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关于流动儿童义务教育问题的思考李晓艳* 作者简介：李晓艳，女，汕头大学法学院公共管理学系2004级在读研究生。摘要：外来人口已成为城市经济建设的一支生力军，其子女的教育问题越来越受到关注。本文分析了流动儿童义务教育的现状及其原因，并从地方政府的角度提出了改善措施。地方政府应该实现从管理向服务的转变，切实解决好流动儿童义务教育问题。关键词：流动儿童；义务教育；地方政府；管理；服务外来人口是城市经济建设的一支生力军，为城市经济建设做出了很大的贡献，他们中大多数人所从事的工作是最脏、最重、最苦、最粗的工作，大部分都集中在低技能和低端服务的工作岗位，都是城市经济建设中所不可或缺的岗位，缺少外来人口这支生力军，城市的经济建设将大受影响。外来人口中有相当部分已经孕育子女，当他们的子女也一起流动到城市，就产生了流动儿童的受教育问题。在外来人口为城市经济建设作出巨大贡献的同时，如何让外来人口中的适龄儿童享受国家九年制义务教育，是各级政府义不容辞的责任和义务。目前，学界对流动儿童的教育问题进行了大量的研究，有关研究大都是调查报告，主要集中在事实的调查和现象的分析上，且研究对象主要以流动儿童为主，对地方政府的研究还很少见。因此，本文对地方政府如何做好流动人口义务教育工作进行研究和探讨，也许可以起到抛砖引玉的作用。一、 地方政府对外来人口管理重点的转变从80年代末期开始，外来人口作为廉价劳动力，源源不断从农村输往城市。地方政府对农民工的管理经历了清退与拒绝、有限接纳使用、歧视性就业和合法权益保护等几个阶段。在不同阶段，地方政府针对外来人口的管理工作重点也发生了变化。起初，政府工作重在加强对流动人口规模的控制；随着对外来人口的有限接纳使用，工作重点又转移到了就业管理方面；现在，由于加强外来人口权益保护的呼声越来越高，政府的工作重点转移到了解决工资拖欠问题、子女义务教育问题、职业病防治、强化劳动保护等一系列社会保障工作上。流动儿童的教育问题在90年代后期逐渐引起政府的关注。从1996年至今，国家颁布了很多政策法规来保障流动儿童的教育权利，并且一直强调流动儿童的教育应以流入地政府为主。2003年1月15日，国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知第六条：要保障农民工子女接受义务教育的权利。并且明文规定在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费。2003年9月30日，国务院办公厅转发的关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见，强调“地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。”2005年教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见指出“要以公办学校为主，认真做好进城务工农民子女义务教育工作，切实落实收费“一视同仁”的政策。要加强对以接受进城务工农民子女为主的民办学校的扶持和管理。地方各级教育行政部门和学校要有针对性地采取措施，及时解决进城务工农民托留在农村的“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难。”然而，尽管国家颁布了一系列的政策法规来保障流动儿童受教育的权利，但是流动儿童的受教育状况仍然不容乐观。二、 流动儿童受教育的现状流动儿童作为弱势群体农民工的子女，是流动人口的一个特殊部分，其受教育状况与普通儿童存在着较大差异。根据2000年第五次人口普查资料的调查，全国大约有880万流动学龄儿童，其识字率和在校比例均低于全国水平，而未入学率和辍学比例则高于全国水平。流动儿童中适龄儿童入学率较低，不能在可受教育的年限及时入学。据抽样调查，在北京300多万流动人口中，6-14岁的学龄儿童占3.6%，达10万人，而其入学率只有12.5%，也就是说，87.5%的流动儿童是被排斥在学校的校门之外。在校接受教育的流动儿童也面临着诸多困难，主要表现在以下方面：难以负担的额外费用。在公立中小学借读是流动儿童就学的主要形式。虽然国家有关政策三番五次强调“要保障农民工子女接受义务教育的权利，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费。”，但是由于教育部门下拨给学校的教育经费不能满足学校接纳流动儿童的需要，所以，流动儿童就学所需增加的那部分教育经费仅凭学校自身难以承担。流动儿童每年需缴纳借读费、赞助费等额外费用。对于低收入家庭来说，这比费用成为流动儿童迈入公立学校的一道门槛。流动人口子女学校普遍条件都很差。无法借读公立学校的低收入家庭只能选择流动人口子女学校。这类学校多半缺乏最基本的办学条件，有的甚至没有最基本的安全和卫生条件。另外，办学者和教师的素质较差，教育质量无法保证。这类学校的问题较多，不利于孩子们的健康成长。环境的频繁改变使他们面临着一些学习、心理和社会问题。由于流动儿童随其父母经常搬迁，学校也经常更换，很难保证学习的延续性。进入城市的农村儿童，其成长环境比不上城市儿童，有时也会受到城市儿童的歧视，不可避免的会产生自卑心理。三、 原因虽然国家颁布了一系列政策法规来保障流动儿童受教育的权利，但是流动儿童的教育仍然面临着许多困难，主要原因在于以下几个方面：中央政府在财政紧张的约束条件下，对整个国家义务教育的资源投入不足。“穷国办大教育”是我国教育的显著特征。我国以不足世界2%的教育经费支撑了世界20%受教育人口的教育，人均教育经费远远低于世界平均水平。地方政府面临着资金短缺的困难。在全国教育经费普遍不足的情况下，地方政府仅能做好当地的教育工作。而国家三番五次强调流动儿童就学应该以流入地政府为主，赋予了地方政府保障流动儿童教育的职责，但是没有提供资金的保障，也就是说在人口增加的同时并没有增加教育经费，显然地方政府无法解决资金与人口之间的矛盾。我国目前教育经费采取属地管理、分灶吃饭的办法。我国义务教育法规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”在义务教育法实施细则中进一步规定：“地方各级人民政府设立的义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责。”这样，农村地区的学龄儿童随其进城打工的父母来到城市时，而教育经费并没有随之带到城市，无形中给流入地区教育经费的支出造成了压力。公立学校并没有积极履行保障流动儿童接受教育的义务。由于流动儿童的加入，会给公立学校带来经费、校舍和管理等一系列的问题，因此大部分公立学校都不愿意接纳流动儿童就学，即使接纳，也会设置很高的门槛，比如征收借读费、赞助费等各种附加费用，使得流动人口家庭对于公立学校是望尘莫及。流动人口子女学校没有取得合法的地位。在当前教育资源不足的情况下，短期内，流动人口子女学校不失为解决流动儿童入学问题的有效办法。然而，由于没有相关法规的保障和有关政策的扶持，流动人口子女学校的地位非常不稳定。在这类学校出现之初，流入地政府的有关职能部门对其采取了不承认和驱赶的政策，教育部门不发给办学许可证，公安外来人口管理部门经常上门盘问查证。另外，租借的简易校舍也常常因市容规划等原因而不得不屡屡搬迁。近年来，随着社会各界的关注，这类学校的地位有所提升，但仍然没有取得合法的地位。四、 政府面对的挑战教育贫困是基本的贫困。智利诗人加布里拉米斯特有一句名言：“我们所需要的很多东西多可以等待，但孩子所需要的东西不能等待。他的骨骼正在成型，他的血液正在生成，他的心灵正在发展。我们不能对他说明天，他的名字就叫今天。”因此，教育问题对于流动儿童来说是非常重要的，他们如果长期无法接受应有的教育，其后果是非常严重的，不仅会影响孩子自身的前途和家庭，部分辍学少年长期流浪在社会上，对社会治安也会带来一定影响。因此，地方政府非常有必要加大力度解决流动儿童的教育问题。义务教育是一项特殊的公共产品，政府作为公共利益的代表，理所当然地应该作为提供公共产品的重要主体，解决好流动儿童的义务教育问题，政府责无旁贷。新修订的义务教育法引入了问责制，这是我国首次在法律中规定对领导人的问责制，政府必须依法履行保障义务教育的职责。同时，随着政府对外来人口管理工作重点的转变，政府的职能也逐渐从管理外来人口向服务外来人口转变。地方政府要把流动儿童教育工作作为建设服务型政府的一项关键任务来抓好、抓落实。五、 改善流动儿童教育的对策将教育公平作为教育公共政策的基本价值。作为公共产品的义务教育，其不容置疑的公共性、公益性，要求教育政策应该将“公平性”作为其基本价值。在公平与效率之间，保障教育公平是政府的基础性责任，应该最大限度的追求教育利益分配的社会公平。所谓“人民满意的教育”，必然是面向大多数学校和大多数学生、使多数人受益的教育。美国智囊机构兰德公司（Rand）在1999年的教育研究报告填平教育的鸿沟：受益和成本中认为，教育公平能够给政府创造巨额的财政收入，给社会带来巨大的经济效益。地方政府应该树立大局意识，本着为流动人口服务的观念，协调好各方的利益。著名的木桶理论指出，一桶水的容量在于最短的那块木板，流动儿童的教育就好比那最短的木板，只有流动儿童的教育水平提高了，整个城市的教育水平才会有所提高。在制定有关政策时，不能仅仅考虑城市儿童的教育工作，而是应该将两者作为一个整体来考虑，应该将流动儿童的义务教育列入当地规划，列入地方财政预算。针对教育资金短缺的问题，流入地政府应该加强与流出地政府的沟通协调。如推行教育券制度就是一个行之有效的解决办法。教育券制度是美国等一些西方国家在上个世纪后期基础教育管理体制改革的一项内容，又称“学券制”或“教育凭证制度”，最早由美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者弥尔顿弗里德曼(Milton Friedman)于1955年在一篇文章中论述政府在教育中的角色提出来的。教育券制度主张政府改变其教育投资方式，把直接补助给公立学校的经费经过计算平摊到每个学生身上，以代金券的形式向学龄青少年家庭发放，表明其受教育的权利，从而改变学生就近入学的传统。这种方式既能保证政府对教育的投人，又赋予学生和家长自由择校的权利。我国可根据国情借鉴这种办法，并加以创新。如流出地政府可以根据当地的教育水平，在流动人口子女办理转学手续时发放一定金额的教育券，当流动儿童到流入地政府就学时可凭借此教育券缴纳学费，不足的部分再由流动儿童家庭解决。教育券可以克服户籍制度的障碍，既减轻了流动儿童家庭的负担，又减轻了流入地政府的负担。除充分发动政府力量外，地方政府应该采取灵活的方式，发挥社会力量的补缺作用，通过多层次、多渠道、多样化方式综合解决。建立多种多样的民间基金会组织，吸引民间资本进入教育领域，以加大对流动儿童接受教育的资助力度，建立政府与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系。针对公立学校乱收费的情况，国家已明文规定公立学校要确保收费一视同仁，不得违反规定乱收费。地方政府应该制定切实可行的政策法规体系，强化公立学校保障流动儿童就学的责任。同时，为流动人口子女创造接受义务教育的机会，是政府行为，不是一个地区的教育部门能够解决的，还涉及到公安、物价、工商、计划生育等相关政府职能部门。地方政府应该发挥其管理协调职能，可成立专门的领导协调小组管理流动儿童就学工作，与其他相关职能部门齐抓共管，建立相应的监督和惩罚机制，坚决治理公立学校乱收费行为。另外，为解决公立学校的资金压力，政府可考虑在工商税及房租中征收教育附加费，作为流动人口子女义务教育经费的稳定来源。加强对流动人口子女学校的建设和扶持。虽然流动人口子女学校条件差，甚至存在着安全隐患，但是与公立学校相比，流动人口子女学校存在一定的优势。由于农村和城市儿童的成长环境不一样，教育基础不一样，如果流动儿童进入公立学校，不可避免的与城市儿童存在文化、经济等各方面的冲突，需要相当一段时间适应环境的变化。流动人口子女学校就不需要经历这样的磨合适应过程，有利于流动儿童的身心健康，所以，当前有必要在政策和资金上对流动人口子女学校给予照顾，以改善学校的办学水平，为流动儿童的学习提供一个良好的环境。地方政府可以拨出一定的专项资金，用于流动人口子女学校建设。在用地审批、办理各种证件方面，政府应该本着服务流动人口的意识，适当给予照顾，而不应该设置各种关卡。六、 未来展望我们很欣喜的看到，新修订的义务教育法将着重解决流动人口子女接受义务教育等问题。义务教育法第二章第十二条明确规定：适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地就近入学。父母或者其他法定家户人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应到为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。然而，法律法规的制定并不代表问题的解决，关键还在于地方政府对有关政策的贯彻落实。地方政府也应该抓住这次机会，