国家治理和国家审计专题讲座B.ppt

国家治理和国家审计：兼论 建设性审计理念和机制 郑石桥 南京审计学院国际审计学院 博士后 教授 博士生导师 02558318508 1 内容提示 o一、什么是国家治理 o二、国家治理对国家审计的影响 o三、国家治理免疫系统论 o四、批判性审计和建设性审计 o五、建设性审计目标 o六、建设性审计目标实现机制 o七、中国特色社会主义政府审计 2 一、什么是国家治理 o国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式，它 是一种拥有治理一个社会的权力之机构，在一定的 领土内拥有外部和内部的主权。关于国家起源，有 多种学说，例如，自然说、契约说、武力说、私有 制说、氏族说等。无论何种学说，都承认国家三要 素：当在一个固定的领土范围内居住着一定的人民 ，而在这个人民中又行使着一个合法的政治权力时 ，便存在着国家（阎孟伟，2011）。可见，国家 要在领土范围内行使政治权力。如何行使政治权力 呢？主要是通过国家治理来实现。 3 o学术界对于国家治理的内涵有不同的界定。 总体来说，可以概括地将其看作为在一个既 定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私 人部门的正式和非正式的制度安排、组织形 态和治理机制，以及它们之间的互动过程。 国家治理的最终目的是通过政府、市场与社 会的相互协调，以管理和促进资源的有效配 置，并推动社会经济的持续、全面、均衡发 展，从而满足社会公众的需求（俞可平， 2000）。 4 o刘家义审计长：把国家治理定义为：通过配置和运 作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和 提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人 民利益、保持社会稳定、实现科学发展。从各国实 践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治 理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问 题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监 督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相 互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三 个子系统，它们的共同目标是维护经济社会的健康 发展。 5 二、国家治理对国家审计的影响以中国为例 o（一）中国国家治理及其环境的特征：中国特色社会主义 o（1）地大物博，人口众多； o（2）历史悠久，文化厚重； o（3）以公有制为主体，多种所有制度并存； o（4）以按劳分配为主，要素也可以作为分配依据； o（5）党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一； o（6）人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治 协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度； o（7）民主集中制； o（8）民主法治处于转轨时期。 6 o（二）中国特色社会主义国家审计制度的特征1 o（1）审计机关具有行政执法属性； o（2）审计机关多层级性； o（3）审计机关双重负责和双重报告； o（4）审计机关双重领导； o（5）非国家机关对审计有重要影响； o（6）审计机关具有明确的政治立场； o（7）审计职责的宽泛性； o（8）与其他部门的协调、同融较多； o（9）相对独立性； o（10）建设性。 o 1参考石爱中副审计长在“中国特色社会主义审计制度研讨会”上的 讲话。 7 o刘家义审计长：国家治理的需求决定了国家 审计的产生，国家治理的目标决定了国家审 计的方向，国家治理的模式决定了国家审计 的方式。 8 三、国家治理免疫系统论 o国家治理免疫系统说包括两方面的要义，首先，国家审计是国家治理 的组成部分，其次，国家审计在国家治理构造中，主要发挥免疫系统 的作用。 o1.国家审计是国家治理构造中的子系统 o从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心 始终是公共权力如何有效配置和运行的问题，都需要不同的机构分别 担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用 和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统，它 们的共同目标是维护经济社会的健康发展。 o在三个子系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决 策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。 o世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本 政治制度中的宪法地位，从法律上凸显了国家审计机构地位的独立性 和权威性。 o国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家 审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的方式。 9 o从治理构造的角度来看，应对代理人机会主义行为 的治理构造包括制衡机制、激励机制和监督机制。 o制衡机制是在代理人履行其责任的流程中嵌入控制 措施，通过这种措施发挥作用，抑制机会主义行为 。 o激励机制就是通过一定的制度安排改进代理人与委 托人之间的激励相容程度，从而使得代理人主动放 弃其机会主义行为。 o监督机制是对代理人责任履行过程和结果进行监视 和督察，并对代理人的不当行为进行规制。 10 o2.国家审计是免疫系统 o众所周知，人体是由包含免疫系统在内的若干系统所组成，而免疫系 统的根本任务是保证人体的健康和安全。国家审计是国家治理这个大 系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。 o一是预防功能，包括威慑作用和预警作用。 o威慑作用源于以宪法和法律为依据的国家审计作为一种经常性监督制 度，审计机关和审计对象对审计活动可能的后果都是认知的，即审计 活动成为审计机关和被审计对象的“共同知识”（common knowledge），审计对象知道审计机关会对自己的经济活动进行审计 ，审计机关也知道审计对象在经济活动中可能存在问题和对问题进行 掩饰。博弈论指出，在“共同知识”的基础上，为最大化自己的利益， 每一个局中人应采取的策略必定是对其他局中人策略的预测的最佳反 应，没有一方有兴趣去故意违背这一博弈均衡（Nash均衡）。由此 ，审计监督对审计对象来说就是一种威慑，对违规行为能够起到一定 的抑制作用。 11 o预警作用是指国家审计通过及时跟进、密切关注整个经济社会 运行安全，能够及时发现苗头性、倾向性问题，及早感知风险 ，通过提前发出警报，在防止苗头性问题转化为趋势性问题、 防止违法违规意念转化为违法违规行为、防止局部性问题演变 为全局性问题等方面发挥积极作用。 o二是揭示功能。审计揭露和查处违法违规、经济犯罪、损失浪 费、奢侈铺张、不合理利用资源、污染环境、损害人民群众利 益、危害国家安全、破坏民主法治等行为，并依法对这些行为 进行惩戒；揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞， 排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻 落实。 12 o三是抵御功能。国家审计通过促进健全制度、完善 体制、规范机制，能够起到抑制和抵御经济社会运 行中的各种“病害”的功能，促进提高国家治理绩效 。 o预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能 的三种表现方式，统一于审计工作的实践之中。其 中，揭示是基础，没有揭示，就不能进行抵御和预 防；抵御是重点，没有抵御就不会形成威慑，就不 会使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补， 预防也便无从谈起；预防是目的，保障经济社会的 健康运行就是使经济社会少出问题，这需要事前的 预防，预防的深度和广度在一定程度上体现着审计 作用是否得于充分发挥。 13 四、批判性审计和建设性审计 o在应对机会主义行为的治理构造中，审计处于何种地位呢？从 各类审计的共同本质来说，审计是以系统和客观的方法获取证 据对认定和既定标准之间的一致性进行判断，并将判断结果传 达给相关者（Auditing Concepts Committee，1972）。显 然，审计不属于激励机制。审计能否属于制衡机制呢？一般来 说，独立性是审计的本性属性，如果离开独立性，审计成为业 务营运的当事人或当事人之一，则审计就可能成为自我审计， 审计本身就难以对业务营运中是否存在机会主义行为进行判断 。所以，一般来说，审计不宜成为业务流程的一部分，从而也 就不宜成为制衡机制。从本质上来说，审计属于监督机制。监 督机制本身也由多个要素组成，例如，监事会、行政监察、民 主监督也是监督机制。审计在监督机制及整体治理构造中如何 定位呢？ 14 o从理论上来说，审计有二种定位。第一种定位，审 计只是鉴证机会主义行为是否存在，并对鉴证结果 发表审计意见，审计意见要明确表明，鉴证对象是 否存在机会主义行为，如果存在，是什么机会主义 行为。至于对机会主义行为的处理，一般是委托人 自己负责。这种定位是以鉴证机会主义作为审计的 基本功能，在这种功能定位下，揭示代理人的机会 主义行为是审计的核心，这种审计主要发挥批判性 作用，称为批判性审计（刘家义，2008）。 15 o第二种定位，抑制机会主义行为，也就是说，在鉴证机会主义 行为是否存在的基础上，找出机会主义行为出现的原因并协助 委托人防止或预防机会主义。找出机会主义行为出现的原因也 就是要找出激励机制、制衡机制及其他监督机制所存在的缺陷 ，因为只有上述这些机制存在缺陷，才会出现超出可容忍水平 的机会主义。协助委托人防止或预防机会主义就是要对发现的 治理构造缺陷进行改进，以优化治理构造，降低机会主义行为 的程度。所以，这种定位下的审计要做三方面的工作，一是鉴 证机会主义行为是否存在；二是对治理构造进行评价，从治理 构造缺陷的角度分析机会主义行为存在的原因；三是协助委托 人改进治理构造的缺陷。在这种审计定位下，揭示代理人的机 会主义行为是审计的起点，核心问题是找出机会主义行为的原 因和帮助改进治理构造，进而抑制机会主义行为，这种审计主 要发挥建设性作用，称为建设性审计（刘家义，2008）。 16 o鉴证机会主义行为是否存在，是批判性审计和建设 性审计的共同功能。问题是，为什么会在批判性审 计的基础上出现建设性审计？本文认为，主要由委 托人需求和审计方供给能力所决定。从委托人需求 来说，当委托人需要审计来处理机会主义行为时， 就会将对代理人这种行为的相应处理权授权给审计 。当委托人需要知道审计告知其代理人出现机会主 义行为的原因时，就会对审计提出这种要求。同样 ，当委托人需要审计协助其或代理人改进治理构造 时，也会提出这种要求。然而，委托人为什么会出 现不同的需求呢？ 17 o本文认为，委托人是理性人，做出其需求决策时，会从委托人 、代理人、审计方三者之间的关系来考虑治理代理人机会主义 行为的分工配合，从中选择最符合委托人利益最大化的方案。 从审计方供给来说，也就是审计方能否提供委托人所需求的服 务，如果审计方不能提供或者提供的服务还不如委托人自产的 服务那样具有成本效益属性，则这种服务是没有市场的。审计 方的供给有三种情形，一是审计方有能力供给，委托人也有这 种需求，并且知道审计方有这种供给能力，这种情形下，相应 的审计业务类型就会产生；二是审计方有能力供给，委托人也 有这种需求，但是，并不知道审计方有这种供给能力，这种情 形下，需要审计方与委托人多沟通，形成供给推动下的有效需 求；三是委托人有需求，但是，审计方无供给能力，这种情形 下当然不会有相应的审计业务，需要审计方发展供给能力。 18 五、建设性审计目标 o建设性审计整体架构包括审计本质、审计目标和审计目标实现 机制。在讨论建设性审计本质的基础上，我们来讨论建设性审 计目标。 o审计目标是审计工作的出发点和归宿，它回答的基本问题是， 为什么审计？汉语词典将目标定义为“人们想要达到的境地 或标准”。所以，审计目标就是人们通过审计实践活动所期望达 到的目的、境地或标准。一般来说，审计目标分为总目标、具 体目标和项目目标三个层级，其中总目标居于最高层次，它是 具体目标和项目目标确立的基础，是相对稳定的；具体目标和 项目目标是审计总目标的分解与实现形式，是动态发展的（安 亚人，宋英慧，1998；张立民，陈小林，2004；宋夏云， 2006）。 19 o（一）建设性审计总目标 o批判性审计定位为鉴证机会主义行为，建设性审计定位为抑制 机会主义行为。从本质上来说，机会主义行为就是代理人违背 与委托人的显性或隐性合约，没有履行好对委托人的责任。由 于代理人对委托人的责任分为财务责任、管理责任和报告责任 ，相应地，代理人的机会主义行为也表现为财务机会主义、管 理机会主义和报告机会主义。所以，批判性审计的总目标是鉴 证代理人是否存在财务机会主义、管理机会主义和报告机会主 义。而建设性审计的总目标是通过鉴证代理人的财务机会主义 、管理机会主义和报告机会主义，找出机会主义发生的原因， 帮助改进治理构造，进而抑制代理人的财务机会主义、管理机 会主义和报告机会主义。 20 o（二）建设性审计具体目标 o具体目标是审计总目标的分解与实现形式。批判性审计总目标 是鉴证代理人是否存在财务机会主义、管理机会主义和报告机 会主义。财务机会主义就是代理人没有履行好资源使用责任， 没有遵守委托人对资源使用的显性或隐性要求；管理机会主义 就是代理人没有履行好管理责任，没有遵守委托人要求代理人 完成一定事项的显性或隐性要求；报告机会主义就是代理人没 有履行好报告责任，没有遵守委托人对代理人报告财务责任和 管理责任履行情况的显性或隐性要求。批判性审计要对上述行 为进行鉴证，事实上就是提供代理人在上述各方面责任履行情 况的信息，也可以称为问责信息。代理人责任履行也就是对委 托人显性或隐性要求的遵守，显性要求是明确的，可以称为合 约，代理人遵守了这些合约，可以称为守约。 21 o隐性要求是没有明确表达的，一般来说，可以分为 两个方面，一是遵守国家法律法规，这是基础性的 要求，代理人遵守了这个隐性要求，可以称为合法 ；二是最大善意行事，也就是要求代理人像给自己 做事一样来为委托人做事，代理人如果遵守了这个 隐性要求，可以称为合理或效益。所以，综合起来 ，代理人对委托人显性或隐性要求的遵守可以称为 守约、合法和合理。而批判性审计就是对代理人行 为守约、合法和合理的鉴证，从这个意义上来说， 批判性审计具体目标可以界定为鉴证代理人行为的 守约性、合法性和合理性。而代理人对守约性、合 法性和合理性的违背就是机会主义行为。 22 o建设性审计总目标是通过鉴证代理人的财务机会主 义、管理机会主义和报告机会主义，找出机会主义 发生的原因，帮助改进治理构造，进而抑制代理人 的财务机会主义、管理机会主义和报告机会主义。 从总目标来说，建设性审计目标包括了批判性审计 目标，但是，在批判性目标的基础上，增加了两项 内容，一是找出机会主义的原因，二是帮助改进治 理构造。基于此，建设性审计具体目标当然也应该 包括守约性、合法性和合理性。同时，还应该增加 分析偏离的原因，并帮助改进相应的治理构造。所 以，归纳起来，建设性审计具体目标可以表述为： 鉴证代理人行为的守约性、合法性和合理性，分析 其偏离的原因，并帮助改进相关的治理构造。 23 o（三）建设性审计项目目标 o项目层级的审计目标是每个审计项目所追求的目标。有一种观 点认为，财务收支审计、财务报表审计主要是批判性，而绩效 审计主要是建设性（娄尔行，汤云为，1985；刘英来，2008 ）。本文认为，是否具有建设性，与审计业务类型无关，而是 与审计在治理构造中的定位有关，如果是定位鉴证机会主义行 为，则这种审计就是批判性审计；如果定位是抑制机会主义行 为，通过分析机会主义行为的原因，并帮助改进治理构造，则 这种审计就是建设性审计。例如，绩效审计如果不分析绩效不 好的原因，不提出改进绩效的建议，只是对绩效做出鉴证，则 这种绩效审计就是批判性审计，不是建设性审计。 24 o相反，即使是财务收支审计和财务报表审计，如果 在鉴证的基础上，分析问题产生的原因，并帮助改 进治理构造，这种审计就具有建设性。所以，所有 的审计项目都可以选择批判性或建设性定位。现实 生活中有三种主要的审计业务，一是财务收支审计 ，二是财务报表审计，三是绩效审计，分别对应于 财务责任、报告责任和管理责任。这三种审计都可 以有批判性定位或建设性定位。财务收支审计的批 判性审计目标是，找出代理人是否有违反委托人对 其财务收支责任的显性或隐性要求的行为，并发表 意见；财务收支审计的建设性审计目标是，在此基 础上，分析代理人违反显性或隐性要求的原因，并 帮助改进相关的治理构造。 25 o财务报表审计的批判性审计目标是，找出代理人是 否有违反委托人对其财务报告责任的显性或隐性要 求的行为，并发表意见；财务报表审计的建设性审 计目标是，在此基础上，分析代理人违反显性或隐 性要求的原因，并帮助改进相关的治理构造。绩效 审计的批判性审计目标是，找出代理人是否有违反 委托人对其管理责任的显性或隐性要求的行为，并 发表意见；绩效审计的建设性审计目标是，在此基 础上，分析代理人违反显性或隐性要求的原因，并 帮助改进相关的治理构造。 26 六、建设性审计目标实现机制 o（一）建设性审计目标实现机制总体架构 o建设性审计定位为抑制代理人机会主义行为，如何实现这个目标呢？ 一般来说，从审计的角度应对机会主义行为有三个路径，第一种路径 是揭示机会主义行为，也就是找出机会主义行为，如果不能找出机会 主义行为，委托人根本不知道代理人是否存在机会主义行为，何谈应 对代理人的机会主义行为，实现这个路径的制度安排称为揭示机制。 第二种路径是预防机会主义行为，建设性审计要抑制机会主义行为， 如果有办法能使机会主义行为防患于未然，则是最理想的状态。防患 于未然有两种路径，一是威慑路径，代理人出于对审计的敬畏主动放 弃其机会主义行为，实现威慑路径的制度安排称为威慑机制；二是预 警路径，也就是及早地查出机会主义行为，防止星星之火成为燎原之 势，实现预警路径的制度安排称为预警机制。第三种路径是抵御路径 ，也就是分析机会主义产生的原因，针对治理构造（也就是体制、机 制、制度）存在的问题进行整改，增加治理构造对机会主义行为的抵 御能力。抵御路径属于事后补救，但是，亡羊补牢，犹为未晚，实现 抵御路径的制度安排称为抵御机制（刘家义，2008）。 27 o为了实现上述三个路径，还需要一些辅助性的制度 安排，首先，审计资源是有限的，所以，为了更好 地抑制机会主义行为，需要选择审计项目，将机会 主义行为严重的领域作为审计项目的重点领域，这 就需要良好的审计计划机制；其次，审计活动是人 从事的，需要将人的积极性调动到抑制机会机会主 义上来，而不是只鉴证机会主义行为，这需要良好 的绩效评价机制（陈尘肇，2008）。总体来说， 建设性审计目标实现机制如图2所示。 28 29 o（二）揭示机制 o揭示路径的实现要求能查出代理人机会主义行为。如果代理人 有机会主义行为，而审计查不出来，则揭示路径就无法发挥作 用。一般来说，除了人员素质和职业道德外，能否查出机会主 义行为主要由审计技术决定，落后的审计技术是无法查出机会 主义行为的。审计技术包括两个层面的内容，一是审计模式， 二是审计准则。审计模式是审计取证的核心理念，例如，风险 导向审计就是一种审计模式，这种模式有它自己的核心理念。 但是，审计模式所倡导的审计理念是原则性的，还需要通过审 计准则来落实到具体的审计实务中。所以，审计准则事实上是 审计模式的具体体现。选择恰当的审计模式，并根据这个模式 的核心理念来建立可行的审计准则体系，是揭示机制的主要制 度安排。 30 o（三）威慑机制 o威慑路径的实现要求审计对象对审计具有足够的敬畏。如果代 理人对审计没有足够的敬畏，对于审计做出的决定或建议可以 置之不理，则威慑路径无法发挥作用。一般来说，要使审计对 象对审计有足够的敬畏，就要使得有机会主义行为的审计对象 会产生较严重的负面后果，审计惩罚制度的建立是产生负面后 果的主要制度安排。当然，并不是所有的审计惩罚都能产生威 慑作用，只有审计对象感到较严重的后果，这种审计惩罚才能 产生威慑作用，如果审计惩罚是轻描淡写，并且对直接责任人 没有惩罚，只是针对单位的惩罚，则这种惩罚可能难以使得审 计对象对审计产生敬畏，从而也难以有威慑作用。另一方面， 如果审计对象可以不执行审计决定，则再严厉的审计惩罚也是 一纸空文，难以有威慑作用。所以，审计决定的执行是威慑作 用发挥的重要前提，而与审计决定执行相关的制度安排，例如 ，审计整改联席会议，是威慑机制的重要内容。 31 o（四）预警机制 o预警路径的实现要求能及早地查出机会主义行为， 防止星星之火成为燎原之势。如果等到机会主义行 为很严重时才发现这种行为，则已经造成了较严重 的后果，此时，抑制机会主义行为的总目标就没有 较好地实现。如何才能及早地查出机会主义行为呢 ？一般来说，主要由审计方式决定，能较好实现预 警作用的审计方式有两种，一是跟踪审计，二是持 续审计。 32 o跟踪审计是指对审计事项运行全过程分阶段、有重点进行持续 性、过程性审计（柴严，2009），与非跟踪审计相比，跟踪审 计强调过程性、时效性和预防性，强调过程性是指注重对审计 事项的业务过程进行审计；强调时效性是指在发现和纠正问题 时注重及时性，使问题能够及时得到有效解决；强调预防性是 指将审计事项分成多个阶段，对各个阶段进行事中或事后监督 ，从而发挥预防作用。由于跟踪审计具有上述特征，这种审计 方式切实提高了审计效率和效果。然而，跟踪审计也具有局限 性，其中最突出的局限性是增加审计成本（时现，朱尧平，薛 蓓儿，2006；张勇，2010）。所以，对于跟踪审计一般适用 于机会主义行为严重的审计领域（郑石桥，2012）。 33 o持续审计是一种完全自动化的方法，是一种能够立即获取相关 事件信息并产生相应结论的方法，也是一种利用信息技术对交 易过程进行自动化分析监控的方法，持续审计必须在一个在线 的信息系统中执行（Vasarhelyi, Alles & Kogn ,2004）。 IIA（2005）发布的全球技术审计指南将持续审计界定为“ 一种利用技术自动执行控制和风险评估的方法，是审计策略从 传统的交易样本周期性审核向对所有交易进行持续测试的转变” 。持续审计是一种基于审计人员预定的标准，持续的监控和测 试交易并确定需要执行进一步测试的异常例外情况的系统化方 法（张文秀，刘雷，2012）。持续审计具有审计过程的连续性 、审计信息的及时性和审计程序的自动化这些特征（毕秀玲， 2008；谷瑞军，陈圣磊，2011；叶焕倬，杨青，2011）。 正是由于持续审计具有上述特征，可以对机会主义行为进行及 时跟踪，从而为预警路径的实现可奠定基础。当然，持续审计 的技术含量较多，采用这种审计方式需要较多的技术条件。 34 o（五）抵御机制 o抵御路径的实现要求能改进相关的治理构造，避免同类机会主 义行为再度发生。审计发现了代理人的机会主义行为，在鉴证 性审计定位中，只要发表鉴证结论就可以了。但是，在建设性 审计定位下，发表鉴证结论不是核心内容，重要的是要抑制机 会主义行为。怎么抑制呢？从抵御机制的角度出发就是要避免 同类机会主义行为再度发生。怎么能避免同类机会主义行为再 度发生呢？这就需要分析机会主义行为产生的原因，找出相关 治理构造的缺陷，提出审计建议，并帮助委托人或代理人改进 相关的治理构造，也就是让治理构造“强身壮体”，增加其抵御“ 病毒”的能力（刘家义，2008）。 35 o所以，对于抵御路径来说，审计建议及其实施是最 核心的内容，体现这些核心内容的制度安排包括三 个部分，一是审计建议，也就是如何以恰当的方式 提出高质量的审计建议；二是审计建议实现机制， 也就是委托人、代理人和审计方如何联动以采纳和 实施审计建议（例如，审计整改联席会议制度）； 三是后续审计制度，也就是在审计建议提出之后， 审计方自己要单独做的事宜是如何实施的。上述三 个方面的制度安排是密切相关的，没有高质量的审 计建议，找不出治理机制的缺陷，当然无法改进治 理机制，进而也就无法抑制机会主义行为再度发生 。 36 o但是，即使找出了产生机会主义行为的治理构造缺 陷，提出了高质量的审计建议，如果委托人不参与 改进治理构造，或者是代理人不愿意进行治理构造 改进，则审计建议只是纸上谈兵，所以，审计方需 要推动委托人积极参与治理构造的改进。同时，在 审计建议提出之后，审计方对全过程的推进和跟踪 对于审计建议的实施也具有非常重要的意义，从某 种上来说，审计方是相关治理构造改进的“导演”， 其他相关各方是在审计方的安排下角度。 37 o（六）计划机制 o图2显示，直接抑制机会主义行为的审计目标实现 机制是揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制 。计划机制是安排好审计资源，更有效地发挥上述 四种机制的作用。审计计划一般包括两个层级，一 是长期规划，二是年度审计计划。长期规划是审计 工作未来较长时间的总体构想，包括总体目标、工 作重点及拟采取的战略措施。事实上，长期规划也 就是建设性审计在一个较长时期的总体构想。 38 o年度审计计划主要是确定年度审计项目，一般来说 ，审计资源是有限的，这些审计资源的不同配置， 对于抑制机会主义行为会产生不同的效果。一般来 说，在建设性审计定位下，审计资源配置有两个原 则，一是机会主义行为严重程度，一般来说，机会 主义行为越是严重的领域，越是应该成为审计重点 领域；二是相关的治理构造改进的可能性，即使机 会主义行为严重，但是，如果相关的治理构造暂时 难以改进，则这个领域一般也不宜作为审计重点领 域。上述两个原则结合起来，选择的审计项目就是 机会主义行为较严重并且相关治理构造能得到改进 的领域。 39 o（七）绩效评价机制 o图2显示，绩效评价机制不直接抑制机会主 义行为，但是，能促进揭示机制、威慑机制 、预警机制和抵御机制更好地发挥作用。绩 效评价有一句名言，“你评价什么，你就会 得到什么”（威廉A希曼，约翰H林格尔 ，2001）。所以，审计绩效评价的关键是 确定什么是绩效。不同的绩效指标，会引导 审计工作向不同的方向努力。 40 o一般来说，审计绩效会包括审计过程和审计结果， 建设性审计和批判性审计都会关注审计过程，也都 会关注审计结果。但是，关注的重点可能有区别， 就审计过程来说，建设性审计的过程应该更加丰富 ，包括找出机会主义行为并分析机会主义行为的原 因，还包括提出审计建议，此外，还包括后续审计 及推动委托人和代理人改进治理构造。就审计结果 来说，批判性审计关注是查出多少问题，而建设性 审计关注的是解决多少问题、提出多少建议、采纳 多少建议、建议实施之后产生怎样的效果等。 41 七、中国特色社会主义政府审计 o（一）中国特色社会主义政府审计是建设性审计 o从理论上来说，建设性审计定位为抑制机会主义行为。当代中 国正处于改革开放时代，转轨是这个时代的主题，经济体制深 刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深 刻变化，将是相当长一段时间内我国经济社会发展的一个基本 特征，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。在转 轨时期，大量体制、机制和制度性问题需要解决，这就迫切需 要政府审计不只是查出问题，更重要的是从体制、机制和制度 角度找出问题产生的原因，提出审计建议，并推动相关部门和 单位改进体制、机制和制度。所以，当代中国的政府审计环境 需要中国特色社会主义政府审计定位为建设性审计（陈尘肇， 2008）。 42 o理论上的结论是中国特色社会主义政府审计应该定 位为建设性审计。事实上，政府审计机关本身已经 做出了这种定位。第一任审计长于明涛（1985） 指出，审计是国家加强经济管理和监督的一个重要 组成部分。第二任审计长吕培俭（2001）指出， 我国审计制度最主要的特色是贯彻党在社会主义初 级阶段的基本路线，为建设有中国特色的社会主义 服务。第三任审计长郭振乾（1996）指出，我国 实行的是社会主义市场经济，对国外的经验不能照 搬照抄，必须结合国情，制定具有中国特色的审计 工作规范。 43 o第四任审计长李金华（2005）指出，国家审计是国家治理的工 具，并在国家治理过程中发挥着不可替代的作用。现任审计长 刘家义提出的国家治理免疫系统论，本质上就是论证中国政府 审计应该定位为建设性审计。刘家义（2008；2010；2011 ；2012）指出，国家审计作为国家治理的重要组成部分，始终 通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免 疫”功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透 明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理， 进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。审计机关 必须发挥好三方面的功能：首先，必须充分发挥预防功能。有 责任而且有条件及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险 ，提前发出警报，起到预警作用。 44 o第二，必须充分发挥揭露功能。查处违法违规、经济犯罪、损 失浪费、奢侈铺张、损坏资源等各种行为，并依法对这些行为 进行惩戒；必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏 洞，以保护经济社会运行的安全健康。第三，必须充分发挥抵 御功能。审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题从表象到 内里、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观 到宏观，进行深层次的原因分析，提出相关建议，提高经济社 会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。上述 论述显示，前四任审计长的论述中，审计已经有建设性的要素 ，而现任审计长刘家义的国家治理免疫系统论本质上就是论证 中国政府审计应该定位为建设性审计。 45 o（二）中国特色社会主义政府审计的建设性审计目标尚未实现 o刘家义审计长是2008年起担任审计长，并且于当年提出免疫系统论 ，这表明，我国政府审计从2008年开始，已经明确建设性审计定位 。那么，建设性审计目标实现程度如何呢？由于国家审计署只公布了 2010年和2011年的绩效报告1，我们从这两年的数据来分析。 o2010年，地方各级审计机关共审计（调查）15.7万个单位，共查出 违规问题金额3280.5亿元、损失浪费问题金额427.6亿元。2011年 ，地方各级审计机关共审计（调查）15.2万个单位，共查出违规问题 金额4921.1亿元、损失浪费问题金额289.1亿元。从这些数据看来 ，2011年审计的单位数量少于2010年，但是，查出的问题金额却多 于2010年，这说明审计对象违规程度较2010年更为严重。 o 1审计署办公厅，审计署绩效报告（2010年度），审计署绩效报告 （2011年度），http:/ www. audit. /n 1992130/ index.html 46 o2010年，审计署审计（调查）单位539个，查出违规问题金额 599.4亿元。2011年，审计署审计（调查）单位673个，全年 查出主要问题金额866.8亿元。2010年，平均每个审计对象的 问题金额是1.1120594亿元；2011年，平均每个审计对象的 问题金额是1.2879643亿元，问题金额增长了。 o数据表明，从2010到2011年，无论是地方审计机关还是审计 署，审计对象的问题金额并没有减少，这表明，在这些年度， 审计主要是发挥了批判性作用，揭露了审计对象的机会主义行 为，但是，通过审计来抑制审计对象的机会主义行为这个目标 并没有实现。 47 o（三）建设性审计目标实现机制尚需要完善 o从2008年开始，我国政府审计已经定位为建设性 审计，但是，从实际效果来看，还主要是发挥批判 性作用。从批判性审计向建设性审计转型尚未实现 。这其中的原因主要是支持建设性审计目标的实现 机制尚需要完善。 o本文前面已经指出，建设性审计目标实现机制包括 揭示机制、威慑机制、预警机制、抵御机制、计划 机制、绩效评价机制。下面，我们分别来分析上述 机制需要完善之处。 48 o揭示机制的核心内容是选择恰当的审计模式，并根 据这个模式的核心理念来建立可行的审计准则体系 。目前，我国政府审计基本准则并没有明确的审计 模式，风险导向审计模式没有作为政府审计的