公用企业垄断问题研究.doc

天马行空官方博客：/tmxk_docin ；QQ:1318241189；QQ群：175569632 公用企业垄断问题研究 各国立法和学术历来都将公用企业作为反垄断除外的一项重要内容，但是，伴随着自然垄断理论的进一步深化以及发达国家八、九十年代对公用企业卓有成效的改革，公用企业的合法垄断地位业已面临理论和实践的双重挑战。公用企业垄断正当化依据及其质疑 在既往反垄断的法律规制中，公用企业作为重要的反垄断除外，其正当性依据主要有三：一是经济上的自然垄断；二是政治上的公共利益保护；三是资本实力上的竞争不可能。 首先，古典经济学理论认为，公用企业是一种典型的自然垄断，以效率价值观之，不宜将其列为垄断规制的对象；其次，公用企业之成以成为反垄断除外领域的第二个原因便在于公共利益之保护理念；最后，资本竞争的不可能亦是导致既往公用企业允许垄断的重要原因。 基于上述认知，公用企业一直被各国反垄断法列为除外领域，而且受到国家极为严格的经济管制。然而，80年代初以来，以美国为先导并席卷西方发达国家的政府管制体系改革逐渐对前述理论之正当性予以质疑。理论研究与实证分析均表明，公用企业是合法垄断的理论支点存在程度不一的缺失。 首先，传统自然垄断理论存在三个误区：一是缩小了自然垄断的范围，即认为古典经济学所主张的只有长期平均成本下降时才是自然垄断的看法是不全面的；二是传统自然垄断理论的假设前提并不成立；三是在公用企业中实行合法垄断，并通过政府严格的经济管制并不必然促使公用企业经营目标趋向于增进社会福利。其次，就公共利益的保护看，我以为也有所不妥。 此外，随着金融国际化和一体化态势的日趋强化，金融产品不断推陈出新，金融市场日新月异，以从根本上改变了公用企业实际上的竞争不可能局面。当前，滞留于各国资本市场的资金高达几十万亿美元，如果公用企业能有较高的投资收益率，这些资本中的一部分将会流向公用企业。因而，笔者认为，公用企业一旦开放市场，导入竞争机制，完全有可能引进实力雄厚的竞争者。各国公用企业反垄断法律举措比较 比较各国改革公用企业的法律举措，无疑对建构和完善我国公用企业反垄断之法律规制制度是有所裨益的。 （一）美国。美国公用企业的改革启动于70年代后期，主要得益于经济学家和法学家的努力和推动。一方面，以乔治.J.施蒂格勒为代表的产业经济学家通过研究认为，在绝大多数行业实行经济管制政策，设置市场壁垒阻扼竞争者参与竞争，并不有利于提高效率和增进消费者福利，其实质性后果恰好与之相反。正是在这样一批经济学家的推动下，美国通过颁行1978年天然气政策法等法律法规逐步开放了能源和运输市场；而另一方面，美国电信业的开放却主要借助法院的若干重要判例和行政部门对法院判决的反应为特征逐步演变发展的。最初法院通过判例判决美国电话电报公司（AT&T）不得干涉用户使用电话的方式，从而打破了电话器材市场的垄断，然后，美国司法部通过指控AT&T违反谢尔曼法而逼迫AT&T同意自行解体，分离成几个相互独立的法人实体，从而为美国长途电话以及嗣后短途电话的开放和竞争创造了必要的前提和条件。最近，美国有些州已经废除了自然垄断性特征极为明显的供电行业的垄断制度，将发电、输电和配电职能相互分开，用户可以自由选择不同的供电厂家。 （二）英国。英国公用企业改革是确立公用企业独立法人地位，并在此基础上导入竞争机制，开放市场，促进企业自主地提高经济效率，并在政府的引导下增进社会福利。 （三）德国。德国为了防范公用企业滥用市场优势地位，损害其他经营者或者消费者的合法权益，通过反对限制竞争法等对公用企业等具有市场优势地位的企业进行了行为规范。德国是欧共体重要的成员国，因而法律上尚受制于欧共体法律的调整，而欧共体在打破成员国公用企业垄断格局方面可以说是不遗余力。在德国，公用企业的开放与竞争将成为一种不可阻却的潮流。 （四）日本。日本公用企业的改革肇始于80年代初，导源于公用企业经营状况明显恶化的忧虑。改革的突破点在于“三公社”（日本电信电报公社、日本专卖公社、日本国有铁道）的民营化。通过“三公社”民营化改造，日本在电信业、烟草业以及铁路业的竞争明显化，有力地促进了企业素质的提高，经营状况的好转，服务质量的改善，并最终减轻了财政负担，增加了国家税收，其成功经验业已在日本公用企业改造中得到了普遍推广。 （五）启示与借鉴。从前述对各国公用企业改革之比较，我们拟可得出以下几点启示：1、传统公用企业一统天下的垄断格局业已被打破，在公用企业中导入竞争机制业已成为不可阻却之发展取向。2、公用企业改革的着重点在于政企分离和导入竞争机制。3、有鉴于公用企业相较于一般产业仍然具有更加明显的自然垄断表征与公共性，因而上述国家在对公用企业改革方式的选择上主要采取渐进式的改革路径，通过政府主导或者法院判例逐步放松管制。我国公用企业反垄断的法律思考 当前主要有三方面的法律法规规制我国公用企业行业：一是综合性立法，如反不正当竞争法，但其中涉及公用企业仅第六条有所规范；二是部门立法，如电力法、铁路法等，由于我国目前依然实行行政部门主导之立法体制，因而这些部门立法受部门利益所限，很难实现对公用企业行为严格的规范和约束；三是行政法规，如国家工商行政管理局1993年12月发布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定。这种行政法规因受行政级别的影响，实际操作效果并不理想。笔者认为，要提高公用企业的经济效率