风险积聚_政策网络与合作治理_房地产风险的合作治理模式分析.pdf

学术论坛 104? ?2010年第 6期? 总第 300期 * 本文系国家社会科学基金项目? 农民工住房问题的经济分析与政策体系构建 (项目号: 07bjy058)的阶段性成果。 风险积聚、 政策网络与合作治理 * ! 房地产风险的合作治理模式分析 刘双良 ? 杨志云 摘? 要 房地产领域的风险积聚不是单纯的供需矛盾, 已经衍生到金融和财政安全, 危及政府公信力和社会稳 定。面对房地产市场本身的风险及其关联性风险, 本文提出房地产市场合作治理的理念和框架, 厘清政 府及其相关主管部门、 房地产开发商、 购房者和城镇居民等多个利益相关者在房地产风险治理中的角色 定位, 并在此基础上阐明房地产风险合作治理的基本制度安排, 为化解复杂性风险提出政策建议。 关键词 风险积聚; 政策网络; 合作治理; 房地产风险 中图分类号 f063? ?文献标识码 a? ?文章编号 1006- 0863( 2010)06- 0104- 04 ? ? 一、 引言 在现代化进程中,生产力的指数式增长, 使危险和潜在 威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。 1特别是 20 世纪 90年代, 美国引领的 ?新经济 浪潮开启了全球 ?创造 性破坏 的实验, 以科技革命和金融革命为支柱的新经济导 致世界范围内虚拟经济的膨胀, 从以实业为主的实体经济 向以套利为目的的投机性经济变迁。经济领域的不确定性 风险,波动性和社会的风险化相互强化, 全球由此进入一个 高度复杂的风险社会。中国也不例外, 大规模的经济社会 快速转型导致中国政府比西方发达国家面临更多的价值选 择、 制度变迁, 政府监管政策在短期内多变, 经济社会发展 充满更多的不确定性风险。 目前,我国房地产市场繁荣的背后积聚和潜藏着巨大 的市场风险,即由于市场以及政策调控等原因而导致的房 地产供应与需求之间的矛盾, 从而造成个人、 企业和社会财 富的损失。从社会系统的角度而言, 在现代风险社会情境 下,房地产市场风险并不是单一的市场风险, 而是密切关联 着?政策风险、 社会风险、 经济风险、 技术风险、 自然风险、 国 际风险 2 等系列风险在内的综合性风险。从这个角度而 言,房地产市场风险是整个风险社会的重要构成之一,极易 引发关联性社会风险的连锁反应。 由此可见,在厘清房地产风险的基础上, 探求化解这种 风险的治理机制,不仅对于房地产本身的健康发展, 而且对 于经济结构转型升级, 对于社会满意度提升以及政府公信 力的提高都具有重要积极意义。 二、 中国房地产领域的风险积聚 (一 )房地产市场风险: 供需之间的风险 房地产市场风险主要体现在巨大的市场投资所带来的 大面积的住房和楼盘开发, 以及大量投机性资金的注入导 致的房价虚位高企和事实上日益增加的住房闲置之间的矛 盾和潜在的市场泡沫, 即房地产的过量供给和居民的有限 需求之间的供过于求的风险: 一方面, 房地产开发投资过 热。2006- 2008年三年间, 全国范围内房地产开发投资平 均增长率为 24?40 % , 房地产开发投资占固定资产投资的平 均比重达 17?94% ; 另一方面, 商品房价格持续快速上涨, 超 出居民的房价承受能力。自 1998年城镇住房制度改革以 来, 城镇居民购房压力普遍较大, 房价收入比 10多年来一 直处于 6?15 1以上, 房价收入比居高不下, 住房难已成为 现代社会?三难 问题之一。而在供过于求的市场逻辑下, 商品房空置面积增幅惊人。自 2008年下半年以来, 在全球 金融危机和国内经济形势下行的引致下, 商品房空置面积 呈快速增长态势。截至 2008年 12月末, 全国商品房空置面 积 1?64亿平方米, 同比增长 21?8% , 增幅比 11月末提高 6?5个百分点。其中, 空置商品住宅 9069万平方米, 同比增 长 32?3% , 增幅同比提高 9?4个百分点。易居中国预测, 全 国 35个典型城市住宅存量约 2?1亿平方米。根据近半年的 市场平均消化能力测算, 其消化周期将达 33?84个月, 接近 3年时间。 3 (二 )金融和财政风险: 房地产市场风险的衍生风险 首先, 大量银行贷款进入房地市场, 蕴含银行金融风 险。作为资本密集性产业, 房地产开发周期长, 所需资本金 量大, 除了自有资本金外, 大部分是依靠银行贷款。笔者根 据#中国统计年鉴 相关数据计算发现, 2005- 2007年房地 产贷款占贷款总额比重分别达到 2?01% 、2?38% 、2?68 % , 学术论坛 2010年第 6期? 总第 300期105? ? 房地产贷款分别增长 24?05 % 、36?72% 、 30?96% , 房地产贷 款增长率 /贷款总额增长率分别为 2?60% 、 2?33% 、 1?92 % 。 这意味着大量的银行贷款已经进入了房地产业, 银行贷款 对房地产贷款的依赖性加大, 房地产市场风险将在很大程 度上影响银行金融机构的资金安全。一方面在土地储备交 易中本身已经沉淀了大量的资本金, 隐含着巨大的信贷风 险; 另一方面, 在项目开发融资上, 部分上市房企已显现出 资金断裂风险。 其次, 土地财政面临安全风险。近年来, 土地出让金成 为地方政府财政收入的主要来源, 占比高达 60 % - 70 % 4, 地方政府对土地财政的依赖已经达到一种难以持续的程 度, 房地产市场的风险波动将直接危及到地方政府的财政 安全。例如, 北京 2009年土地合同收入占到政府财政收入 的 46% , 杭州 2009年土地出让收入达到了财政收入的 2?3 倍, 上海 2009年土地收入相当于财政收入的 41 % 。 5土地 出让金在地方财政收入中占比太高, 其背后蕴藏着诸多不 可测的地方财政安全风险。 (三 )房地产引致的社会风险: 政府公信力下降与社会 群体心理失衡并存 2010年?两会 期间, 在全国政协的各项提案之中, 关于 房地产市场的提案几乎占据半壁江山 6, 成为整个社会普 遍关注的热点议题。 首先, 高房价积蓄社会不满, 政府公信力下降。房地产 市场, 不是一种普通的商品消费市场, 更为重要的是, 它反 映着城镇居民收入和社会财富的再次分配。在房地产市场 中, 以开发商利益集团 (阶层 )为中心的生产者与以普通市 民阶层为主的消费者之间的财富积累和收入分配差异, 决 定着他们抵御房地产市场风险能力大小的差异。现行状态 下, 房地产业暴利、 房价暴涨、 居民房价承受能力持续走低, 就在于社会财富分配过于偏向房地产业及其开发商, 利益 分配严重失衡。在房地产市场的发展上, 地方政府以地生 财, 与开发商结成? 利益共同体 , 其收入再分配职能严重缺 失。在大中城市, ? 住房难 成为新的社会?三座大山 之一, 恰恰反映了政府对房地产市场的监管不力, 调控不到位。 在这一过程中, 城镇居民普遍对住房问题不满, 地方政府的 公信力大大降低。 其次, 群体仇富加剧, 潜藏社会安全危机。在现行的房 地产市场中, 房价收入比持续增大, 城镇居民往往直接将购 房压力转移到对房地产商和富人阶层的 ? 原罪 攻击上来, 形成一股强大的社会群体性仇富心理, 这种普遍的仇富心 理背后是仇视不公。社会公众对于房地产商的普遍印象是 利用不正当手段, 官商勾结、 囤积和炒作土地、 擅自更改规 划、 偷税漏税、 牟取暴利。这种对于房地产商的社会心理定 势, 在房价不断高涨、 房地产商屡屡违规操作被曝光以及购 房者权益屡屡受到侵害的情况下, 不断被肯定、 强化和扩 大。?为富不仁 的社会认知和标签, 使得开发商和房地产 成为社会仇富心理的一个重要的? 释放窗口 。正如贝克所 指出的那样, ? 风险分配的历史表明, 像财富一样, 风险是附 着在阶级模式上的, 只不过是以颠倒的方式: 财富在上层聚 集, 而风险在下层聚集。 7 如果不能对当前房地产市场供 求风险本身的认知深化到对社会财富和收入再分配的内在 把握并做出有效的政策调整, 那么潜藏于部分市民心中的 仇富情绪就会继续放大或扩大, 这不仅会影响房地产市场 的持续、 健康、 有序发展, 而且会影响社会主义和谐社会的 建设, 乃至爆发社会安全危机。 三、 房地产风险合作治理的分析框架 面对房地产领域所积聚的市场风险、 金融财政风险以 及引致的社会风险,如何化解应对这种复杂风险, 使房地产 市场健康发展,金融系统良性运行, 地方土地财政转型以及 社会满意度增长, 一个关键性的选择在于对相关利益主体 的利益进行平衡, 寻求合作治理的路径。房地产领域的政 策网络是由政府及相关部门、 房地产开发商、 购房者以及城 镇居民等构成的利益相关的平等主体的复杂关系系统。在 现代风险社会情境下, 房地产领域的风险并不是单一的市 场风险,而是密切关联着经济风险、 社会风险等系列风险在 内的综合性风险。对房地产市场风险的治理, 不能简单地 ?头痛医头、 脚痛医脚 , 而应在政策网络理念的指导下, 通 过合作治理的制度选择, 进行综合性防范与化解。 具体来说,房地产市场风险中政府及其相关部门、 房地 产开发商、 城镇购房者和相关居民, 虽然各自的抗风险能力 不对等,但都是房地产市场中的利益相关者,都是房地产风 险治理的主体。房地产市场的波动或者风险的爆发, 首先 将会殃及城镇消费者这一最薄弱的链条, 使住房消费者利 益受到损失,因此, 在房地产风险应对的决策中, 应该积极 考虑住房消费者的利益, 城镇住房消费者的利益表达应能 够得到尊重与保护, 而不是使城市住民游离在组织决策之 外。在?政府! 市场! 社会 构成的政策网络系统结构中, 他们各负其责并具有独立的利益表达权 (如图 1)。 图 1? 房地产风险及其关联风险合作治理框架 首先,政府是合作治理的主导。在房地产市场风险的 防范与化解过程中, 政府的主导作用主要体现在市场监管 和宏观调控方面, 即能够根据房地产市场形势和宏观经济 运行状况制定相应的税收、 金融、 房贷、 土地政策与法规等, 积极主动地实施宏观调控, 保持房地产市场的稳定。在出 台相关宏观调控政策与措施的时候, 应该允许城镇居民等 社会代表参与决策,使消费者群体享有充分的利益表达权, 学术论坛 106? ?2010年第 6期? 总第 300期 确保公共政策的公共利益取向。同时, 中央政府的政策工 具应协调好地方政府利益冲突, 使地方政府积极承担起对 本区域内的房地产市场运行情况、 关联市场信息及时披露, 尤其是在土地市场交易、 房价操纵、 房地产投机、 二手房与 二套房市场贷款、 住房建筑安全与技术质量监督等方面。 其次,市场主体是合作治理的主体。房地产市场风险 的治理,从根本上说, 还是得靠房地产开发商、 销售商、 投资 者、 刚性消费者、 金融机构等相关市场主体相互合作, 并且 多元市场主体应在合作框架内起中坚作用。无论是资金的 回笼、 再开发与新开发、 融资贷款、 购销等市场行为, 应该在 供给、 价格、 竞争等市场信号的指示下, 更多地依靠各种市 场主体自主调整各自的市场行为。在合作治理的框架内, 金融机构、 房地产市场投资机构应从社会责任的角度出发, 及时准确地发布市场信息和风险等级预警, 以便于社会公 众认识和把握风险。 再次,以城镇住房消费者为核心的城镇居民是合作治 理的参与者。在房地产市场风险的合作治理模式中, 广大 的城市住民、 已购房者、 潜在购房者以及其他住房消费者和 机构组织等应该纳入到合作治理机制中来, 应该允许这些 消费者群体以消费者代表委员会或者市民组织等形式参与 房地产市场风险治理的决策。城市住房消费主体和机构组 织应该形成一个得到国家认可或授权的、 有明确责任 (义 务 )的、 数量限定的、 非竞争性的、 有层级秩序的、 功能分化 的城镇居民利益代表系统, 为房地产市场风险的防范与化 解建言献策,积极参与房地产市场风险的合作治理。 四、 房地产风险合作治理的制度选择 由于政府、 房地产开发商、 城市住房消费者三者间的利 益存在着较大的不一致, 尤其是地方政府与房地产商可能 会缺乏合作意愿与热情, 加之消费者社会自组织本身还欠 成熟,这将会在很大程度上影响合作治理机制的建立与运 行。因此,以合作治理的思维模式进行房地产市场风险的 防范与治理,需要采取多方面的保障措施。 (一 )建立立体式的政府合作机制与地方政府问责机制 第一, 加大中央政府行政干预与财政支持。住房具有 准公共物品的特性, 中国房地产市场的发展必须转变全面 市场化、 过度市场化的做法。严格而言, 我国目前试图构建 的?高端有市场、 中端有支持、 低端有保障 的房地产供给市 场, 并非一般意义上的商品市场, 尤其是其中的中低端住房 市场, 除了受基本的市场供求因素影响外, 还应受到必要的 行政干预影响。加强中央政府对房地产市场的行政干预, 提高商品房市场开发建设的准入门槛, 紧缩商品房建设融 资与消费信贷政策; 责令地方政府加快保障性住房土地供 应、 放宽保障性住房建设融资与消费信贷政策。 第二, 建立以国家发改委牵头或领导的房地产市场发 展联席工作机构, 加强主管部门间的协作。联席工作机构 成员由发展改革委、 住建部、 国土资源部、 人民银行、 税务总 局、 财政部、 银监会、 统计局、 监察部等相关部委的行政领导 组成, 联席工作会议直接对国务院总理负责, 采取定期联席 工作会议制度。针对每一轮的房地产市场调控和风险防 范, 在目标协商一致的基础上, 强化各部门的责任意识与加 强行政首长问责。 第三, 变革地方政府绩效考评机制, 加强房地产市场的 政府监管。建立科学的地方政府绩效考评体系, 淡化房地 产业发展对 gdp贡献的考核, 增强对地方房地产市场价格 稳定度、 保障性住房投资完成额、 公共住房供给增加量、 中 央房地产市场政策执行度、 地方人民住房满意度等方面的 测评。对于出现住房价格暴涨等明显偏离市场规律、 因住 房问题而引发群体性事件、 土地交易与房市腐败问题等重 大情况的区域, 要加强政府管理问责, 并依法追究地方政府 行政首长及相关行政主管领导的责任。 (二 )对市场主体实施奖优罚劣, 并加大违法处罚力度, 引导合作参与 首先, 将房地产市场统一分为商品房市场和政策房市 场, 实施分类管理。对商品房市场发展实施从紧管理政策, 在土地供给、 金融信贷、 市场交易税费等方面实行严格管 理。将现行的经济适用房、 限价商品房、 廉租房等各种政策 性保障住房统一纳入政策房市场范畴, 实行大保障管理, 优 先安排财政补贴, 加强政府直接投资以增加政策住房供给, 并实施与之相配套的优惠政策。 其次, 建立全面的市场主体行为评议制度, 实行联网管 理。将所有房地产开发商、 销售商、 投资者、 刚性消费者、 商 业银行机构等全部纳入评议体系, 评议机构成员由政府主 管部门、 相关政策法规专家和学者、 银行监督部门、 市民消 费者代表等组成。任何现有和新进入房地产的开发商, 其 土地获取、 建设融资、 房屋销售等环节均纳入评议范围, 一 旦查处有违市场规律或政策法规的行为, 立即进行信誉记 录, 并在全国区域内对其土地供应和资金贷款进行严格限 制。对开发商、 投资 (机 )者、 刚性消费者的市场能力和信誉 的评议主要由金融机构测评, 对于有不良记录者, 从严管理 或不予贷款。对商业银行和各类金融机构的测评, 主要交 由其上级银行和银行监督部门等机构组织共同测评, 为避 免地产商与商业银行间合谋, 对于任何违规贷款或金融市 场操纵行为一经查实, 央行或者其上级银行立即对其存款 准备金等进行严格限制, 并追究相关负责人的行政、 法律责 任。 再次, 加大对逆市场风险操作或违法违规市场操作的 监督和惩罚力度。坚决打击囤积土地、 操纵市场价格、 逆经 济风险捂盘捂地等扰乱市场秩序的行为。对于不遵守市场 合同或合约的市场行为, 按司法程序严肃处理。同时, 对勇 于承担社会责任, 积极为政府和广大住房消费者分忧、 排解 市场风险的市场主体给予一定奖励。 最后, 完善激励机制引导各级各类地产商参与政策房 市场投资与建设。对于愿意按合同约定比例进行商品房和 政策房混合投资建设的房地产开发商, 在土地、 税费、 贷款 等方面给予优惠; 对于单纯进行政策房投资建设的房地产 开发商, 不仅在土地、 税费、 贷款等方面给予优惠, 还实施必 要的财政补贴并回购其新建住房, 以保证其合理利润。具 有良好信誉记录者, 对其新的政策房投资开发建设项目给 学术论坛 2010年第 6期? 总第 300期107? ? 予增量性的优惠支持。 (三 )促进住房消费者组织的建设与成熟, 提高其风险 参与管理和自免疫能力 其一, 加快住房消费者团体、 协会或中介组织的建立, 尤其是推动普通大众和潜在购房者等建立自己的合法组织 机构。该组织由普通大众和潜在消费者按照各自的消费倾 向自主组合, 组织机构应依法获得政府承认或授权。 其二, 拓宽住房消费者团体自主集资建房的渠道, 准许 住房消费者团体自由选择建房方式。对于选择委托开发商 建设或合作回购方式的, 给予相关税费等优惠政策, 并由政 府积极搭建平台为住房消费者团体与开发商的委托、 合作 创造条件和提供帮助; 对于直接选择建筑承包商进行自主 开发建设的, 除了给予相关税费的优惠外, 还应在土地供应 上给予必要的倾斜, 可以选择限定区域指定地块的方式。 其三, 准许住房消费者团体或其成员代表参与房地产 市场政策的制定与变更。住房消费者团体通过合法的政策 渠道, 将自身面临的各种房市风险或困境以政策建言、 议案 或其他书面形式向人大代表、 政府主管部门反映。对于房 地产市场风险涉及的社会公平问题、 民生问题、 保障问题, 住房消费者团体在房地产市场政策制定中应据理力争, 同 时也要学会正确运用网络舆情传递本团体组织的风险治理 建议。 其四, 住房消费者群体自身要加强对房地产知识的学 习, 努力提高市场风险防范的自免疫能力。住房消费者团 体内部组成房地产知识学习班, 并邀请房地产开发商、 政府 主管部门工作人员、 专家学者等做房地产政策、 金融、 市场 交易、 投资、 风险管理等相关知识的讲座或培训, 增强普通 住房消费者对房地产市场的认知, 健全房地产消费观念, 努 力提高房地产市场风险识别、 防范能力。行 参考文献 references 1 7 德 乌尔里希% 贝克. 风险社会 m . 何博闻译. 南 京: 译林出版社, 2004 . 15, 36. 1 7u lrich beck. risk society. t rans . byhe bowen. nan? jing : y il in press ,2004 . p15, p36. 2申立银, 俞明轩. 房地产市场风险 m . 天津: 天津大学 出版社, 1996. 150 . 2 shen l iyin, yum ingxuan . real estatem arket risk. t ian? 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