o n a lp e t i t i o ns y s t e m k e y w o r d s ：p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n o n l i n ep e t i t i o n ，s y s t e ml o g i c ，p r a c t i c a ll o g i c 目录 目录 摘要儿 a b s t r a c t 工i 工 第1 章引言1 1 1 问题的提出1 1 2 文献综述。2 1 2 2 网上信访的研究状况4 1 3 研究方法5 1 4 论文分析思路6 第2 章网上信访的制度与实践逻辑7 2 1 网上信访的制度逻辑7 2 1 1 网上信访的制度演进7 2 1 2 网上信访的制度架构一9 2 1 3 网上信访的制度逻辑1 0 2 2 网上信访的实践逻辑1 2 2 2 1网上信访的机制与流程1 2 2 2 2 网上信访的实际运行：案例分析1 4 2 2 3 网上信访的实践逻辑1 9 第3 章作为另一种政治参与的网上信访2 0 3 1 网上信访与政治参与2 0 3 1 1政治参与的基本要素2 0 3 1 2 网上信访的政治参与性质2 4 3 2 网上信访：另一种的政治参与2 8 3 2 1 另一种政治参与的根源2 9 3 2 2 另一种政治参与的限度3 4 3 3 从另一种的政治参与走向制度化的政治参与3 4 3 3 1 制度化政治参与的前提3 5 3 3 2 另一种政治参与的治理3 5 第4 章结论3 8 致谢4 0 瓢i 量蠢 鬻 鬣 冀 i 窖 垮j l 辩 溺 羹 麟 鬻 ；一鬻 娥 i 瓣 溅 蒸瓣 一盘i 瓤 龅谣鲢蚓盏 辫澜 鬻 羹班岳1馨匠垂 豢藿蠢叫h爷节。宦ja毪鳞黧 黼鬟滋鬈鏊 嚣 ，f蔡n一蘑蘩 鬟 lgll 瓣瓣 震 蒸嚣翟 薰。蘖舭鲢 羹 滏辫一 蓉簦 鹱麓 鹚镒翼缀：骶蔓彝趾男哥k 函臻杯甜 鬻鞫 鬟 避翟重零“穗黪溺蕊戮熏裁氍掰篷簿毹ii畦 瓣 强鼎i i 第1 章引言 1 1 问题的提出 第1 章引言 改革开放三十多年来，一方面我国的经济快速发展，人们的生活水平不断提 高；但另一方面，人们的精神需求也在不断提高，政治参与的热情不断高涨，权 利意识不断增强。在改革开放发展经济的过程中，积累了各种社会矛盾，社会问 题频发，民众通过信访的方式来表达自身的利益诉求，成为当前突出的社会现象， 并且一次又一次的推向高峰，形成了庞大的信访潮，给地方政府的治理带来了前 所未有的挑战，同时，这些问题的出现，正是处在社会转型期的中国，社会多元 化与利益博弈的反映。 然而，民众信访的发生，与基层政府的行为方式有很大关系，有些信访事项 产生于基层政府的肆意僭越权力的边界，当然，也有很多信访事项，本身与社会 转型有关，比如，市场经济体制的建立，企业改制而出现的信访事项，这些信访 问题基层政府是无法或无力解决的。这样，信访问题逐渐向中央的转移，给中央 政府带来了很大的压力，同时也打乱了我国政府机构职能的运作，耗费了不少人 力和财力资本。在这些信访事项中，尤以集体上访、闹访和缠访的后果最为严重， 因而，这些信访事项也常常被各级政府作为重点治理的内容。为了维护公民的合 法权益，同时保障公民有序参与政治的权利，中央政府将信访量纳为地方政府政 绩考核的标准，即所谓的“信访排名”，以最大限度地促使地方政府，尤其是基 层政府在信访治理方面投入更多的人力、物力，期望地方基层政府尽可能帮当地 百姓解决问题，把矛盾化解在基层，以保证政府机构的正常运行，社会秩序的良 性运转。 问题是：有些信访问题，地方政府根本无力解决，因为有些问题是我国体制 造成的，在现有的体制内根本无法解决；有些信访问题不具有正当性，信访人“漫 天要价”，地方政府无法解决。但是，迫于上级政府信访量的排名的压力，基层 政府逼迫采用“截访”的方式，即采取威逼利诱等方式，不让信访人上京城或省 城，甚至动用更为极端的治理措施，比如，“劳动教养”。尽管如此，这些治理措 施并不能从根本上解决问题，相反，在某种程度上还刺激了信访人的信访冲动， 进而他们竞相涌向信访渠道，从而出现了“治访循环”叫的现象。 “尹利民：“治访循环”现象的生成逻辑基于宏观政治环境与微观行动相结合视角的分析，南昌大 学学报( 人文社会科学版) ，2 0 l o 年第1 期。 第1 章引言 由此，我国信访制度走向了一种尴尬的境地，开始受到社会各界的多方质疑， 围绕信访制度的去留问题，曾一度成为学界争论的焦点。叫 当然，国家仍然把信访看作是公民的一项重要政治参与权利，为了保障公民 的合法权益和有序参与政治的权利，2 0 0 5 年国务院对信访条例进行了修订， 在保障公民通过信访与政治表达诉求的权力的同事，丰富了人民信访的形式，如 通过以电子邮件的形式而进行的网上信访，同时赋予了信访工作部门监督的权 力，以保障公众信访诉求的落实。从此，网上信访开始进入了人们的视野。 2 0 0 7 年3 月，胡锦涛总书记在“云南德宏网上信访筑成化解矛盾新渠 道”一文上批示：“网上信访经验值得总结，并可部署若干地方进行试点，探 索反映民意和诉求的新渠道”。 从此，网上信访开始在全国各地得到了切实有效 的实施。然而，作为一种参与方式的“网上信访”，能否成为信访的一条有效改 革渠道，帮助信访真正走出“治访循环”的怪圈，还是仅仅是技术和手段上的现 代化? 其制度逻辑与实践逻辑如何? 这些问题的揭示，对于信访制度的改革，从 而完成信访治理的转型都将具有重要的理论与现实意义，这些问题也本研究所关 注的核心问题。 1 2 文献综述 本文：通过对网上信访和信访两方面的文献梳理，简单回顾和总结近期国内外 ( 主要是国内) 对该领域的学术研究成果，同时为本研究提供依据。 1 2 1 国l 内外信访研究状况 网上信访是信访的一种形式，同时信访制度在近年来面临的困境也是网上信 访出现的背景，因此对网上信访的研究少不了简单的梳理国内外对信访制度的研 究情况。然而信访作为我国一种特殊的制度，其研究也主要集中在国内，因此我 们有关信访的文献梳理主要以国内为主，国外则简单介绍有信访类似功能的民愿 表达制度。 1 、国内信访研究状况 我国信访研究随着“信访洪峰”的到来其研究成果也逐渐丰富，主要集中在 这样三个方面：信访史的研究、信访制度在实际运转和操作过程中的解释、信访 制度的完善和改革。 ( 1 ) 信访史的研究。信访史的研究主要集中以信访制度本身为中心和在以 于建嵘：信访的制度性缺失及其政治危害，凤凰周刊2 0 0 4 年第3 2 期；中国信访制度批判，中国 改革2 0 0 5 年第2 期；对信访制度改革争论的反思，中国党政干部论坛2 0 0 5 年第5 期，等。 4 资料来源：h t t p ：w w w c n i i c o i t i c n 2 0 0 7 0 5 2 0 c a 4 2l12 6 h t m 2 第1 章引言 信访制度在我国历史中国的发展为中心两个方面。刁杰成主要通过“历史性”的 论述，以信访工作的重心和焦点为主线，将信访制度的发展划分为初创阶段、初 步完善阶段、发展阶段、活跃时期、拨乱正反时期等不同时期w 。藉由此书可以 清楚地了解1 9 9 5 年前我国信访制度的发展过程，有助研究者了解信访制度的发 展背景。而对于信访制度的分期，应星则从功能层面把信访制度划分成三个时期： 一是1 9 5 1 年至1 9 7 9 年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要 以揭发问题和要求落实政策为主；二是1 9 7 9 年至1 9 8 2 年的拨乱反正型信访，这 一时期信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要 内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案；最后是从1 9 8 2 年至今，应星教 授将其概括为安定团结型信访，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷，实践救 济。胡中才则罗列了古代信访的基本情况，对古代类似信访工作进行了全方位 的介绍 ，使我们对古代的信访有了一定的了解，这也是对我国现行信访制度渊 源的研究。刁杰成和应星对信访制度的研究主要是以其在我国的发展为中心而介 绍的，为胡中才则主要以信访制度本身比较系统的介绍其历史。 ( 2 ) 信访制度的运作机制的解释研究。梁川主要通过“制度面”的论述方 式，将信访历史、信访工作和信访理论等方面结合起来以“信访学”看待，此书 清楚地将信访工作机构、程序、内容等方面做了细致的论述，该书有助于研究者 了解信访制度的运作，是近期了解信访制度相当重要的专著圳。应星则以讲故事 的形式向我们叙述了权力如何在实践中双向运作，即权力自上而下和自下而上的 两种运作方式；而且还生动地展现了弱者的反抗力学与国家的摆平技术 。另外 围绕民众维权抗争的分析框架对信访的运作进行解释，李连江、欧博文他们提出 了“依法抗争”的概念，试图解释农民有组织的抗争行为凹。但在于建嵘看来， 现今中国农村特别是社会冲突较激烈的中部地区，农民在抗争的方式和内容的许 多方面都已超越“依法抗争”所界定的框架，表现出了一些非常重要的新特征， 即所谓“法抗争”。“以法抗争”与“依法抗争”虽然只有一字之差，但所指 有实质差别。在“以法抗争”中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体； 而在“依法抗争”中，抗争者更多地以立法者为实现抗争目标的主体。 ( 3 ) 信访制度的完善和改革。随着对信访研究的深入，学者们普遍得出一 致结论，信访制度运转得如此辛苦，是因为其自身制度设置的漏洞和局限性，责 “参阅刁杰成：人民信访史略，北京经济学院出版社 m ，1 9 9 6 年版。 w 应星：新中国信访制度的历史演变，嘹望东方周刊，2 0 0 3 年第4 期。 参阅胡中才：古代“信访”史话，湖北人民出版社 m ，2 0 0 0 年版。 梁川：信访学概论，中国方正出版社 m ，2 0 0 2 年版。 4 应星：大河移民上访的故事从“讨个说法”到“摆平理顺”，三联书店 m ，2 0 0 1 年版。 。l i a n j i a n gl ik e n v i nj o b r i e n ：v i l l a g e r s a n dp o p u l a rr e s i s t a n c ei n c o n t e m p o r a r y c h i n a “m o d e r n c h i n a ，v 0 1 2 2 ，n o 1 ，( 1 9 9 6 ) p p 2 8 - 6 1 。：。于建嵘：当代中国农民的以法抗争关于农民维权活动的一个解释框架，文史博览( 理论) ，2 0 0 8 年第1 2 期。 3 第1 章引言 重权轻，没有监督各个部门工作的合法性，赵树凯就是上述观点的代表。对于信 访制度的完善和改革学者们也是众说纷纭。于建嵘教授认为，信访作为一项具有 中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起过一定的作用，但 由于本身存在的制度性缺陷，在市场经济条件下成为了国家政治认同感流失的重 要渠道。信访制度的缺陷主要表现在：一是体制不顺、机构庞杂；二是功能错位、 责重权轻；三是信访程序缺失、终结机制不完善。而且与现今倡导的法治建设背 道而驰，因此他建议废除信访制度，将其功能纳入人大u 。他的观点随即引起了 学术界的广泛讨论，许多学者持批评态度。信访制度作为弱势群体权利的救济方 式，有其：存在的合理性和必要性，在当前我国民众的参政渠道特别是民意表达渠 道还不顺畅，存在司法腐败和不公正以及司法门槛高的情况下，这是弱势群体利 益表达的一种有效的机制。因此，作为一种特殊的行政救济的信访救济，在司法 救济拒绝保护私权的时候，应该认真对待这种“底线救济”。 2 、国外相关制度研究。信访制度可以说是一种符合中国特殊国情的制度， 在国外没有信访制度，但是存在有类似功能的民愿表达制度。虽然由于社会制 度的差异，国外的民愿表达制度与我国信访制度有很大的不同，但仍然有对我国 信访制度的研究有着一定的启发和借鉴意义。例如美国总统从华盛顿起就受理公 众的投诉。，乔治，布什任总统后，每周要收到四五万封信，白宫为此专门设有信 访办公室。日本建立了“行政交谈制度”，接受公民来访处理公民来信，了解和 研究国民的情绪、意见和要求，帮助解决国民提出的各类问题 。有研究者就国 外民愿表达机制、申诉专员制度、美国的安全阀理论对比中国的信访制度作比较 研究，具j 阿一定新意，对研究我国信访制度有一定的借鉴意义。 综上所述，我国学者在信访领域的研究较深入的主要在信访制度的实际运作 的解释，以及对信访制度的完善改革探讨且大部分成果都是较宏观的，而对于微 观的研究较少。本文即是通过一种特定的信访方式网上信访，来探讨其运作 过程，并且作为一种政治参与方式，其能否帮助信访走出困境，成为信访改革的 一条渠道。 1 2 2 网i - 信访的研究状况 信访作为我国一种特有的机制，其研究成果主要集中在国内，根据新修改的 信访条例，网上信访是信访的一种形式，再加上其出现的时间比较晚，因此对于 “。于建嵘：信访制度改革三策，南风窗，2 0 0 4 年第1 2 期。 4 参阅：尹利民：信访的政治：民众表达与国家治理，华中师范大学博士学位论文，2 0 1 0 年5 月。 雪胡冰：国外民愿表达机制与我国信访体制改革，特区实践与理论，2 0 0 3 年第1 2 期。 李正明：美国白宫也有“信访办”，政府法制，2 0 1 0 年第2 7 期。 静邓志峰：日本行政相谈制度与中国信访制度比较，日本研究，2 0 1 0 年第0 4 期。 4 第1 章引言 网上信访的专门研究还比较稀缺，甚至可以说是空白。笔者在中国知网以网上 ( 络) 信访为关键词搜索到的有关专门研究有六篇，李荣和邵昭宇主要以报道的 形式简单介绍了网上信访在上海徐汇区的运用情况，以及对传统信访所带来的影 响；李超则是以记者的身份发布了一篇有关介绍地方官员在网上信访方面的工 作成效；王巨新通过规范研究的方法介绍了网上信访的意义，相对于传统信访 的优势和特点，现今网上信访所存在的问题，以及加强信访工作的对策措施，对 网上信访工作做了一个比较全面的大概的定性分析； 程红星则主要介绍了国家 信访局在建立全国信访信息系统上的工作部署，主要是网上信访工作的技术介 绍；吲杨飞和周凌主要介绍省级网上信访信息系统的功能框架以及系统的应用效 果； 吴天吴从网上信访出现的背景信访制度面临困境，相对传统信访的创 新之处，其存在的困境以及对网上信访的规范和完善等方面对网上信访制度做了 比较全面和深入的分析和研究吲。 从以上几篇文献我们可以看出，我国国内现有为数不多的几篇网上信访文献 的研究主要也是集中在类似的报道和介绍性的文章中，其以介绍地方性的网上信 访工作成效居多，这与我国网上信访的提出时间晚，以及前期主要以全国的一百 多个网上信访试点市县经验为多有关，我国的网上信访工作刚刚处于起步阶段， 大多数地方主要集中在网上信访信息系统的建设，因此，有关网上信访的研究主 要是技术系统和地方经验的介绍。在上述文献中，将网上信访作为一种制度或信 访的一种形式的专门研究只有王巨新和吴天吴，而前者也只是比较笼统的定性的 简单分析了网上信访的大致情况，吴天吴则从信访制度的困境导出网上信访的出 现等方面对网上信访做了比较全面和深入的分析。但是这些也只是对网上信访制 度的简单逻辑分析，并没有对网上信访的的运作过程和逻辑以及信访人在网上信 访时的逻辑非常清晰地为读者进行呈现，以及在网上信访在面临问题时信访人的 逻辑和选择又是怎样的，网上信访的制度逻辑能否充盈其实践逻辑，并最终取得 理想的效果，或者网上信访制度的出现只是制度制定者的“一厢情愿”等等问题 都为我们的研究留下了余地。 1 3 研究方法 本文主要采取参与式的观察研究方法，但同时辅以文献研究法来收集资料。 李荣，邵昭宇：网上信访成为新兴诉求渠道，共产党员，2 0 0 7 年第7 期。 李超：从网上信访开始的民主对话记澄迈县县长杨思涛和他的刚上“县长信访”，海南人大，2 0 0 8 年第5 期。 王巨新：加强新时期网上信防工作，经济与社会发展，2 0 1 0 年第5 期。 程红星：开源网上信访始行，软件世界，2 0 0 7 年第3 期。 蜀杨飞，周凌：省级网上信访与公众诉求信息处理系统的研究和实践，电子政务，2 0 0 8 年第3 期。 。吴天吴：网上信访：技术革新还是制度创新? ，社会观察，2 0 0 8 年第4 期。 5 第1 章引言 笔者以一名普通的网上信访工作人员的身份进入j x 省信访局进行实地调 查，亲身了解网上信访的工作内容和程序，体会一名网上信访工作人员在办理网 上信访案件时的心态，她的行动逻辑是怎样的，在办理案件时会考虑到的因素， 以及影响网上信访工作效率的因素是哪些，影响网上信访工作人员的行为方式和 方向又有哪些因素等问题；横向上，由于工作原因可以亲身感受和看到网上信访 案件的处理和回复过程，体会网上信访制度受到整个国家政治体制各方面的影响 和制约。同时笔者以一名普通的信访人进行网上信访，亲身感受网上信访的整个 过程，以及网上信访的工作效率和时间长短，同时以不同的上访诉求进行网上信 访，以判断何种问题会得到答复。亲身体会作为一名信访人的行动逻辑。 1 4 论文分析思路 制度逻辑 是否真的解决了问题从公民 缺冶参与的角度讲，网信访上是 番是真正惫义上的参与，如果不 是，还需从哪些方面进行改进从 能向政冶参与靠拢 ” 幽1 1 如图1 。1 所示为本文的分析思路，即通过文献阅读的方式分析网上信访的制 度逻辑，通过工作从横向和纵向上体验网上信访的整体运作过程和处理问题的实 质，然而将两者进行比较，实践的运行能否充盈制度的设置，同时通过文献和实 地调研的综合分析网上信访作为探索民情的新渠道，是一种什么形式的政治参与 方式，原因何在。 第2 章网上信访的制度与实践逻辑 第2 章网上信访的制度与实践逻辑 2 1 网上信访的制度逻辑 2 1 1 网上信访的制度演进 信访是一项极具我国特色的民意表达途径和权力救济方式的制度。1 9 9 5 年版 信访条例第二条规定，信访是指“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访 等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门( 以下简称各级行政 机关) 反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。” 2 0 0 5 年新修订的信访条例第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织 采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人 民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关 处理的活动”。因此，以电子邮件为主要代表形式的网上信访在新条例中被纳 为信访的一种形式。 ( 1 ) 信访制度的产生背景和遭遇的困境 首先，就其产生的时代背景来看，信访制度是在我国法制不够完善、权利救 济途径较为单一、纠纷解决机制相对缺乏的情况下出现的。不可否认，长期以来 它在密切党和政府同人民群众的联系、解决社会矛盾和纠纷方面等方面发挥了重 要作用。但是在改革开放了三十余年的今天，人民的思维、生活方式以及社会大 环境发生了很大的变化，在经济发展的过程中积累的各种矛盾在这社会转型的关 键时期也日渐凸显出来，人民对物质和精神文明等各方面的需求也越来越强烈， 且呈现多元化和个性化的特点。信访这一极具中国特色的制度开始走得力不从 心，尤其是在国际思潮和“西方民主和法治”的影响下，信访作为“人治”的代 表开始受到诸多质疑。 其次，在实践运作过程中，信访工作面临以下困境：我国信访制度的角色定 位主要是：一联系党和政府与人民群众之问的桥梁和纽带，二信访人权利救济的 途径，三对其他行政机关进行监督。唣角色定位的多元化使得信访工作无所适从， 信访条例第1 条开宗明义地宣告立法目的是“为了保持各级人民政府同人民 群众的密切联系”。因此，信访工作首要和主要的目的就是联系群众，收集民意， 宣传政策，做好上情下达、下情上传的工作，及时了解社情民意研究社会问题， 信访条例，2 0 0 5 年版。 吴天吴：网上信访：技术革新还是制度创新? ，社会观察，2 0 0 8 年第4 期。 7 第2 章网上信访的制度与实践逻辑 为国家的政策制定提供决策的依据。然而在现实工作中信访工作的舆情搜索和学 术研究功能远没有发挥却承担了巨大而沉重的行政负担，甚至在我国公民心里一 定程度上代表政府，信访工作解决问题的效率和质量就代表政府为民服务的态 度。几乎所有其他部门不能解决或是遗留的问题全都集中到了信访部门。然而信 访部门是有责无权，信访工作人员有心无力。另外，在强调建立法治社会的今天， 我国的法律制度和体系日益完善，毋庸讳言也存在不少司法不公和司法腐败的现 象，同时由于我国长期的封建思想影响，人民有着强烈的“清官”“明君”思想， 导致“信访不信法”的社会氛围，不仅给我国信访工作带来了沉重的负担还严重 阻碍了我国法制的建设。最后，信访工作对其他行政机关的监督定位更是使得信 访部门权责错位，严重失衡。在实际工作中，信访部门是处于秘书的地位，只是 民众反应民意的一个渠道，并无权直接处理事件，因为在政府这个庞大的机器中 每个部门都有其自身的职责和职权以及自身的业务，例如社会保险行政部门的问 题，信访部门不权也没人懂得其业务来处理这些事情，更何况向信访部门反映的 问题涉及面广，哪个部门的情况都有，信访部门没有如此人力、物力和财力。信 访部门的工作需要得到其他部门支持，此时信访是处于“弱势”而非“强势”地 位，同时法律并没有其他相关的规定和措施赋予信访部门监督其他部门的权力。 最后，信访部门机构复杂臃肿，浪费人力、物力和财力。几乎每个部门，政 府、省委、各厅局甚至是高校、医院都有各自的信访处和接待办等类似信访工作 部门。自将信访案件数量纳入地方政府的政绩考核指标之后，各信访部门的工作 有时候变：得更是让人啼笑皆非，为了提高政绩，信访部门承担了“拦访”的“伟 大”工作，这些又人为地制造了更大的矛盾。当“宜黄事件”中的姐妹躲在机场 厕所中用手机向外界媒体求助的时候，我们是否会想曾经被认为最直接最好的权 力救济途径我们的信访在干什么? 面对以上的困境和尴尬，我们的信访制度彷徨了，它是去还是留? 在学术界 激起了一次又一次激烈的讨论。有人认为走到今天，信访制度的历史使命已经结 束了，它不再适应如今的法制社会，应该将其废除；然而也有人认为在法治还并 不完善，司法还不够独立和公正的中国，信访是人民唯一的直接、方便和经济的 权力救济途径，废除信访制度，这让我们的民众情何以堪? 更多的人认为信访制 度要存在，但是已经到了非改革不可的地步了，但是怎么改? 这是学术界讨论最 多的事情，然而如今还没有一个合适的方案。 ( 2 ) “网上信访”的提出和产生 虽然面对以上困境，但民众还是得“有问题找政府”，当自身的权益受到侵 犯时，依然要拿起法律的武器来捍卫自己的权力。随着互联网和计算机以及现代 媒体的发展，在网络的世界里人人都可以是信息的发布者，网络平台信息的快捷 第2 章网上信访的制度与实践逻辑 性为网上信访的诞生提供了滋生的土壤。 云南德宏的“网上信访经验”为现代网络社会下开辟了一条民众表达民意诉 求的新渠道，国家信访局在云南深入调查研究总结经验后，网上信访开始在全国 试点并推广。 网上信访应运而生，从此拉开了帷幕。根据国家信访局安排，南昌市、乐 平市、乐陵市、滨州等百个市县被列为全国试点单位，相继开通了网上信访网站， 建立了相应的信访平台。从此，网上信访工作由各地五花八门各自推行的模式， 逐步形成全国有组织、有部署、有规划的统一行动。2 0 0 9 年初，国家信访局成 立国家投诉受理中心，对外正式开展网上投诉工作时，全国各级信访机构都已经 全面铺开了这项工作。统计表明，德宏州的“网上信访”开通以来，其受理数量 2 0 0 5 年比2 0 0 4 年增加8 8 ，2 0 0 6 年比2 0 0 5 年增加2 8 ；传统方式的信访量，2 0 0 5 年和2 0 0 6 年分别下降3 0 5 和5 7 3 ，没有发生集体到京上访。w 2 1 2 网上信访的制度架构 网上信访是在德宏“网上信访”经验后正式走国家的政策层面，然而在法律 依据上早在2 0 0 5 年新修订的信访条例就有了法律依据，新信访条例第二条规定， 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电 话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出 建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。新形式的网上信访 实质上就是利用电子邮件的形式向有关部门反映情况。在此之后国家信访局局长 带领相关人员赴云南德宏进行调研，随后便在全国开始了网上信访的试点工作， 各省市都建立了信访信息系统。同时通过了网上信访相关的法规条例，形成了以 新信访条例为制度基础，各地方因地制宜的网上信访制度为枝叶的制度系统；以 全国信访信息系统为技术基础，以各省市信访信息系统为网络的技术系统信，由 以上制度系统和技术系统构成了我国先进的网上信访的制度架构。 下面分别介绍信访行政管理部门和其他职能部门的信访工作的网上信访制 度。 成都市温江区网上信访网站管理制度规定如下：1 、专人专家管理制度。各 镇( 街道) 、区级各部门必须确定1 台专用电脑作为网站维护和管理的操作平台。 同时制定一名责任心强、熟悉计算机网络业务、信访工作业务并具备一定政策法 规及文字工作能力的网站管理员从事网上信访工作。其主要职责是：负责网站维 护、网上信访事项受理、告知、转交办、回复、查询和信访网站内容的更新及信 访信息的手机整理。当管理人员因事外出时，须有领带指派专人管理，不得随意 资料来源：h t t p ：l n e w s x i n h u a n e t c o m t p o l i t i c s 2 0 0 7 - o g 2 8 c o n t e n t6 8 0 5 3 4 4 h t m 。 9 第2 章网上信访的制度与实践逻辑 交由他人操作和使用。2 、网上信访的办理与发布制度。网上信访工作人员必须 按照信访条例等相关规定的要求，规范工作程序，认真办理每一件群众网上 信访件，做到件件有着落，事事有回音。网上信访信息的发布须经本单位主要领 导同意后方可实施。3 、受理时限制度。原则上每个工作日必须登录成都市同意 的网上信访网站，查收成都市温江区信访局下转的网上信访件和本单位直接收到 的网上信访件，及信访信息。4 、信息处理制度。对查收的信访信息要及时进行 梳理、归类、并及时报送相关领导阅示，重要信访信息随收随报。5 、强化责任， 严守秘密制度。管理人员要加强责任心，严格保密纪律，特别要加强后台系统登 录用户名和密码的管理，每半年更换次用户名和密码，防止失密，管理人员更 换时，一并更换用户名和密码。 杭州市国土资源局网上信访制度：1 、网上信访的依据。信访条例，其 他相关法律法规。2 、网上信访人的主要权利。检举、揭发、控告、咨询的权力； 反映情况，提出意见的权力；申诉的权力。3 、网上信访人的主要义务。必须拥 护中国共产党的领导，拥护社会主义制度；应当按照党的国土资源管理方针、政 策及国家法律、法规行事、自觉遵守国土资源管理部门的规章制度；如实反映情 况，不得随意夸大事实，不准歪曲事实，更不准捏造事实，诬告他人；不得无理 取闹，坚持过高的要求；不得无理由要求提供有关国土资源部门不准公开的内部 情况。4 、网上信访受理程序。由局信访室负责受理、处理、反馈网上有关投诉 举报信息，信息中心负责受理、反馈网上咨询信息；局信访室受理后1 5 个工作 日内将投诉举报的信息进行网上反馈，信息中心在1 0 个工作日将咨询信息在网 上或电话：进行反馈。5 、网上信访受理范围。土地征用拆迁评估；耕地保护；土 地登记、发证；土地违法行为；土地使用权有偿出让、转让；矿产违法行为；其 他涉及国：土资源管理事宜。6 、网上信访的受理事项。不服己发生效力的判决、 裁定或调解处理的案件、信访复核完成的事项；本系统党员、干部受处分、判刑 或工作不服调整的申诉；农村村民与集团之间的房产、水面纠纷；城乡建设规划、 城镇房屋管理、房屋政策、乡镇、工矿区住宅规划、私房改造遗留问题等。 因此，网上信访制度主要包括这样几方面：第一，网上信访的依据，即以信 访条例为依据规范网上信访人和工作人员的行为；第二，网上信访工作人员的 管理；第三，网上信访平台的管理；第四，网上信访工作的职责；第五，网上信 访的受理程序、范围以及发布和回应等。 2 1 3 网上信访的制度逻辑 通过对网上信访产生背景的分析可以看出，网上信访是作为一种探索和反应 民意的渠道而提出的，在国家高层领导人对网上信访做出相关批示之后，2 0 0 7 第2 章网上信访的制度与实践逻辑 廿月2 4 日至2 6 日，国家信访局局长王学军带队赴云南对德宏州开展“网上信访” 的情况进行实地调研，全面总结经验。在调研时，王学军局长指出。网上信访具 有投诉内容和处理结果公开透明，反应内容“短平快”，办理过程及时快捷的特 点，是拓宽民意和诉求表达渠道的成功探索，是创新信访工作的有益尝试。网上 信访的建设和开通，拓宽了信访渠道，搭建起党和政府与人民群众沟通的新平 台德宏州网上信访的做法，为各地创新信访工作发展提供了有益的借鉴，要 进行试点，并逐步推广。网上信访的快捷性、信息的及时性以及沟通的远程性 是网上信访作为创新信访工作的基础特点和优势，与传统信访带来了集体上访， 扰乱社会秩序等问题相比，网上信访的这些优势恰好弥补了传统信访的不足，虽 然网上信访的正式提出比新信访条例对“通过电子邮件而进行的新时代的信访” 晚些，但由此网上信访在全国进行试点也有了合法的依据，这就是网上信访制度 逻辑的起点。 在传统的信访实践中，信访人往往会通过大规模的集体上访、冲击行政机关、 拦截公务用车以及将生活不能自理的人滞留在公共生活场所或是行政办公场所 等行为与政府进行博弈以此赢得相关部门领导的重视，甚至以此作为威胁让相关 部门为自己解决问题。制度当局在信访制度面临如此尴尬局面时也是非常矛盾 的，互联网信息技术的发展，电子邮件和电子政务的发展使得信访工作看到了改 善的希望。通过研读新信访条例可以看出，其处处透露出不鼓励走访，而鼓励书 信、电话、传真、电子邮件等反应问题的方式。信访制度在多年的运转过程中， 随着时代的变迁经济的发展，积累了不少问题和矛盾，北京“上访村”就是信访 制度运转过程中带带来的问题的缩影，信访成为地方政府绩效考核的一个指标更 是自身设计的一个悖论。新信访条例非常强调信访渠道的建设，尤其是全国信访 信息系统的建设，网上信访的试点工作就是遵照这样一个制度逻辑而进行的，在 网上信访正式提上日程之后，全国便加快了信访信息系统的建设，国家信访局与 各省进行系统对接，各省又建立全省的信息系统，这样全国便形成了国家和地方 两套系统。 全国信访信息系统建立之后，网上信访可以说正式在中华大地如火如荼地进 行着，人民可以坐在电脑前进行信访，向省里、中央反映自己的诉求和意见和建 议，也省去了千里迢迢走访的成本，同时也提高了信访工作人员的工作效率。新 信访条例通过规定信访人不得煽动、串联、胁迫、幕后操纵他人信访和扰乱公共 秩序、妨害国家等“试图以此把走访者驱赶到设计好的狭义信访的轨道内”。创同 时全国信访信息系统的建立确实在定程度上使得网上信访比传统信访更好快 信息来源：国家信访局网站，2 0 0 7 年4 月2 9 日。 赵晓力：信访的制度逻辑，二十一世纪，2 0 0 5 年第8 9 期。 同上。 1 1 第2 章网上信访的制度与实践逻辑 捷和高效，新信访条例虽然赋予了信访部门更多的协调和监督权，但介于国家行 政机构体制的原因，信访部门的工作仍然是以转信为主，信息的快捷性和瞬时