[管理学]基于国家视角的村庄公共产品供给模式转变分析.doc

基于国家视角的村庄公共产品供给模式转变分析李晓楠 孙建芳（兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000）摘要：本文从国家的视角分析了我国村庄公共产品供给模式的历史演变，现实困境及原因。经过20多年市场经济的冲击，村庄的经济分化与社会分化加深，村庄的异质程度提高，需求偏好的差异性越来越大，使农民基于传统联系的合作能力受到损害，而基于现代联系的合作能力尚未形成，并且政府包办村庄公共产品的供给进一步损害了农民的合作能力，造成了村庄公共产品供给中的“政府失败”。基于此，借鉴发达国家的实践经验，提出了在我国建立政府与村庄自治体和草根组织合作供给公共产品的方式，即政府提供多数或全部费用，村庄自主决定公共产品的内容，政府与村庄自治体合作提供全部村民需要的公共产品、与合作社及草根组织合作为部分村民提供更多元化的公共产品。关键词：村庄公共产品；供给模式；合作社中图分类号：F321.4 文献标识码：A Analysis of the Village Public Goods Supplying Mode Transformation: Based on the Perspective of the State Li Xiaonan Sun Jianfang(School of Management, Lanzhou University, Lanzhou 730000)Abstract: From the perspective of state, this paper analyzes the historical evolution of village public goods supplying model, present difficulties and their causes. After 20 years impact of market economy, the villages economic differentiation and social polarization deepened, the heterogeneity of the village increased, and the differences in demand preferences became more significant. These changes weakened the farmers collaboration capability that based on traditional ties, however, the collaboration capability based on modern ties had not been developed, and the government arranged the supply of public goods further undermined the cooperation capability of farmers, resulting in “government failure” in supply of village public goods. Based on these problems, we put forward to establishing a cooperation1supplying model among government, village autonomy organization and grassroots organization, that means the government pays most or all the costs, the village determines the kinds of the public goods, the basic public goods would be supplied by government and village autonomy organization, and more diversified public goods would be provided by cooperatives and grassroots organization.Key words: Village Public Goods; Supplying Mode; Cooperatives引言英美等国家自20世纪80年代以来进行的公共管理改革，建立了政府、企业与社会组织合作的公共产品供给的多元网络。政府与非政府组织（NGO）合作供给小范围的公共产品，可以发挥这两种组织各自的优势，克服它们的劣势，提高公共产品供给的效率。例如，在政府的补贴和资助下，美国的非营利组织提供了所有社会服务的56%，就业和训练服务的48%，保健服务的44%。而我国村庄范围的公共产品供给目前的困境是：在市场经济的冲击下，传统的村庄社会结构被破坏，农民基于传统联系的合作能力受到损害，而基于现代联系的合作能力尚未形成，由农民合作供给村庄范围内的公共产品难以实现；由政府供给村庄范围内的公共产品，则不仅会出现严重的“政府失败”，同时政府对村庄的干预还会进一步破坏农民的合作能力。造成上述困境的实质在于：政府，而不是村民自己，决定村庄公共产品内容。难以满足村庄经济与社会分化后村民对公共产品的多元化需求。本文通过分析表明，我国可以借鉴英美经验，通过政府与村庄的合作供给，政府“掌舵”，村庄自治体和村庄草根组织“划桨”，即政府提供大部分村庄公共产品的费用，指导村庄发展的目标，而由村民自主决定村庄公共产品的具体内容。以取消农业税为标志，我国政府由管制型政府向服务型政府转化。更进一步的分析可以证明，国家可以与村庄自治体合作提供全体村民需要的公共产品，国家与合作社及草根组织合作则可以为部分村民提供更多元化的公共产品。一 税费改革前我国村庄公共产品供给模式的演变在很长的一段历史时期内，我国村庄公共产品的供给权力都掌握在政府的手中，国家掌握着绝对的权力，来决定其内容和形式。（一） 传统社会时期从我国历史来看，传统的乡村社会长期游离于国家之外，处于自发的自治状态，农民对公共产品的供给要求较少 1，因此绝大部分公共产品的供给都可以在以村为单位的经济体内部得到解决。在这样一个基于血缘、亲缘、地缘和业缘为一体的“熟人社会”中，在宗族首领和乡绅的积极组织和参与下通过宗族的力量可以提供包括公共工程建设、慈善活动、灾荒赈济乃至社会治安的维持、民间纠纷的调解、神祗祭祀的举行等公共产品 2。除了涉及整个地区的大型水利设施、跨越乡村的交通道路以外，村庄包揽了由生产到生活的所有农村公共产品的供给。传统的村庄范围的公共产品的供给体现出两个特点：一是村庄外部的国家或政府，主要是通过赋税、劳役、兵役等方式从村庄汲取资源，而不为村庄范围的公共产品付费。二是村庄公共产品的内容由村庄自主决定，或者说是由村庄的士绅决定。村庄的士绅扮演着村庄保护者的角色，降低政府对村庄的汲取水平。（二） 人民公社时期19世纪中期以来的工业化和城市化持续冲击着传统的乡村社会，国家逐渐强化了对乡村的控制。新中国建立之后，“通过把党支部建在村庄里，社会主义国家政权向乡村的渗透至少在形式上超过了以往任何一个朝代” 3。人民公社时期的政社一体化则从根本上颠覆了传统乡村的政治、经济和社会秩序。这种制度下，村庄的基本生产资料都归集体所有，农村公共产品的供给和使用完全通过自上而下的行政命令式的决策机制，由集体统一组织和安排 4。由于人民公社内的农户具有很高的同质性,需求的差异性很小,因此这种自上而下、统一供给的制度安排对于相对静态的乡村社会而言,是高效率的5。可以看出，人民公社时期村庄公共产品的供给模式发生了根本性的变化：政府以人民公社的方式，使乡村为国家的工业化提供了巨额的原始资本积累，也通过集体经济隐性地强制农民为村庄公共产品付费，同时政府以计划的方式决定村庄公共产品的内容。（三） 家庭联产承包责任制至取消农业税时期人民公社解体后，中国农村实行了家庭联产承包制，农户承包经营土地和其他各种生产资料。这一时期，政府仍然通过县乡政府和村组织，以收取税费的方式，让村民为村庄范围的公共产品付费，包括农户家庭缴纳的三提五统、各种事业性费用、义务工和积累工等。同时，虽然农户成为独立经营的个体，但是他们对村庄公共产品的偏好却难以得到表达，仍然由政府按照其规划和政绩考核指标，决定大多数村庄公共产品的内容，因此供给决策制度依然沿袭了强制性的自上而下的形式。这种村庄公共产品由政府强制农民付费并由政府决定内容的供给模式导致了两个方面的问题：一是在农民收入远低于城市居民的情况下，农民却要为村庄的公共产品全额付费。于是，在城乡收入差距快速拉大的时候，城乡公共产品的供给水平也快速拉开，村庄的教育、医疗水利、农业技术等方面的公共产品比较匮乏，限制了农业产出水平和农民收入的提高。二是县乡政府和村组织“搭车”收费，与人民公社时期政府通过集体经济隐性地强制农民付费不同，土地承包后政府向分散的农户家庭一一收取税费。到农村税费改革之前，农民负担问题已经成为影响部分乡村社会稳定的主要原因。二、目前我国村庄公共产品供给的现实方式与困境税费改革是继家庭联产承包责任制之后我国农村的又一重大改革。2000年，安徽省作为农民负担问题最为严重的地区之一，先行试点，2002年后税费改革在20多个省区推广。2006年1月1日，农业税条例被废止，农业税取消。税费改革从根本上改变了国家与农民的关系，也使我国村庄公共产品的供给模式发生了极为重要的变化。（一）税费改革时提出的村庄公共产品供给方式在税费改革时，政府仍然希望农民为村庄公共产品付费，其具体方式就是“一事一议”制度。所谓的“一事一议”，是指在村庄内兴办农田水利基本建设、修建和维护村级道路等集体公益事业，或供给具有社区性的公共产品，如果需要收取费用或投工、投劳，就必须通过村民大会或者村民代表大会集体讨论, 实行专事专议的办法决定。这项制度的主要目的是遏制过去那些名目繁多的搭车收费问题。有学者认为，“一事一议”制度在农民和村组织之间搭建起了一个表达供需意愿的平台，增强农民的集体意识和自治能力培养，并且能够提高农村公共产品的供给效率6。但是，自从实行家庭联产承包责任制以来，农民的民主意识和经济理性日益增加，对涉及范围较大的公共物品，由于所处地理位置等因素，获益程度和受益感不同，进而对所支付的成本也持不同看法7。同时，经过20多年的市场经济的冲击，村庄的经济分化与社会分化加深，村庄的异质程度提高，村民对村庄公共产品需求的多元化，需求偏好的差异性越来越大，于是在实际中，“一事一议”制度遭遇“事难议、议难决、决难行”的问题。事实上，全国各地，特别是中西部的农村地区，通过“一事一议”的方式决定兴办一项村庄事务并从农户家庭收费的成功事例并不多。如2004、2005两年，湖北荆门地区遭受了多年不遇的干旱，给农民造成了巨大损失。在构成旱灾的诸多因素中，最突出的是大中型水利设施在抗旱中不能有效发挥作用，这源于它面对的是高度分散的个体农户，无法解决与农户之间高昂的交易成本 8。（二）目前现实中所采用的解决方法为了应对这种危机，中央政府出台了一系列措施，如公共服务事权上收，教师工资统发，加大转移支付等。随着治理理念的变化，这些应急措施逐渐整合为新农村政策体系，村庄公共产品供给的模式终于发生了根本性的改变。至此，我国村庄公共产品的供给由村民付费改变为政府付费，并主要采取两种方式：一是对于村庄基础教育等公共产品，不仅由政府全额出资，并且由政府机构或事业单位直接提供服务；二是对于村庄道路、农业设施等公共产品，政府以项目的方式分配到村庄，如新农业建设项目、设施农业项目、农业基地、整村推进扶贫项目等。整体来讲，是由政府的财政、农业、畜牧、科技、水利、民政等部门来决定公共产品的供给内容。但是，这种主要由政府付费，也由政府决定服务内容，甚至由政府直接提供服务的模式，使村庄公共产品的供给存在两个重大缺陷：第一，村庄公共产品供给中的“政府失败”。“政府失败”已经被发达国家的实践充分证明，学术界也从经济学、政治学、社会学等不同视角对其原因进行了深入分析。政府提供公共产品中的“政府失败”有许多种类型，主要表现在四个方面，即公共政策失效，公共产品供给的低效率，内部性与政府扩张，寻租及腐败9。而且，集中权力、细化管理规章条例等措施，只能使情况短期有所改善，从长期来看，则会使政府失败进一步恶化。而在发展中国家，由于公民对政府的约束较弱和政府透明度不够等原因，“政府失败”要严重得多。比如，由于农民关于村庄公共产品的需求没有通畅的渠道进行表达，政府部门和官员按照自身利益的最大化来决定公共产品的内容，各级政府热衷于投资一些见效快、能够使统计数据“好看”或能够被上级领导看得见的短期公共项目，于是政府供给的许多公共产品并不是农民需要的，或不是农民最需要的。第二，政府包办村庄公共产品的供给会进一步损害农民的合作能力。近代以来，政府向乡村社会的持续渗透，是我国村庄自治没落的主要原因之一。贺雪峰（2003）认为，革命运动的冲击和市场经济的渗透作用使得乡村的部分传统组织没落，农民原子化并且合作能力降低10；而党国英则认为政府控制和农民合作往往是一种此消彼长的关系，政府控制越是严密，农民的合作也越是困难11。当政府为村庄安排了村民生活与生产所需要的全部公共产品时，村民就会习惯于接受和服从，村民自主治理也就失去了成长的空间。托克维尔在观察了美国的社团与民主关系之后说，“政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越要依靠政府当局的援助，这个原因和结果将不断循环下去” 12。因此，政府自上而下地包办村庄公共产品的供给，会进一步损害农民的合作能力，从而无法通过农民的自治和参与来克服公共产品供给中的政府失败。三、村庄公共产品供给多元化的国际视野20世纪60年代末期，多数发达国家陆续建立了“从摇篮到墓地”的庞大福利系统，政府对经济与社会的全面干预也使政府本身的规模大幅度扩张。70年代以来，政府过度干预和公共支出过度增长的后果集中爆发，西方国家先后出现了经济停滞与通货膨胀的并发症。80年代初期，英美两国率先展开了新的政府改革。这种被称为“新公共管理运动”的改革主张与实践向世界各国扩散，改革运动一直持续到21世纪初。在公共产品的供给方面，发达国家的实践主要表现在两个方面：第一，重新界定政府的职能。发达国家重新调整了政府与市场、政府与社会的关系，还权于市场、还权于社会，限制了政府的权力，也大规模削减了政府的公共支出。在这个背景下，西方社会20世纪80年代发生了所谓的社团革命（结社革命），各种非营利组织蓬勃发展，在教育、医疗、社会保障、就业服务等方面发挥着越来越重要的作用。大量的公共服务由企业和非营利组织以竞争的方式供给，大幅度提高了服务的质量和效率 13。第二，分权化改革和向社区授权。分权化改革是限制中央政府的权力，给地方政府更多的自由，重新划分中央与地方的权力边界。向社区授权则是按照基层化原则将大量的公共服务的权力和责任转移到基层社区。基层化原则可以通过决策权的向下移动，最大限度地减少决策中的信息不对称，降低决策的风险，提高决策的合理性；能够缩小提供公共产品的范围，减少“搭便车”者，享受这些公共产品的公众交纳赋税来办自己的事情，也有更大的热情来参与决策；由最基层的政府来提供公共产品，可以满足现代城市居民对公共产品的多样性需求。许多国家的实践证明，完全由政府供给会导致乡村公共产品的供给不足。关于乡村公共产品的供给，日本的经验可资借鉴。日本的乡村公共产品的供给是由政府与农协合作完成的。日本农协不是一个单纯的生产组合，而是一个全方位的、包括生产和生活多方面的一个协同组合，其从事的事业主要有: 营农指导事业，包括农家的生产经营指导和生活指导，如农业技术研发、推广、指导，农民培训，农产品的加工、销售和保险等, 涉及农户生产和生活的方方面面。经济事业，包括农家生产和生活物质的购买以及农产品共同贩卖。互助事业，即养老保险、房屋保险及汽车保险等长期和短期保险事业。利用事业，即共同利用农家生产与生活的必要公共设施。厚生事业，即医疗和健康福利事业等14。四、国家与社会合作供给村庄公共产品的实现途径借鉴发达国家公共管理改革的经验，我国村庄公共产品的供给模式需要转变为政府提供多数或全部费用，村庄自主决定公共产品的内容，这种模式的转变将会在一定程度上克服村庄公共产品供给中的“政府失败”。但是，考虑到我国村庄自治的现实水平，为了解决“农民合作难”的问题，还需要将村庄公共产品进一步分类，按照不同方式提供，才能摆脱目前的困境。按照受益范围，我们可以将村庄范围的公共产品分为两类：一是全村范围的村民受益的公共产品，二是部分村民受益的公共产品。在国家与社会合作，或政府与村庄合作的基础上，这两类公共产品的供给可以采取以下不同的方式：1、全村范围的多数村民受益的公共产品。这一类公共产品包括基础教育、公共卫生、社会保障、乡村道路、连通村庄内外部的灌溉水渠等。这类公共产品与全体村民受益的公共产品高度重合，可以由政府与村庄自治体合作供给。同时政府对整个村庄受益的公共产品的供给的支持应当考虑公共服务的均等化。2、部分村民受益的公共产品。这类公共产品的多元化需求是由乡村经济发展以及农业产业化所引起的农村社会分工和社会分化产生的。专业经营户与普通农户之间对于农业技术、农业信息、农产品品牌建设、农产品营销服务和农业机械等公共服务的需求也有很大的差异。布坎南的俱乐部产品理论认为，出于相同个人偏好而参加到同一俱乐部的成员，对集团提供的俱乐部产品评价大致相同，在制度上就存在一种激励，这种激励能够消除各成员的“搭便车”动机。同时，使集团蕴含特有的激励和制约机制，促使集团高效提供公共产品15。在我国目前的村庄，提供俱乐部产品的恰当载体是农民专业合作社等草根组织。因此，村庄内部分村民受益的公共产品，可以由农民自主成立合作社等组织来提供，并由政府通过税收、贷款贴息以及项目资金等方式予以支持。 村庄内的专业经营户，在分散经营时，相互之间是一种竞争关系。但是当经营户组成合作社时，合作社可以将村庄内部村民之间的竞争通过分工整合为协作关系，以一个整体对外竞争。村民还能够在合作社中得到初步的民主参与和民主管理的训练，增进对合作社的认同感和归属感，进而增强对村庄的认同感和归属感。通过这种自主管理的训练，最终能够以渐进的方式实现村庄的自主治理。五、结语本文的分析结论有以下三点：1、从国家的视角的来看，我国村庄范围内的公共产品的付费者和公共产品内容的决定者发生了一系列的变化。传统社会中，村庄公共产品由村民付费，但公共产品供给内容的决定则与国家向村庄渗透的程度有关，村庄自主决定小部分公共产品的内容；人民公社时期，由政府通过村集体隐性地强制村民付费，政府以计划决定公共产品的内容；在取消农业税之前，由政府通过村组织显性地强制村民付费，并仍然主要由政府决定公共产品的内容。以取消农业税为转折点，通过工业反哺农业，村庄公共产品的供给转变为主要由政府付费，但仍然由政府决定公共产品供给的内容。村庄的善治，需要政府与村庄合作供给公共产品，主要由政府付费，由村民自主决定公共产品的内容。也就是说，目前我国的政府与村庄的关系正处于一个转变过程中。2、村庄全体村民需要的公共产品，如基础教育、公共卫生、社会保障、贫困救助，以及全体村民受益的水利、村庄交通等，需要主要由政府付费，并逐渐由村民以村民大会等方式自主决定公共产品的内容。3、村庄部分村民对公共产品