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注资与国有银行改革: 一个金融政治经济学的视角 3 张 杰 (中国人民大学中国财政金融政策研究中心 100872) 内容提要:本文旨在为人们解读国家通过注资方式推动国有银行改革的意图与绩效 提供一个金融政治经济学的视角。其主要命题与观点大致有:第一,政府推动下的银行改 革有一个共同的特征,那就是一般都受到某种外部因素的刺激并追求短期见效的效果;第 二,在微观经济基础未能得到有效调整的情况下,单方面改变银行资本结构的行动注定会 无功而返;第三,国有银行制度在世界范围普遍存在,且不乏有效运作的例证,通过人为方 式降低国有银行比例以提高整体银行效率是一种逻辑误导;第四,中国国有银行低效率运 行的根源不在出资人本身,而在于出资人获取回报的特殊经济流程;第五,若考虑到被巴 塞尔协议剔除的一些无形资产可以在国有银行的资本结构中得到确认,则国有银行出资 人的资本压力就没有人们相象的那么大。本文的结论是,中国国有银行的问题是经济改 革过程诸多矛盾与利益博弈的长期积淀,解决方案须基于演进主义的方法论,绝不可毕其 功于一役。 关键词:注资 巴塞尔协议约束效应 出资人红利 无形资产 国有银行改革 3 本文完稿后,其主要内容曾先后在中国社会科学院金融研究所和山东大学经济学院举办的学术论坛上做过介绍,感谢李 扬教授颇具启发性和建设性的评论以及其他许多学者的有益讨论,但文责自负。此项研究得到国家教育部 “高等学校优秀青年教 师教学科研奖励计划(trapoyt)” 以及教育部人文社会科学研究重大项目(02jazd790009)专项资金的资助。 一、 引 言 中国国有银行的改革又面临着一个重要而敏感的时刻。2003年末,国家悄然为四大国有银行 中据说是绩效较好的两家(中国银行和中国建设银行)注入了450亿美元(约合3800亿元人民币) 的资本,这是继1998年国家向四大国有银行注入2700亿元人民币(约合326亿美元)资本金之后的 又一次注资行动。和上一次注资相比,此次注资行动使用了罕见的外汇储备方式(上一次是发行特 别国债)并用美元直接注资,而且专门成立了一家国有金融投资公司(中央汇金投资有限责任公司) 代表国务院行使出资人权利。毫无疑问,这是自1979年中国经济体制改革以来国家在金融领域推 行的最为 “昂贵” 的一次改革行动。 平心而论,对于资本金长期严重亏欠的国有银行而言,国家的此次注资行动实属寻常,从某种 意义上讲,更是天经地义。从银行业的演进过程看,政府通过注资(还有其他方式)对有问题的银行 实施救助也属常态。虽然近十余年来各国政府(包括成熟市场经济国家的政府)不同程度地经受着 一些银行 “大而不倒” 现象的困扰,采取救助行动的频率和成本有增加趋势。但迄今对于一些主要 国家的银行体系,救助并没有演变成为银行经营者的普遍心理依赖。既然如此,我们显然没有必要 过于关注此次注资行动,它只不过是中国长期制度变迁过程已经经历和正在经历着的众多改革故 4 张 杰:注资与国有银行改革:一个金融政治经济学的视角 事中的一个故事而已。 问题在于,中国的国有银行与其他国家特别是成熟市场经济国家的银行相比有着太多的不同。 它有着独特的演进逻辑与效用函数,尤其是其资本结构已被证明是相当特殊的(张杰,2003a)。它 处在一个频繁变动与调整的社会经济环境中,与政府的利害关系牵扯极深且表现得相当复杂。由 此决定了国家对于国有银行的注资就不是一种简单的救助和资本结构的修复,而具有更深层次的 政治经济学含义。 本文的结构安排如下:第二节讨论国有银行注资的背景并回顾相关文献;第三节考察国有银行 存在的经济、 法律与金融需求基础;第四节阐发一种银行制度弱相关观点并对国有银行与一般商业 银行出资人获取红利的方式进行比较分析;第五节揭示无形资产这个被巴塞尔协议和一些国家金 融监管当局剔除的核心资本要素对于中国国有银行的重要性;最后,在第六节给出全文的结论。 二、 背景与文献 在市场经济体制中,银行资本的数量和资本账户的构成大致由监督规则与市场力量共同决定 (rose , 1996 , p. 527)。近年来的大多数研究结果表明,从长期看,市场力量在决定银行所必须持有 的资本数量与类型方面可能比政府监管更为重要。但自20世纪80年代以来,随着以巴塞尔协议 为代表的最低资本金要求的提出与多数市场经济国家银行业的逐步遵从,政府监管对一国银行资 本金要求的重要性几乎与市场力量等量齐观。而在此之前,政府监管者只能以道义劝告的方式让 银行增加资本以满足事先设定的标准(gart , 1994 , p. 118)。各国政府之所以普遍倾向于对银行资 本施以更为严格的监管,其理由则如标准的银行理论告诉我们的那样,银行的较高资本水平可以抑 制其道德风险,同时降低破产倒闭的可能性(diamond , 1984 ; mishkin , 2001 , p. 225)。 尽管如此, 在市场经济国家,政府对银行资本问题的直接介入仍是相当谨慎的。世界银行(2001)的研究结果 揭示出,政府之所以采取谨慎态度,是因为许多国家的经验表明,政府对银行重组的注资几乎都错 失了建立有效激励机制以鼓励银行审慎其未来行为的重要机会。 在转型经济国家的银行业重组过程中,针对国有银行的注资行动十分普遍。经验研究结果表 明,尽管快速步入市场经济轨道和实现银行的市场化转型是绝大多数发展中国家特别是转型经济 国家的一种长期期望,但剧变式的银行私有化和市场化很难行得通。可是,通过政府的注资与刻意 推动来使国内银行业特别是政府银行业达到巴塞尔协议标准的要求,从而得到国际社会的普遍认 可(如更高档次的评级)已经成为这些国家政府和银行业界竞相追逐的改革时尚,并在很大程度上 左右着银行改革决策者的思维倾向。这种所谓的 “巴塞尔协议约束效应” 已被证明在许多国家的后 果是灾难性的。银行账面指标的短期和静态达标固然诱人且往往可以短期见效,但由此造成的成 本则会严重影响长期的银行改革过程以及社会经济对整体改革的信心。正是在这种意义上,世界 银行才反复提醒,保留部分银行的国有制在经济转型进程中可以起到 “缓冲垫” 的作用(2001)。 中国银行业特别是国有银行的改革一开始关注的并不是银行的资本金问题,政府对资本金问 题(还有不良债权问题)的真正关注是1997年东南亚金融危机以后的事情。在此之前银行改革基 本上着眼于内部结构与组织体系的调整,且围绕着政府对银行实施更加有效的控制从而服务于整 体经济的转型与增长。1997年以前的国有银行改革虽然也不时有模仿市场经济国家银行体制的 成分,但从总体上讲是独立行事的,从而形成了中国特有的国有银行制度。1997年以后,国有银行 5 2004年第6期 当然,另有一些观点认为,政府对银行资本水平的要求实际上助长了银行的高风险倾向,同时会使银行陷入被公众挤兑 的被动境地。更为严重的是,那些经营状况良好但资本金水平却未达标的银行将面临人为设定的困境( gart , 1994 , p. 90; rose , 1996 , p.498)。 的改革开始凸显出 “他人诱导” 的色彩。虽然巴塞尔协议对于中国银行业界和决策层来说已不陌 生,但1998年的政府注资主要不是为国有银行的市场化改革所准备,而是一种防范金融危机的本 能反应。即便如此,我们已经越来越清晰地观察到政府逐步赋予国有银行改革行动以强烈的寻求 与国际银行业接轨的意愿。可以说,一旦这种意愿左右了改革决策者的思维,则更为大胆的改革计 划就会被迅速拟出并付诸实施。正是在此过程中,与加入世界贸易组织同步形成的对银行改革进 程的时间约束效应就开始发挥作用。这样,此后国有银行改革过程出现的一系列举措便被置于一 个十分明确的过渡期时间表中。随着某些重要时刻的临近,许多银行改革行动便在政府的推动下 开始实施。 这就是我们前面已经提及的 “巴塞尔协议约束效应” 。显然,最近一次政府对国有银 行的巨额注资行动是这种效应在国有银行改革过程中的一种具体体现。 我们注意到,早在1994年,围绕当时国有经济的债务重组,理论界开始关注国有银行的重新注 资问题,其中刘遵义和钱颖一、 周小川、 吴晓灵等都设计了具体方案与实施路径 。现在看来 ,这些 方案尽管有这样那样的问题,尤其是过于强调其技术性,但对当时及此后政府的国有银行注资思路 产生了不同程度的影响。1997年和2003年的两次注资就或多或少地带有当年他们思路的影子。 不过,虽然本文不打算具体评价这些方案的具体细节,但有一点是明确的,那就是这些方案所考虑 的银行与企业联动注资的一揽子思路并没有在随后的改革过程中得到完整的贯彻。尽管当时钱颖 一(1995)曾坚持认为一个向银行重新注资的好方法应是为银行提供重组企业的激励,而不是单独 就银行进行注资。可是,针对国有银行的两次注资行动都是单独进行的。1998年的第一次注资之 所以没有达到预想的效果,说到底就是源于注资行动的单方面性质。由此不难进一步推断,此次注 资行动很有可能成为 “纳税人向银行所有者进行的一次转移支付”,如果没有其他配套改革措施跟 上,注入的资本也极有可能被银行代理人的轻率金融行为很快挥霍掉(world bank ,2001 ,p. 158 ; clarke 在注资之后,紧随其后的应当是改革制度。张春霖(1996)觉察到,国有资本实际 上是被当作一种免费资本来筹集和分配的,而国有企业的经营者作为资本的使用者大都存在免费 资本幻觉。同样的道理,国有银行对于由国家注入的国有资本也存在这种幻觉。可以想象,既然是 免费资本,就意味着不承担低效使用的成本与风险。 笔者曾对1998年那次注资行动提出质疑:注资能否改善国有银行的资本结构,并给出了否定 的回答。认为在国家作为最后风险承担者的情况下,单方面通过注资追求资本充足率是没有任何 意义的(张杰,1998 ,p. 280)。后来,笔者给出了一个国有银行资本金的特殊等式,认为国有银行资 6 张 杰:注资与国有银行改革:一个金融政治经济学的视角 具体内容请读者参阅吴敬琏、 周小川等著 公司治理结构、 债务重组和破产程序:重温1994年京伦会议,中央编译出版 社,1999年。 2004年3月11日中国银监会主席刘明康明确表示,向中国银行和中国建设银行注资是为了在2006年加入世界贸易组织 过渡期届满之前把两行改造成股份制商业银行。 本结构是国家声誉与居民存款的一种联盟,由于国家声誉具有不可分性,因此,如果国有银行资本 结构的重组意味着国家声誉的退出,必将引发居民存款的流失,从而危及银行稳定。因此,政府单 方面向国有银行注入真实资本,从而换取国有银行走向商业化经营,是在求证一个无解的方程(张 杰,2003a)。无疑地,以上分析对于解读此次注资行动的绩效依然适用。 尽管理论界对于政府向国有银行注资等改革行动一直表示担忧或提出质疑,但从总体上讲,人 们并未怀疑国有银行商业化改革方向的正确性。也就是说,最主要的分歧在于改革的方式而不是 改革的目标。值得注意的是,此种情形实际上隐含着这样一种价值判断,即国有银行制度本身就是 低效率的,而这种低效率主要来自国有银行的内部结构(如产权结构与治理结构)。既然如此,问题 的要害就在于改变这种内部结构,而改变内部结构的参照系则是在欧美国家运转良好并经巴塞尔 协议加以规范的那种商业银行样式。在这种情况下,近年来讨论国有银行改革条件的文献自然就 少了,因为事实证明这些条件(经济的、 政治的以及社会的等)只有在一个相当长的时期内才能逐步 具备,而国有银行与国际接轨的迫切性已容不得这些条件是否具备。相比之下,议论如何对国有银 行进行技术性处理的文字则明显多了起来。完全可以说,政府近年来对国有银行进行的几次技术 性改革行动与理论界的上述政策倾向密切相关。 可是,与国内理论界形成鲜明对照的是,近年来国外学术界讨论和论证国有银行存在合理性与 存在条件的文献却多了起来。 这方面的讨论一般认为是由格申克龙(gerschenkron ,1962)开创的, 在后来的争论中,许多主流经济学家都被卷入其中,如shleifer等(1998)、llsv (1998)以及la porta 等(2000) ,世界银行(2001)曾经一度也对此问题进行跟踪研究。随着讨论的不断深入,不少经济学 家的视角已经超越标准的经济学界限而扩展到法律、 文化、 制度等层面,从而形成一种崭新的金融 政治经济学范式(political economy of finance)。 三、 国有银行存在的理由:换一角度看问题 让许多人困惑不解的是,经过多年的改革,国有银行的外部框架以及技术参数越来越接近于国 际标准的商业银行,但其内部结构以及行动绩效却似乎依然故我。为什么国家的改革努力与国有 银行的实际表现竟会如此大相径庭?其中的原因肯定是多方面的,但值得特别注意的是,由政府自 上而下推动的改革一般都存在外部变化与内部变化不相协调的情形。因为政府作为改革的推动 者,总会倾向于追求某种短期效果,而国有银行行为的变化与内部结构的制度性调整则需要一个长 时期的演进过程。 以上改革情形或许包含着这样一种可能性,那就是,既然政府推动下的强有力的改革都只是触 及国有银行的皮毛,这是否意味着并非改革策略有误,而是社会经济本身依然对国有银行制度存在 某种内在需求。或者说,经济中所蕴藏着的金融需求并不希望国有银行体制像政府所企盼的那样 改变得过快。更进一步地,这是否同时意味着要想改革国有银行体制就得首先改变人们原有的金 融需求,而金融需求的改变则不是一个简单的问题,它是收入、 习惯以及风险偏好等因素的函数。 不过,实质经济的变化以及对国有银行的经济需求固然重要,但也未必是决定国有银行存在与 否的唯一重要的因素。如果不是这样,则当中国的人均收入达到美国的标准时,银行体系也必然会 趋同于美国。la porta等(2000)的研究表明,从全球范围看,政府对银行的所有权相当普遍,甚至在 许多国家的银行完成私有化之后的1995年,世界平均的政府对银行的所有权比重仍为4116 % ,即 便排除前社会主义国家,也达3815 %。尽管自1970年以来,这个比例在逐步下降(1970年该比例为 5819 % ,排除前社会主义国家则为5217 %) ,但下降的幅度还是比主流经济学家所预想的要慢得多。 7 2004年第6期 国内研究国有银行存在合理性的文献并不是没有,如张杰(1998;2003b)。 如此看来,像许多人所预期的,在中国,即便政府不去推动国有银行的商业化改革,但随着人均收入 的大幅增加,经济中也会产生一种内生的力量使国有银行自动走向商业化道路,这种观点显然是把 问题简单化了。事实表明,经济对国有银行的需求并不简单取决于收入等经济总量,而在很大程度 上受人们对待和处置其收入的行为的影响。重要的是,决定人们上述行为的因素也十分复杂。 既有的文献已经就不同类型的法律体系会导致不同国家存在不同的金融结构进行了广泛的讨 论,人们倾向于认同,有习惯法传统的国家拥有市场主导型的金融体系,而具有大陆法传统的国家 则一般存在银行主导型的金融系统(asli demirgul2kunt and r. levine , 1999)。虽然从总体上看,人 们趋于承认市场主导型的金融体系具有比较优势。但由于这两种金融体系都分别存在于市场经济 成熟的发达国家(如市场主导型的英美和银行主导型的德日 ) , 因此,或许存在这样一种可能性,即 实行何种金融体系关系不大(allen and gale , 1997 ; levine , 1997)。la porta等(2000)的研究也表明, 与普通法国家相比,在法律渊源为民法系的国家,政府对银行的所有权更为普遍。这也同时预示 着,一国国有银行与私人银行的比例是一种制度演进过程的结果,而无法从别国模仿与移植。政府 以及其他外生因素的推动固然可以暂时改变这种比例,但却要付出高昂的代价,经济和制度的内生 因素会通过各种方式(如银行挤兑、 金融市场无序等)将该比例拉回到与其经济发展与制度结构相 适应的水平。world bank(2001)的经验考察结果表明,在曾经迅速推行银行改革和金融自由化(可 理解为追求上述标准比例)的国家(如泰国、 韩国和印度尼西亚 ) , 在付出了巨额代价的同时,银行部 门的国有比例在危机期间迅速上升。如韩国由危机前的不足20 %上升到危机期间(19982000)的 40 %以上,而印度尼西亚1999年甚至接近80 %(危机前为40 %左右)。 在大多数情况下,传统和法律等因素对国有银行制度重要性的影响是间接的,或者是通过作用 于一些具体的经济因素和变量而影响到银行体系。储蓄率便是这样一个值得单独考察的因素。在 标准的经济学分析中,储蓄率受一国传统习俗和社会保障制度等因素的影响。可以说,具有更高储 蓄率的经济更需要和倚重银行体系,日本的例子经常被经济学家所引用,这似乎是一个无须再强调 的命题。但有意思的是,如果一种经济具有更高的储蓄率且银行的储蓄存单在居民手持金融工具 中占比越大,则这种经济中国有银行所占比例就会越高。与成熟市场经济国家中银行的存单不同, 在中国,对绝大多数居民而言,他们在国有银行的储蓄存款几乎等于把全部的鸡蛋放到一只篮子 里,风险十分集中。而在大多数市场经济国家,居民在银行的存款只是其手持的众多金融工具中的 一种,风险是分散的。仅从这种意义上讲,市场经济中的银行业可以有较多的市场竞争,而对于中 国的银行业而言,则只能将竞争限制在一定的限度之内。原因很简单,对于大多数储户而言,他们 更加关心存款的安全,而不是存款的收益。实际上,中国居民金融资产过多地集中于储蓄存单为国 有银行的市场化改革规定了一条短期难以逾越的边界。 不仅如此,国有银行的存在还被认为是在市场不成熟经济中项目选择的有效安排。dewatripont 和maskin(1989)的一个软预算约束模型揭示出,具有不同预算约束的银行制度会做出不同的项目 选择。如果经济中存在三种项目,即长短期都无效的坏项目、 长期见效的最优项目和短期见效的次 优项目,那么,在成熟的市场经济条件下,一个标准的商业银行会更多地选择短期见效的次优项目, 而在市场不太成熟的经济中,坏项目与长期有效项目更容易得到银行的资金支持。给这些项目提 供资金的金融机构往往是政府控制下的银行,因为这种银行在促使借款人选择具有社会效益的项 目方面更有效率(boot and thakor ,1996)。在中国改革过程中,有利于经济增长的许多项目都是长 期见效的,它们不会进入标准商业银行的筛选机制,而这些项目被改革实践证明是国有银行的主要 支持对象。虽然在实际项目筛选过程中,不少坏项目也时常被选中,但那可以视做国有银行体制选 择最优项目所付出的一种必要代价(张杰,2003b)。国有银行在中国改革过程存在的必要性不是依 赖于它是否与国际标准的银行尺寸相吻合,而是取决于经济中项目的分布状况与筛选绩效。 8 张 杰:注资与国有银行改革:一个金融政治经济学的视角 四、 重要的是资产:一个银行制度弱相关观点 经济中存在对国有银行信贷的巨大需求,这一点在前文中曾被我们用做论证国有银行存在的 一个基本理由。这里,更为重要的是,它同时表明国有银行问题的真正根源在于对国有银行产生信 贷需求的经济而不是其他。有什么样的经济,就会有什么样的信贷需求,有什么样的信贷需求,就 会有什么样的银行制度来满足。这显然是一个再浅显不过的道理。 或许,国家急于改变国有银行体制本身,而不是首先触动更为基本的经济层面,除了后者难度 更大、 见效更慢之外,从理论上讲,可能还有其他方面的考虑。比如,银行制度的率先改革可以诱导 经济中的信贷需求,从而改变整个经济的金融需求结构。理论界已经有人注意到,金融系统的设计 能够影响实际的经济行为和经济发展(thakor ,1996)。金融的先期发展可以提高储蓄转化为投资的 比例,并提高资本的社会边际生产率,进而影响私人储蓄率(pagano ,1993)。若果真如此,则国家着 眼于改造国有银行体制,企图由此产生诱导效应进而改变经济中的金融期望与偏好,最终推动金融 需求的转型,这一切就是合理的改革安排。可是,以上命题迄今却只在成熟市场经济国家得到过较 好的验证。其原因大致在于,这些国家的市场是如此之成熟,从而能够为金融体系的事先设计所产 生的诱导效应提供传递与扩散的渠道与空间。而中国的市场体系远未成熟,银行体系即便可以独 立行事,也未必存在足够大且完善的行为空间,其信贷行为与金融服务仍在很大程度上是事后的和 被动的。在这种情况下,国有银行体制先行改革的理由就难言充分。 更有趣的问题在于,如果基本的经济状况有了改变,其信贷需求也随之发生变化,那么,国有银 行制度是否还能够继续给这种已经变化了的经济(如市场经济)提供金融服务呢?或者说,一个市 场取向的经济就一定得要求私人银行业来提供相应的信贷支持吗?这显然不是一个简单的问题。 尽管如前文所述,大部分经济发达国家的国有银行所占比例低于经济相对落后的国家,但在一些市 场经济十分成熟的国家,国有银行的比例并不算低。这种状况促使我们倾向于相信世界银行 (2001)和la porta等(2000)的研究结论,即国有制并非总是不利于经济增长。他们的研究进一步证 明,银行国有制的负面效应会随着人均收入的提高而递减。德国的银行业被这些研究文献经常提 及。作为一个具有长期国有制传统的国家,1988年,德国的国有银行资产占全部银行总资产的比 例高达42 % ,法国与意大利也有近似的纪录。当然,我们所关注的不只是德国较高的国有银行资 产占比,还有与这种较高的国有银行资产占比相对应的微观经济(企业部门)状况。在德国,与其高 比例的国有银行资产相对应的是低比例的企业部门的国有成分。由此提示我们,国有银行制度之 所以能够在德国长期存在,固然可以用银行内部的治理结构和政府良好的监管来解释,但更为充分 的理由则在于,德国企业部门的低国有化为国有银行提供了一个有效运作的微观经济基础。事实 表明,企业部门的低国有化在客观上使得政府官员避免了把信贷资金配置给关联企业以便从中获 利的诱惑。 以上例证的普遍意义尚待进一步地观察与讨论,但它至少已经初步表明,一个经济中金融资源 配置效率的高低,与采用何种银行制度弱相关,而与企业制度强相关。实际上,由此也就部分地证 伪了前述的金融系统设计和金融企业家观点。更直观地看,决定一种银行体制是否有效率的关键 是其资产状况,而银行的资产状况又直接取决于微观经济部门对待银行贷款的态度与行为。人们 经常引用的温州案例可以直接佐证这一观点。在温州经济中,由于国有成分很低,即便是那里的国 有银行也获得了良好的经营绩效。可以设想,当这个地方的政府面对一个低国有化的经济时,一定 较少有胁迫国有银行 “干这干那” 的激励。从理论上讲,不管谁出资设立的银行都会追求较好的投 资回报,作为出资人(哪怕是政府)一般不会执意让银行将资金投向没有多少回报的项目而甘愿忍 受资产的损失。经济的市场化与非国有化是割断政府与国有银行资产部分的血肉联系从而避免其 9 2004年第6期 左右国有银行信贷行为的最佳手段。一旦在银行的资产部分没有了国家或政府的既得利益,政府 就会仅以普通出资人的身份获取正常红利。也只有在这种情况下,政府才会根据实际需要选择应 在国有银行持有多少资本(所有权)份额。 与一般商业银行相比,中国国有银行出资人的红利获取方式十分特殊。一般商业银行的出资 人红利主要体现在银行的负债方,红利分配取决于银行代理人在分红(以吸引出资人)与留利(以扩 充资本)之间所做的权衡。从某种意义上讲,巴塞尔协议所规定的8 %的资本充足率标准是商业银 行股东(出资人)追求红利最大化行为与银行代理人追求经营安全最大化行为之间达成的一种妥 协。中国国有银行的出资人(国家)也从银行的负债部分获取 “红利”(比如税收 ) , 但更多的回报则 是从银行的资产部分拿走的。更直接地讲,国有银行的资产扩张本身就是出资人以及相关利益各 方获取红利的过程。不难相象,当同样是国家作为出资人的国有企业得到一笔国有银行的贷款时, 这对国家意味着什么呢?如果这笔贷款正好可以缓解这家国有企业的经营困境从而节约了国家财 政的救助成本以及其他社会成本,那么,这笔贷款尽管可能会成为国有银行资产部分的一笔呆帐, 但却显然不能一概算作出资人的当期损失。原因很简单,这种损失并不需要在当期由国家财政拿 钱冲销,而居民储蓄借助国家声誉大量地进入并留存于国有银行存款账户则为国家财政的延期冲 销提供着财务支持。显而易见,正如前面已经指出的那样,国有银行之所以成为问题,从根本上讲 是因为经济中企业部门的高国有成分使得国家这个出资人一直存在把信贷资金配置给政府企业并 从中获取红利的诱惑,而与国家是否作为出资人无关。 总的来说,企业部门的国有化一定是低效率的,而银行的国有制则不一定低效率。企业部门的 效率需要通过更多的市场竞争来保持,但对于银行来说,则并不意味着竞争越多越好。相比之下, 后者需要更多的信息披露、 更为严格的市场准入以及更加良好的监管,而不是更多的竞争。仅从这 种意义上讲,在任何一种经济中,都程度不同地存在更具竞争性的企业部门和不太具有竞争性的银 行部门相互搭配的制度格局。毋庸置疑,在中国,金融改革的当务之急应当是使经济中的企业部门 (尤其是国有企业)更具竞争性,而不是使国有银行更加市场化。 当国有银行与更多具有竞争性 的非国有企业(或经过改造的国有企业)建立金融联系从而重建其资产结构时,国有银行的问题也 就不再成为问题了。 五、 国家声誉、 核心存款与无形资产 更明确一点讲,以上有关银行制度弱相关的观点实际上隐含着这样一个重要命题,那就是国有 银行的低效率与其资产结构强相关,与其资本(负债)结构弱相关。这一命题也可视做 “mm定理” 在国有银行问题上的一种具体应用。如果以上命题最终被证明是成立的,那么我们已经采取的针 对国有银行资本结构的注资行动就极有可能无功而返。不仅如此,在资产结构未得到有效改善的 情况下,这种旨在修补资本结构从而促使国有银行走向市场的努力与良好愿望反而会产生进一步 动摇本来尚属稳定的资本结构的后果。 我们需要从国有银行资本金的特殊性说起。笔者一项专门针对国有银行资本金问题的研究 (2003a)表明,国有银行的资本金是国家声誉与居民储蓄之间达成的一种奇特的资本联盟。在这个 资本联盟中,国家作为一方出资人是以其声誉入股的,而居民作为另一方出资人,则通过持有国有 01 张 杰:注资与国有银行改革:一个金融政治经济学的视角 世界银行(2003)最近一份专门的研究报告指出,中国金融部门的腐败在很大程度上损害着企业的表现。那些效率高、 经 营活跃的公司得不到银行的信贷支持。被调查的公司中有10 %15 %表示,必须给银行回扣才能获得贷款。从总体上讲,中国的 银行系统对非国有企业提供的金融服务十分贫乏,并且银行是否给某个企业贷款与该企业的效益并无直接关系(引自 新财富 2004年第2期)。不过,种种迹象也表明,在过去几年里,银行之间争夺所谓优质客户的竞争也十分激烈。 银行存单的形式入股。多年的改革实践证明,这种资本联盟具有相当强的稳定性。既然被改革过 程证明是十分稳定的资本结构,为何非要通过所谓的 “单独行动” 对其进行改造呢?我们不妨设想, 如果国有银行的资本结构在通过国家的注资并经上市后形成了某种合乎现代商业银行要求的标准 样式,但在资产状况依然如故的情况下,它会比原来的资本结构更加稳定吗? 更直观地看,中国国有银行既有的资本结构与巴塞尔协议标准样式的最大区别在于对所谓 “无 形资产” 的确认。根据巴塞尔协议的有关条款,银行核心资本的标准内容除普通股和溢价、 未分配 利润(留存收益)、 合法非积累性永久优先股以及附属机构的少数股东权益外,还可包括一些可确认 的无形资产。这些无形资产最常见的有两种,一种是购买抵押服务权(purchased mortgage servicing rights , pmsrs) ,即银行通过一系列服务如托收分配贷款支付、 监督借款人遵守由贷款自身产生或 其他借款人授予的贷款条款取得收入,从而为以银行所提供服务的抵押贷款留存本金为基础的预 期未来收费创造条件;另一种是购买信用卡关系(purchased credit card relationships , pccrs) ,即由银 行提供信用卡服务而可能带来的潜在客户群,他们购买信用卡的关系可视为银行获取未来收入的 一项承诺。 其他一些无形资产则从资本中剔除,而这些被剔除的无形资产则恰好是国有银行资 本结构中必须考虑和得到确认的内容。 在巴塞尔协议标准所剔除的无形资产中有两种类型的资产值得关注。第一种是所谓的商誉 (reputation)。按照标准教科书的解释,对于商业银行而言,商誉是通过为客户提供良好的金融服务 而取得的。在商誉存在的场合,银行的市场价值会超出账面价值。由于在市场竞争过程中,任何一 家银行的商誉都会随时出现波动,而它又没有相应的物质担保,因此许多国家的监管机构不允许将 其作为银行的资本。我们已知,在中国国有银行的资本结构中,存在国家声誉入股从而充当资本的 情形。如果按照上述解释,则人们很有可能把国家声誉作为一般商誉而从国有银行的资本中剔除。 国家之所以数次给国有银行注资,实际上也就是在无形中把国家声誉视为一般商誉而低估了国有 银行的核心资本水平。在这里,我们并不是认为巴塞尔协议标准或许多国家监管当局把商誉从银 行核心资本中剔除有什么不妥,而是觉得国家声誉之于国有银行与商誉之于一般商业银行有很大 的不同。与一般商誉相比,国家声誉具有可预见性、 稳定性与内在的可担保性,因此完全可以作为 一种可确认的无形资产计入国有银行的核心资本。 根据既有的讨论,国家声誉实际上在国有银 行资本结构中长期充当着核心资本的角色,而国际评级机构在对国有银行的评级中也都充分考虑 到国家声誉如政府支持力度的因素。 另一种被剔除的无形资产是所谓的核心存款无形资产(core deposit intangibles , cdis)。根据教 科书的标准定义,核心存款是指那些对市场利率变化反应不敏感,一直会保留在银行中的稳定的存 款,这种存款往往在银行账户里呆上数年,因此是银行拥有的最忠实和成本最低的存款(rose , 1996 ,p. 379 ;p. 500)。仅从这种意义上讲,这种核心存款完全可以视作银行的核心资本。这里 ,我 们姑且不去讨论巴塞尔协议标准为什么不把核心存款作为可确认的无形资产计入核心资本,而是 看看在国有银行的资本结构中核心存款无形资产到底是一种什么样的情形? 实际上,在国有银行的存款账户中,存在着大量忠实而低成本的居民储蓄存款,这些存款无疑 符合核心存款的条件。事实表明,这笔核心存款长期以来一直充当着国有银行的核心资本。根据 已有的讨论,这种核心存款无形资产与国家声誉互为表里,共同支撑着国有银行的特殊资本结构。 11 2004年第6期 实际上,尽管巴塞尔协议提供了一个统一的资本定义,但各国监管者在实践中和在资本的项目选择上却有一定的自主 权。一个人们通常提到的差别是,美国银行不将持有证券的潜在收益计入资本,但日本却把证券持有潜在收益的45 %计入二级资 本(dowatripont and tirole ,1993 ,p.44)。各国之间的类似差异还有许多,参见hall(1993)。 有关可确认无形资产的详尽讨论可参见p. s. rose (1996 ,p.500)。 与一般商业银行的核心存款相比,国有银行的核心存款对市场利率的变化更不敏感,而对国家声誉 的依赖性更强。因此,如果我们假定国家声誉在未来一段较长的时期内会有良好表现,则这笔核心 存款就会继续充当国有银行的核心资本。既然如此,国有银行的实际资本状况就比我们想象的或 从一般视角衡量的要好许多。在这种情况下,国家注资行动的紧迫性与合理性也就值得斟酌了。 如果我们可以确认国家声誉与核心存款充当国有银行核心资本的合理性,那么,在企业部门的 市场化进程较为迟缓,无法在短期内改善国有银行资产状况的情况下,单方面推进国有银行的市场 化改革极有可能伤及上述核心资本,从而增强国有银行的不稳定性和诱发严重的银行危机。如果 是那样的话,国家花费了巨额的注资成本,却发觉,不但没有换取国有银行资本结构的有效改善,反 而会使原先隐性的资本缺口显性化。以上担忧并非杞人忧天。从理论上讲,国家注入真实资本的 一个直接目的是替换原先入股的国家声誉,这显然是符合巴塞尔协议标准的举动。但问题在于,随 着国有银行步入市场化(如上市)进程以及国家声誉无形资产的逐步退出,人们尤其是国有银行储 蓄存单的忠实持有者对国家声誉的稳定预期会发生微妙变化,从而影响其存单持有的心理与行为。 当这种心理与行为恰好遭受利率变化与物价波动时,则这些存款就会逐渐退出核心存款行列而转 变为一般存款(倾向于追逐短期收益)。道理很简单,当核心存款持有者原有的稳定预期被打破之 后,其持有核心存款的机会成本就会随之上升 。或许有人会问 ,注资本身并不必然意味着国家声 誉的退出,于是也就不会出现核心存款的转化与消散。若果真如此,则国家向已经有国家声誉和核 心存款作为核心资本的国有银行注入如此巨额的真实资本就更属多余之举了。 六、 结 论 长期以来,人们似乎已经习惯于用所谓的一般视角和国际商业银行的通行安排来思考中国国 有银行的改革取向问题。如今,可能很少有人怀疑国有银行制度只有仿效国外商业银行的做法才 能最终获得理想的经营绩效这一推断的合理性,而这种推断在近年来越来越紧地与国家的有关国 有银行迅速与国际接轨的改革偏好走到一起并达成一致,从而使与这种推断相关的研究及其政策 建议取得了 “主流” 或 “正统” 的地位。毫无疑问,2003年年底的450亿美元的国家注资便是上述所 谓主流观点与国家政策偏好取得一致的一种实际结果。 就以往的经验看,国有银行寻求与国际接轨的改革努力所取得的实际绩效是相当有限的。每 经过一轮改革,国有银行的外观与技术参数越来越接近于国际通行水平,但其内部的核心制度结构 与金融行为却似乎变化不大。让不少人迷惑不解的是,国有银行的改革目标已经明确无误,而国家 与国有银行自身也在朝着这个目标努力,可最终除了付出巨额的改革成本、 重组和派生出一些在概 念上符合改革要求的机构之外 ,为什么我们总是感到离那个目标不是更近 ,而是更远了呢?! 我们不得不怀疑有关国有银行改革的既有思路是否出了问题。从总体上讲,既往的国有银行 改革寻求的是短期见效的结果,以此体现某届政府的有所作为。与此相联系,改革倡导者一定偏好 于对国外商业银行制度要素的模仿、 移植与重组。由于在商业银行制度的全部要素中,能够被模仿 与移植的只有那些技术性要素和有形的外部框架,因此,经过改革的国有银行与标准的商业银行相 比,总是显得 “貌合神离”;许多被国外商业银行制度证明是十分有效的做法也大都 “逾淮而枳” 。显 然,眼下十分流行且长期左右政策取向的 “主流” 观点无法就上述现象给出令人信服的解释。 21 张 杰:注资与国有银行改革:一个金融政治经济学的视角 自1994年以来,围绕国有银行改革所派生的主要金融机构有三大政策性银行、 四大金融资产管理公司以及新近成立的中 央汇金投资有限责任公司。 格林斯潘最近在致美国参议院银行委员会主席richard shelby的信中提醒,中国银行系统能够在不良贷款率为50 %的情 况下运行的唯一前提就是存款人不提款(引自 新京报2004年3月4日b42版)。而保证存款人不提款的一个主要前提又是国家 声誉的继续存在。 本文所提供的金融政治经济学的新视角便旨在回应与诘问 “主流” 观点的基本主张,并在此过 程中,寻求我们对于国有银行改革过程与绩效的新的理解。本文除继续坚持中国国有银行体制是 一个长期制度变迁的结晶这一既有的观点之外,尝试性地引入了一些新因素以丰富问题讨论的维 度。其中最值得关注的一个考虑是,从世界范围看,国有银行并不是处在改革过程的经济或者发展 中经济的专利,而在各国普遍存在。因此,银行的国有或政府所有并非低效率或高风险的代名词。 至于在一国银行业的市场结构中,国有银行应占有多大比例才算适度,则没有一个既定的标准,而 在很大程度上取决于这个国家的经济结构、 收入水平以及文化法律传统等众多因素的交互影响。 由此意味着,当一个国家决定国有银行存在的一些深层次因素未发生变化时,如果人为地和单方面 地寻求国有银行制度的改变,则结果往往会适得其反。中国以往针对国有银行制度改革之所以未 能取得预期的效果,其原因大致就在于此。 如果以上判断最终被证明是正确的,那么,我们在以往的改革过程中,极有可能把造成金融资 源低效率配置的许多原本不属于国有银行制度的问题算在了国有银行制度身上;由此产生误导效 应,使得国家几度对国有银行大动干戈,而又几度无功而返。针对于此,本文提出了一个银行制度 弱相关的观点,认为在中国,国有银行制度的低效率表现源自其出资人(国家)获取红利的方式,而 这种方式又内生于中国经济改革与制度变迁的长期过程。与一般商业银行相比,国家(出资人)在 很大程度上依赖于国有银行的资产扩张来获取红利。之所以会形成这种情形,则是因为经济中企 业部门的高国有成分使得同为出资人的国家时常存在把国有银行的信贷资金配置给国有企业的激 励。无疑地,中国国有银行的问题出在作为其主要服务对象的高比例的国有经济身上,而与国家是 否充当其出资人无关。因此,增进国有银行效率的根本出路就不在于通过注资等技术手段修补其 资本结构以达到国际通行标准,而在于借助国有企业的市场化改革降低经济的国有化成分,由此疏 远国家与经济部门之间过于紧密的金融联系。如果经济的国有成分下降到一定水平,国家作为国 有银行的出资人开始寻求获取正常的投资回报时,则国有银行的改革将会呈现出另一番景象。 本文在强调国有银行资本结构的修复须以改善其资产状况为前提的同时,还对国有银行的资 本结构进行了重新解读。这种解读既是对人们一直奉为清规戒律的巴塞尔协议资本标准的中国式 扩展,也是对笔者那个曾经引起人们广泛争议的国有银行资本金等式(张杰,2003a)的进一步引申。 我们关注的核心问题是,一些被巴塞尔协议和许多国家银行监管当局从银行核心资本中剔除的无 形资产能否计入中国国有银行的资本结构?本文讨论的结果表明,国家声誉(近似于巴塞尔协议中 的商誉)和核心存款在特定的改革背景下实际上长期承担着国有银行核心资本的角色,并保持着足 够的持续性与稳定性,由此形成中国国有银行的资本特征。因此,我们没有理由非要机械地依据巴 塞尔协议将它们从国有银行的核心资本中剔除。确认这两项无形资产的实际政策涵义不容忽视。 一方面,若考虑到无形资产的存在,人们特别是改革决策层对国有银行整体资本状况的估价会发生 某种程度的转变,从而缓释巴塞尔协议约束效应对国有银行改革决策的刺激与压力,使得改革者会 更加从容地从中国长期制度变迁的角度重新审视和对待国有银行的改革;另一方面,无形资产对于 国有银行的重要性也同时提醒我们,旨在追求短期绩效的国有银行改革方式(如上市)极有可能导 致无形资产的迅速流失,从而危及整个金融体系的稳定。 参考文献 刘遵义、 钱颖一,1994:关于中国的银行与企业财务重组的建议,改革 第6期。 钱颖一,1995:中国的公司治理结构改革和融资改革,经济研究 第3期。 世界银行(world bank) ,2001:金融与增长 动荡条件下的政策选择,中译本,经济科学出版社。 吴敬琏、 周小川等,1999:公司治理结构、 债务重组和破产程序:重温1994年京伦会议,中央编译出版社。 张春霖,1996:论国有企业的债务问题,改革 第1期。 31 2004年第6期 张杰,1995:中国金融改革的检讨与进一步改革的途径,经济研究 第5期。 张杰,1997:国有银行的不良债权与清债博弈,经济学家 第6期。 张杰,1998:中国金融制度的结构与变迁,山西经济出版社。 张杰,2003a :中国国有银行的资本金谜团,经济研究 第1期。 张杰,2003b:经济变迁中的金融中介与国有银行,中国人民大学出版社。 allen , franklin and gale douglas , 1997 , financial markets , intermediaries and inter2temporal smoothing , journal of political 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