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试论美国总统选举制度的沿革及利弊试论美国总统选举制度的沿革及利弊 李 潜李 潜李 潜李 潜 （外交学院国际法系，（外交学院国际法系，（外交学院国际法系，（外交学院国际法系，200914033200914033200914033200914033） 摘要摘要摘要摘要：四年一度的美国总统大选历来是吸引全世界眼球的大事， 美国总统大选中的选举 人团制度更是在世界上独树一帜。那么，为什么这种独特的制度能够在美国历经 200 余年而不衰？本文将试图从美国总统选举制度的沿革论述其存在的必然性， 从而体验美 国式的民主精神。 关键字关键字关键字关键字：美国、总统选举制度、沿革、利弊、民主 美国的总统选举虽然是全国普选，但是却并非全民直选，而是间接选举。选民直接 投票选举总统选举人，再由选举人组成“选举人团”投票选举总统，从而形成了美国特 有的“总统选举人团制度” 。美国的“总统选举人团制度”是当今世界所特有的。总统 选举人团制度的创立，是在美国建国初期的特殊历史条件下，民主激进与保守观念的激 烈斗争和相互妥协的产物，是参选者为了平衡各州与国家权力分配相互让步的结果。 200 年来， 美国一直以民主国家自居， 作为国家政治生活最为重要的组成部分之一， 美国独特总统选举制度究竟对美国民主政治起到了怎样的作用？200 年来，随着时代的 发展它有了怎样的变化？200 年后的今天，它又面临着那些困境？ 一、美国总统选举制度的沿革一、美国总统选举制度的沿革 1787 年，来自北美十二个州的代表齐聚费城参加制宪会议，这些刚刚从独立运动 中获得自由的代表们， 决议以宪法的形式将维护国家秩序的重任给予合众国总统及其任 命的政府官员。但是如何选举合众国的最高领导人却仍是一个问题：在制宪会议上有些 代表倾向由国会任命总统，他们主要的理由是总统的职责正是执行国会所通过的法律， 依据国会的意志所选举出的总统， 可以确保法律忠实地被执行；但有部分代表却赞成总 统应该由人民普选的方式产生。激烈的交锋考验着宪法制定者们的智慧。 最终代表们经过激烈的讨论和妥协决定，由于美国幅员辽阔，实行直接选举实际上 有困难，同时为了防止政客向选民骗取选票，所以先由各州选举出总统选举人，再由这 些选举人组成选举人团选举出合众国总统。而后这一制度被载入 美利坚合众国宪法： 行政权属于美利坚合众国总统。总统任期为四年，副总统任期亦为四年。总统与副总统 选举办法如下：各州应依照其州议会所定之方式任命若干选举人，其人数与该州于国会 所得拥有参议员及众议员席次之总数相同。 根据美国宪法规定，参议院的 100 个席位 各州均分，每州 2 个席位；众议院的 435 个席位按各州人口比例确定，所以人口较多的 州所产生的选举人数也就多。联邦政府所在的华盛顿特区虽没有国会议员，但 1961 年 宪法修正案给予该区 3 个选举人名额。故在全国范围内共有 538 位总统选举人，大选中 任一候选人只要赢得 270 张以上的选举人票即可当选总统。 这就是现行的美国总统选举 制度。 然而美国立国 200 年以来，总统选举制度随着社会的发展发生了巨大的变化。因为 在制定宪法的时候，美国并无党争的存在，开国元勋们也曾明确表示要摒弃政党分歧， 所以按照制宪会议的本来意图，选举人团是个“独立的政治机构” ，不受任何机关或个 人的制约。正如汉密尔顿所言： “选举人团成员的临时性质，以及各自分离的情况，将 足以保证他们不带任意偏见直至任务的终结。” 在前两届总统大选时，由于联邦党和华 盛顿总统的强大影响力，选举人团在选举中也确实保持了较强的政治独立性。但是制宪 者们所未料到的是，到了 18 世纪末，他们所设想的让各州选举人“平心静气、毫无偏 见地选择一位全能贤主” ，只是一个幻想。随着党派势力在国会中不断壮大，联邦党人 和反联邦党人开始分别提名各自的总统候选人。1800 年总统大选，两位民主共和党人 托马斯杰斐逊和阿隆波尔得票相等，按照宪法由众议院选一个总统。由于联邦党的 幕后操纵，两大政党在一系列政治交易以后，经历了 36 次表决才选出托马斯杰斐逊 出任新一届总统。为此，1804 年，国会通过了宪法第 12 修正案，修改选举总统的办法。 这一修改，主要是变成每个选举人投两票，一票投给总统，另外一票投给副总统。这一 宪法修正案从体制上认可了政党政治可以介入选举， 标志着选举人团的政治独立性从此 丧失，并开始沦为政党斗争的工具。 美国开国元勋们曾认为，总统候选人是不应该靠出面宣传自己来竞选的，而现在， 在政党的组织下，总统和副总统开始搭配竞选。大选举团的选举人从立足于本州的利益 投票变为立足于政党的方针投票； 本来是代表州来投票的，现在开始变成代表政党来投 票了。 这也为选举人制度中“赢者全拿”的产生创造了条件。所谓“赢者全拿” ，指当 一个政党提出的总统选举人团体名单赢得一州选民票的多数时， 该党也就赢得了该州拥 参见美国宪法第二条第一款第一项、第二项之规定。 汉密尔顿等联邦党人文集第六十八篇，商务印书馆，2009 年版，第 347 页 张鸷远论美国总统选举人团制度与其政党制度的互塑 ，保定师范专科学校学报，2007（1） 有的全部总统选举人票。如今，除了缅因州和内布拉斯加州之外，美国的 48 个州都采 用了这一选举计票方法。 众所周知，美国大选年的 11 月 4 日是我们所熟知的选举总统的日子，但实际上， 这一天只是美国选民选举选举人的时间。按照美国国会的特别规定， “大选年”的 12 月第 2 个星期三以后的第一个星期一，获选的选举人团应于各州集会，并分别投下总统 及副总统之选举人票。这才是真正意义上的总统和副总统选举。理论上，选举人可以根 据宪法的精神自由投票，但是由于今天的选举人已经变成了政党与选民之间的“传声 筒” ，所以实际上只有极少选举人改变意愿，而且不少州已经从法律上规定，选举人投 票必须遵照政党原则进行， 不能再根据个人政治立场进行投票，所以通过选举出来的选 举人就可以明确断定哪个党派的候选人将出任下届总统。这样看来，大多数人将选举人 的选举与正副总统的实际选举混淆在一起也就不足为怪了。 二、美国总统选举制度的优势二、美国总统选举制度的优势 当年美国的开国元勋们将选举人制度作为总统选举制度的时候， 一是考虑到了美国 的地域辽阔，交通不便，实施全民直选难度较大，而选举人制度较为方便易行；二来是 为了防止政客骗取选民选票。但是时代发展到了今天，当时开国元勋们所考虑的这两个 主要优点都已经随着科技的发展和政党制度的成熟日趋淡化甚至消失， 那么为什么这种 制度却依然没有被废除呢？ 首先，选举人制度保护了小州的利益。美国是联邦制国家，强调的是地方分权， 而 不是中央集权，其宪政理念是把权力下放到各州，并保证大州与小州在联邦层次上权利 平等。 建国初期，那些小州之所以同意加入联邦就是选举人制度是以“州”为单位， 而不是在全国范围内以“人口”为单位，这样保证了大州与小州拥有相同的权利，总统 候选人为了赢得选举不得不倾听小州选民的声音， 最终选举出的联邦政府不仅代表了大 州的利益，同时也能兼顾小州的诉求，进而使联邦得以团结而非四分五裂。 其次，形成了美国稳定的两党制，使第三党没有生存空间。美国立国 200 年来， 没 有像欧洲其他民主国家那样形成多党制， 而是稳定的两党制，这根美国的选举人制度有 很大关系。由于选举人制度中的“赢者全拿”的方法，意味着在每个州的选举中，只有 得票最多的政党方可得到选举人票，而排名第二、第三位的党派得到的普选票便毫无意 义。然而，要想让自己政党的候选人赢得总统大选就必须赢得过半数的选举人票，这对 刘性仁美国总统选举之选举人团制度及其改革建议 ，南京大学法学评论，2007 于第三党来说是望尘莫及的。所以，美国如此独特的选举制度也就造就了美国 200 年来 稳定的两党政治。 最后， 选举人制度可以保证美国的政权顺利交接， 平稳过渡。 要想获得国家的政权， 最为合法的途径就是赢得选举。但是， “当政府首脑是由选举产生时，几乎总要在国家 的内外政策方面出现一段不稳定时期。这就是此种制度的主要弊端之一” ，因而, 良好 的选举制度能够把“人民的意志应当受到尊敬，同迅速进行选举和国家利益不受破坏协 调起来” 这种良好的制度正式选举人团制度。美国是个复杂而多元化的社会，如果采 取直选模式，就有可能长时间无法产生总统，导致政局动荡。但是“赢着全拿”的制度 则可以在一天之内完成计票并产生新总统，从而避免了政局不稳的可能性。 三、美国总统选举制度的困境三、美国总统选举制度的困境 虽然美国的选举人制度已历经二百余年而未衰，但是时至今日，它也面临着很多困 境，人们也慢慢发现其自身存在的弊端。 最广为诟病的缺陷就是美国的选举史上曾经多次因为选举人制度而出现赢得普选 多数票却未能当选总统的情况，这有违公平性和合法性。由于“赢者通吃”的选举人制 度存在，在理论上就有可能出现获得了多数普选票而未能赢得大选的可能，而事实上， 在美国有普选票记录的 45 次选举中，当选总统得普选票率少于 50% 的就有 18 次, 其 中有 4 次当选总统得普选票率少于其竞争对手。 以 2000 年美国总统大选为例，布什 获得 47.87%的普选票, 而戈尔获得了 48.38% 的普选票, 最终布什却因为获得 271 张选 举人票（戈尔获得 267 张）当选为美国第 43 任总统。 通过这样尴尬的方式就任的美国 总统其合法性的确值得怀疑。 其次，选票价值不同，有违“一人一票”的原则。 “一人一票”原则是选举中的重 要原则，但是一直以民主自居的美国，其选举人制度下的选票却有违该基本原则。虽然 每个合格选民都可以在总统选举中投出自己的一票，但是各州人口有多有少, 并不相 等，因而在总统选举中每一选民选票的实际价值也不相等。比如总统候选人在加利福尼 亚州多赢得的一张选票就可以拿下 55 张选举人票，但是在哥伦比亚特区多赢得的一张 选票却只能获得 3 张选举人票。在选举人制度下，每州不论大小都能得到至少 3 张选 举人票，这样使得一些人口极为稀少的小州被过分代表了。如果怀俄明州约 456000 的 托克维尔论美国的民主 ，商务印书馆，1996 年版，第 144-149 页 刘敏从民主视角剖析美国选举制度 ，华中师范大学学报，2002（9） 王希2000 年美国大选评述 ，美国研究，2001（1） 人口被划分到其 3 张选举人票的名下，则每 152000 人拥有 1 张选举人票；而将加利福 尼亚州 29839000 的人口划分到其 54 张选举人票的名下，则每 552574 人拥有 1 张选举 人票。 “一人一票”的平等投票原则在美国总统选举中并不能得到真正实现。 最后，选举过程冗长，令人选民厌倦。选举人团制度自 1788 年第一次实行以来， 己经经历了 200 多年的发展与演变，美国总统选举分成预选、党的全国代表大会提名各 党候选人、总统候选人竞选、全国选民投票选出总统“选举人”以及“选举人”成立选 举人团正式选举总统 5 个阶段进行，整个程序需耗费近一年的时间，时间之长令人惊 叹。而在这场马拉松式的竞选中，反复的演说、铺天盖地的广告都很令选民厌倦，这也 是美国大选投票率较低的原因之一。另外，大选是关系到两大党切身利益的政治活动， 为了赢得选举两大党便会不惜一切代价互相攻讦， 有时还会将一些国内外事务当作一张 牌来打，甚至会牺牲国家的利益。 四、美国总统选举制度根本上符合美国的民主四、美国总统选举制度根本上符合美国的民主 这样一种有优有劣、备受争议的独特的选举制度，究竟为什么历经 200 年还依然充 满生机与活力？其深层次的原因究竟是什么？我认为应当是这种选举制度从根本上符 合美国式的民主精神。 通常有人认为，由于美国的选举人制度时常会选举出“少数票总统” ，这种结果是 非民主的；而且，这种间接选举的方式必然没有直接选举更为民主。不错，美国是一个 民主国家，但是它同时也是一个共和的、宪政的国家，宪政、共和和民主价值的适当均 衡， 恰恰是美国的民主比许多追求民主价值最大化的国家更稳定、 更可持续的重要原因。 从宪政意义上讲，美国是一个三权分立的国家，强调立法、行政、司法三权分立， 互不干扰。所以，美国的开国元勋们不可能将选举总统的权力交给议会，否则就有可能 造成议会对行政权力的干涉，使总统不能独立的处理行政事务。因而总统必须由选民选 出。但是正如麦迪逊在联邦党人文集第十篇中提到的那样，美国的开国元勋们要建 立的是“一个共和国，而不是纯粹的民主国家” ，他们知道“被治者的同意是政府的终 极基础” ，但并不认为“被治者的同意可以简约为简单的多数统治” 。而选举人团制度 既可以使得民意可以充分的参与到最高行政首脑的选举中来， 又可以有效地防止多数人 的暴政，同时在候选人得票相同的情况下寻求国会的裁决，又充分反映了不同部门间分 权制衡的思想。 刘敏从民主视角剖析美国选举制度 ，华中师范大学学报，2002（9） 汉密尔顿等联邦党人文集第十篇，商务印书馆，2009 年版，第 44-51 页 从共和的角度来看，美国不仅是一个保障多数人民主的国家，同时也要保障少数人 的权利。 “一人一票”的民主原则固然重要，但它只适于美国众议院议员的选举，而最 高法院大法官和总统的选举都不适用于“一人一票”原则。正如参议院参议员的名额每 州均为两名是为了保护小州利益的目的一样，选举人团制度也正是为了照顾小州的利 益，因为美国毕竟是一个联邦制国家。所以，这样看似不民主的制度恰恰体现了美国兼 容民主与共和的价值理念。 毕竟美国的三权分立与联邦制是被开国元勋