社会政策与公共政策.ppt

第二章第二章 社会政策与公共政策社会政策与公共政策 第一节 什么是公共政策 第二节 公共政策研究 第三节 社会政策与公共政策的关系 第一节 什么是公共政策 公共政策也同社会政策一样，具有两方面 的含义：一是指实际政策，另一个是指对 这种实际政策的学术研究 一、公共政策的定义 共政策指的就是社会公共权威机构为了有 计划地处理某些事务、解决某些问题、做 出某些改变等，有意识、有目的地设计的 行动原则和行动方案。 社会公共权威机构: 指能够运用它的物质力 量对社会公共事务做出权威性决定、对社 会资源做出权威性分配的政治实体。在现 代，社会公共权威机构主要指政府机构。 一般人们所说的政府有广义和狭义两种含 义，广义的政府指的是包括立法、行政和 司法等机构和部门在内的政府机构；狭义 的政府，即掌握行政权力的机构和部门。 西方国家一般实行的是三权分立的政治体制， 在这种体制下，公共政策的主体可以是国会、 总统、最高法院和各专业化的政府机构。国会 一般以立法的形式制定公共政策。总统可以提 出立法建议、接受国会的委托直接立法。最高 法院主要是通过解释宪法和既有的法律来调整 现行法律的使用范围，以对某些案件的判决作 为判例，成为各级政府和下级法院必须遵循的 规则。各专业化的政府机构也有权在自己的授 权范围内制定有关的规章、条例。另外，地方 政府机构也根据有关法律规定其有相关的制定 公共政策的权力。 我国实行的是中国共产党领导下的议政合一的 政治体制。 在这种体制下，一方面根据宪法规范的权力关 系，全国人民代表大会是国家的最高权力机关 ，国家行政机关、司法和监督检察机关都从属 于国家最高权力机关。另一方面，中国共产党 又是中国政府的领导核心，主导着政府的运行 ，主导着公共政策的制定。中国共产党的决议 、领导人的重要讲话等往往就是公共政策的一 种表达形式。另外，党中央还采取与国务院联 名发布政策文件的形式或提出政策建议的形式 ，来直接或间接地影响公共政策的制定。 理解公共政策时，要把握以下几个方面：第一 ，公共政策的制定和实施的主体不是任何组织 或社会团体，而是社会中的权威机构，一般指 的是立法机构、司法机构和行政机构，在有些 情况下也包括执政党。 第二，公共政策是公 共权威机构的意图的体现。第三，大多数公共 政策是有其目标取向的。政策的目标有的是清 楚地表达出来的，有的是隐含的；有时表达出 来的目标并不是政策制定者的真实意图、打算 ；有时也可能政策的目标是不清楚的、混乱的 、互相矛盾的。但是，总地来说，政策主要是 指向未来的，是希望对未来的某种状况、行动 施加影响的。 第四，公共政策的实施过程，实际上是对 社会中的价值进行权威性的分配。第五， 公共政策对公民的活动或行动具有控制、 指导、指引的作用。第六，政策的执行过 程具有重复性的特征，因此，能够被公众 接受的、稳定的公共政策的持续作用可以 促进有关的社会成员之间的默契，使有关 的社会成员能够在给定的环境中对他人的 行为做出合理的预期。 二、公共政策的必要性 （一）国家或政府的必要性 国家或政府的必要性方面说，除了维持内 外秩序的功能外，随着国际竞争的加剧， 国家或多或少地还承担了引导和推进社会 经济发展的功能。而国家或政府在现代社 会中承担维持秩序和推进发展的功能，可 以利用的主要工具之一就是公共政策。 （二）在市场经济社会中公共政策的作用 在市场经济社会中，公共政策的作用主要 有：1、为市场的有序运行提供必要的制度 框架。2、作为政府提供公共物品的依据。 3、用来协调公共资源的使用。4、解决具 有外部效应的物品或服务提供中的问题。5 、解决经济活动的“自然垄断”问题。6、解 决市场的不完全性问题。7、修正市场导致 的两极分化。 （三）公共政策的功能 1、引导功能 利用公共政策中包含的价值、目标和规则引导 追求自身利益的个人或群体的行为和动机。这 包括两方面，一方面如前所述，众多的个人和 群体纷纷追求自己的利益，很可能导致相互妨 碍、相互冲突，公共政策可以引导人们避免相 互冲突，依照一定的秩序相互作用。另一方面 ，在复杂的、迅速变动着的社会经济生活中， 每个人、每个群体的认识能力都是有限的，大 家都面临着很多的风险和很大的不确定性，公 共政策还可以通过提供目标和方向上的指导， 在一定程度上为人们减少风险和不确定性。 2、控制功能 控制功能主要是利用公共政策对应该做的 事情给予鼓励、奖励，对不应该做的事情 予以警告和惩罚。控制功能主要通过政策 中包含的具体的行为规则表达出来，特别 是对损害社会利益、损害他人利益的行为 和活动的明确禁止和前述行为和活动一旦 发生时的依法制裁，这对于维持社会秩序 是非常必要的。 3、协调功能 公共政策的协调功能也包括许多方面，如 协调人与人之间的关系、人与自然之间的 关系、眼前利益与长远利益的关系等。我 们前面提及的对公共资源的利用，就既包 括对人与人之间的关系的协调，也包括对 人与自然之间的关系的协调。 4、分配功能 政府依据公共政策提供公共物品或服务， 如对低收入者给予补贴，对某些奢侈性的 消费增加税收等，都属于公共政策的分配 功能。除了这种直接的分配功能外，由于 政府的任何公共政策的实施都需要利用一 定量的社会经济资源，筹集资源的过程往 往同时就是对社会成员拥有的资源进行再 分配的过程。再有，任何一项政策的实施 可能都会给一些人带来新的机会，而使另 外一些人失去某些机会。 三、公共政策的类别 （一）根据政策之间的主从关系分类 根据政策之间的主从关系进行分类，也可 以有不同的分类方法，一种是根据政策主 体的隶属关系进行分类，如把政策分为中 央政策、地方政策和基层政策等。另一种 是以政策的适用的空间范围进行分类，这 样可以把政策分为全国性政策、区域性政 策和部门政策。 根据政策主体、政策适用的空间范围、政 策的权威性等几种因素综合考虑，这样一 般可以把公共政策分成四类：1、元政策， 指的是指导和规范政策制定和实施的政策 ，有人称之为政策的政策。2、总政策指的 是由国家最高决策机构，就一个国家在较 长的历史时期内的总的发展方向、需要完 成的战略性任务、追求的根本性目标、人 们行动的总体规则等制定和颁布的政策。3 、基本政策是在总政策的制约下，为解决 社会的一些基本问题、为促使社会的一些 基本方面发生令人期望的变化而制定的行 动原则。 4、具体政策，是为了实施基本政策和针对 某个社会生活领域中的更具体的问题和需 要而制定的政策，也有人称这类政策为实 质政策。 （二）根据政策涉及的活动领域分类 这是另外一种常用的公共政策分类方法， 主要是对基本政策和具体政策的分类。以 公共政策涉及的人类活动领域为依据，把 人类社会活动的领域分得越细，政策的类 别也就越多。 第二节 公共政策研究 一、公共政策研究产生的背景 从历史发展过程来看，至少从古代城市国 家和古代帝国出现以后，如古希腊、古罗 马、古代中国等作为公共权威机构产生以 后，就有了自己的公共政策。总体上说， 那时的思想家们主要关心的并不是对具体 的公共政策问题，而是关于国家或政府的 作用及其界限的探讨。 现代公共政策研究形成于第二次世界大战以后 ，现代公共政策研究产生的背景因素主要有： （一）新的价值观念的形成（二）新的技术革 命（三）管理革命生产的机械化和生产规模的 扩大，首先使一些人开始关注如何对生产过程 进行管理，在这方面最著名的是科学管理的创 始人弗雷德里克泰勒。他通过观察、实验和 计算，为生产过程中的操作活动设计最科学有 效的方法，以替代单凭经验和猜测积累工作的 方法。 基于以上的背景性因素，一方面是国家干预的 增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越 来越复杂，另一方面是行为科学、管理科学的 知识和技术的发展，也影响到对政府行政管理 和政府决策过程的研究。到了20世纪中期，终 于产生了专门以公共政策为研究对象的学科。 简单地说，公共政策之所以成为专门的研究对 象，一方面是由于科学技术的飞速发展、社会 经济的日益复杂以及人们的价值观念的多元化 ，使政府面对的、需要解决的各种问题也越来 越复杂、繁难；另一方面则是由于系统论、控 制论、信息论、博弈论、数理统计、电子计算 机技术，以及行为科学、管理科学等的发展， 为减少政策制定和执行中的失误、为提高政策 制定和执行的效率提供了越来越多的科学方法 ，使科学地、理性地制定和执行政策成为可能 。 二、公共政策研究的实际发展 （一）直接推动公共政策研究发展的主要 因素 1、行为主义的影响，在管理理论发展的过 程中，有些人侧重于对组织结构、组织控 制、组织决策的研究，而另外一些人则更 关注对组织中的人的行为进行研究，逐渐 形成了行为科学和组织行为研究。20世纪 20年代美国一些研究政治学的人也受到流 行的行为主义研究的影响。 2、两次关于公共政策的大争论 20世纪30年代的大萧条促使政府不得不采取必 要措施以减缓危机。罗斯福新政中的政策对于 减少失业、协调经济活动各领域之间的关系曾 经发挥了积极作用。但是，受凯恩斯经济学的 影响，美国的一些经济学家，如阿尔文汉森 （被称为美国的凯恩斯）等，还是认为罗斯福 的新政属于消极的政策干预，而要避免大量失 业和经济危机的发生，就需要实行积极的政策 干预。实行积极的政策干预就需要立足于科学 知识的基础上，对政策制定进行科学研究。 与公共政策研究有关的另一个争论是关于 原子能利用的争论。美国原子弹研究的一 号人物约瑟夫奥本海姆在第二次世界大战 后曾经担任核能委员会委员，但是，他后 来反对研究氢弹，提倡对原子能的和平利 用，被当做“赤色分子“解除了公职，并遭到 批判。这一事件引发了如何选择原子能政 策的争论，即是将原子能首先用于军事和 国防，还是用于和平事业造福人类。这一 争论也引发了人们对公共政策进行研究的 必要性的承认。 （二）政策科学的诞生 政策科学创始人的拉斯韦尔也论述了公共 政策研究的六个特点：(1)公共政策研究是 关于民主主义的学问。(2)公共政策研究的 哲学基础是理论实证主义。(3)这是一门对 时间和空间都非常敏感的学问。当选择某 一模型进行政策分析时，这个模型必须在 时间和空间上有明确的记录。 (4)研究公共 政策的学问具有跨学科的特征。(5)研究公 共政策必须与政府官员共同进行。(6)研究 公共政策要具有“发展观念“。 （三）公共政策研究的发展 公共政策研究的进一步发展的阶段性标志 是以色列政策科学家叶海卡德罗尔 (Yehezkel Dror)在1968-1971年之间出版的著 名的三部政策科学著作：公共政策制定 的再审查（1968）、政策科学构想 （1971）、政策科学探索（1971）。 公共政策研究的最突出的特征和与社会政 策研究有关的几个特征： 第一个特征就是它的“科学范式“的主导地位 。 第二个特征是，公共政策的范围极其广泛， 涉及人类社会活动的不同领域，因此，以 公共政策为研究对象的学科所需要的知识 可以分为两类：一类是与特定的政策有关 的知识，一类是与政策制定有关的知识与 方法。 第三个特征是，运用模型对政策问题进行 界定、认识和分析。所谓模型就是通过把 现实世界加以抽象化、简单化、序列化、 模式化，再利用符号、图形、公式、语言 等工具表达出来的方式。与模型相对的现 实世界我们可以称之为原型。公共政策研 究的特点就是自觉地使用和建构模型。 公共政策研究的第四个特征，或者说新近 的发展，包括：对政策执行问题给予了更 多的关注，因为政策的结果不仅仅是政策 本身造成的，与政策以及政策执行过程中 各方面情况的变化密切相关，如果不研究 执行问题，也就无法对政策制定进行评价 ；对政策制定和实施的制度环境的关注， 涉及制度与政策的相互关系；对公共政策 的伦理、价值问题更加关注。这些变化与 现实世界的变化是分不开的。 第三节 社会政策与公共政策的关系 一、社会政策与公共政策的联系 以公共政策涉及的人类活动领域作为公共 政策的分类依据，最能够看出社会政策与 公共政策的联系，即社会政策就是公共政 策中的一个组成部分，所以有人称社会政 策为公共社会政策。 我们从公共经济学的角度也可以看出社会 政策与公共政策的联系：公共政策包括社 会政策，社会政策是公共政策的一个组成 部分，这就是社会政策与公共政策的联系 。从实施这些政策措施的目的上看，从道 理上说都是为了增进社会福利，只不过有 的措施是通过直接增进公民的个人福利来 增进社会福利，有的是通过增进社会福利 来增进公民的个人福利。 二、社会政策与公共政策的区别 对于社会政策与公共政策的区别我们可以 从三个方面来认识： （一）社会政策与公 共政策提供的物品和服务具有不同的性质 。 （二）社会政策与公共政策增进社会福 利的路径不同。（三）决定社会政策与公 共政策的大前提不同 三、社会政策与公共政策的共同点 所谓社会政策与公共政策的共同点，主要 指的是它们的形成过程的共同点。虽然决 定社会政策和公共政策的大前提不同，但 是，无论是依据价值判断还是实证研究确 定了应该制定的政策以后，社会政策与公 共政策的具体形成过程又是共同的。这主 要