农专题之二--土地制度.ppt

主 要 内 容 一、农村土地制度的含义与重要性 二、农村土地制度现状与存在的主要问题 三、农村土地制度改革与建设的总目标和 基本原则 四、农村土地产权制度的改革与完善 五 农地经营制度的改革与完善 六、农村土地流转制度的改革与完善 思考题 l试分析我国农村土地制度存在的主 要问题 l结合实际谈谈如何改革与完善农村 土地制度 一、农村土地制度的含义与重要性 农村土地制度的含义 农村土地制度。指人们在一定的社会经济条件 下的农村土地关系的总和. 广义的包括农村土地所有制度（产权制度） 、土地使用制度（经营制度）、土地流转制度、 土地金融制度、土地税收制度等方面的内容。 狭义的农村土地制度，仅指土地所有制度与 土地使用制度。 农村土地产权制度。它是关于土地产权的权 能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。 土地产权具体包括土地所有权、占有权（承 包权）、经营使用权（使用权或经营权）、收 益权和处置权等五权。农村土地产权制度主要 解决多项土地权利如何在不同经济利益主体之 间分配的问题。 农村土地经营制度。也称农业经营形式，它 是关于土地经营（使用）的经济法律关系的总 和。它主要解决土地由谁经营（使用）和如何 经营（使用）的问题。 农村土地流转制度。它是关于土地产权的转移 、让渡的经济法律关系的总和。它主要解决土地 产权（土地资源）的再配置问题。 农村土地金融制度。也称土地抵押制度或土地 抵押信贷制度。土地金融就是以土地作为获得信 用的保证，来获取资金的融通。土地金融制度则 是指一个国家或政府有关土地金融机构体系、土 地金融法律条例以及土地金融流通办法规定的总 称。 农村土地税收（税赋）制度。是指国家制定的 土地税收法令和征收土地税办法的总称。 几个相关问题 土地所有权与土地产权 l 观点一：两者是一致的。从广义上讲，所有权不仅 是拥有和占有土地的权利，还应包括使用权，收益权 和处置权，因为这些权利是所有权衍生的。产权是个 比较宽的概念，可分为若干权利，即“一束棒”，二者 可以是一致的。 观点二：两者是不一致的。也有两种看法： 所有权仅指最终所有权、归宿（归谁所有）问题 ，使用、收益、处置等权不是所有权，而产权是“一束 棒”包括所有权在内，还包括其他四个方面的权利， 因 而不一致。 两者不是谁包容谁的问题，而是不同层次的 问题。其区别是： 第一，所有权问题是属于经济性质问题，由宪法来 规范；产权则是经济运行层次问题，是由民法和经济法 来规范的。 第二，主体的权利关系不同。不平等；平等。 第三，财产关系不同。单一；不同所有制的交汇。 第四，主体的形式不同。抽象；具体。 评价：看二者是否一致，关键是如何定义之。我 认为，狭义上讲是不一致的，广义上看是一致的 占有权与所有权 有的是同义的，归谁所有，也归谁占有，有时 又有区别，占有不一定所有。 占有权与使用权 二者有时是一致的，既占有又使用；有时二者 不一致，占有不一定使用。 经营权与使用权 l 有时一致有时不一致，一般讲土地的经营权 与使用权是一致的。 收益权、处置权与其他权力的关系 l 所有权、占有权、经营权和使用权 四者均可得到收益；同时也有相应的 处置权，否则四者也无实际意义。 农村土地制度建设的重要性 二、农村土地制度现状与存 在的主要问题 (一)农村土地制度现状 1.目前农村土地制度的特点有三： 一是农村土地实行集体所有制； 二是土地使用权从所有权中分离出来，并以此为基 础，形成了农业双层经营（或称土地双层经营）体制。 三是土地承包经营权开始流转起来 2.评价：我国目前的农村土地制度从总体上和本质上 讲是可以肯定的。但不可否认，这种制度安排又的确存 在着一些问题，应进一步改革与完善之。 （二）农村土地制度存在 的主要问题 1.农地产权有待进一步明晰 （1）集体土地主体不清 第一，“集体”是哪一级“集体”有矛盾。 第二，“集体”是哪个集体不明晰. 第三，“集体”是哪个时期（时点）的“集体”不明 晰。 第四，由谁来代表集体不明确。 第五，农村土地所有权没有相应的法律形式- 土地所有权证书。 （2）农村土地产权残缺 即 有关法律中对农村土地产权内容的界 定很不完整，农民集体不能充分行使土地 的权利。 （3）土地所有权主体与成员之间的权益关 系不清。 2.农民土地承包经营权不稳定，缺乏保障 （1）土地的频繁调整（即行政性统一调地）。 行政性统一调地是指乡村组织经过自上而下的部 署、动员，对农村承包地按统一原则、统一办法 进行全面调整和重新划分。 （2）农民的经营自主权缺乏保障。表现为随意 解除土地承包合同、强迫农民种这种那，侵犯农 民合法权益的现象经常发生。其原因有二：一是 制度根源。二是缺乏法律保护。 （3）农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款 的权利。因为农村土地金融制度还未建立起来。 3.科学高效的农村土地流转制度远未 建立起来 土地流转方式主要有二种：一是行政性统一调 整土地或称计划式；二是通过市场来调整土地， 即市场式。当前这两种方式均存在，实践中存在 的问题有三： （1）农村土地所有权流转不规范。主要有两种 ：一种是国家向集体征收土地；第二种是集体与 集体之间互换地，或者并村等。实践中前者存在 的主要问题：造成浪费；补偿费低。后者存 在的主要问题是：对土地未作评估，交换时有时 不公平。 （2）土地的行政性统一调整过于频繁，不仅难 以有效地实行土地资源的再配置，而且加剧了农 民经营行为的短期化倾向。 观点一：有必要。 理由：第一，调整范围大 ，方法简单，能较快解决人口变动等带来的土地 不均的矛盾。第二，有利于实行土地规模经营。 观点二：没有必要。因为在实践中会产生一系 列后果：第一，往往是为解决局部矛盾而引起全 局的动荡。第二，过若干年作一次全面统一调整 的办法与市场经济条件下土地使用格局需要经常 调整的客观需要相矛盾。 第三，计划式的统一调整土地的办法，不利于农 户对土地进行长期投资和用地养地相结合。第四 ，统一调整土地的办法为一些干部以权谋私提供 了可乘之机。 （3）适应市场经济发展要求的土地使用权流转 制度未建立起来 土地使用权流转市场未建立起来。即市场发育 不健全、不完善，包括主体、客体及场所都未形 成或者完善起来，特别是中介组织未发育起来。 土地使用权流转形式单一且不规范。口头协议 、无偿。 没有配套的法律法规体系。 4.农村土地税收制度不科学、不合理 1.农村税费制度改革前的情况 l农民负担重。农业税、“三提五统”、在土地 承包合同以外负担的各种摊派、集资等。 l 费强税弱，大大削弱了国家的宏观调控能 力，影响了国家社会管理职能的发挥。 l由于各种费的收取随意性大，透明度低，其 使用又难以监管，因而滋生了腐败现象，干群 关系紧张。 2.各地农村税费制度改革情况 （1）基本内容 三取消：取消乡统筹费、农村教育集资等专门 向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、 集资。 二调整：调整农业税、农业特产税政策 一改革：改革村提留征收使用办法 (2)取得的成效： 规范了农村收费行为，减轻了农民负担，增 加了农民可支配收入。 简化了农村税费收缴办法。 改善了干群关系，维护了农村社会的稳定 。 推动了农村其它方面的改革，如乡镇管理 体制改革、农村教育体制改革等。 （3）存在的问题与不足： 税制不科学。叫法不妥。按常年产量计征 不正确： 第一，不是对农民从事农业的净所得征收所 得税-包括了生产耗费等。 第二，不是按商品流转额征收商品税-包括 了农民的口粮和种子。 税率仍然过高。8.4%，实际19%。 常年产量的确定不规范、不合理 税负不公，城乡不平等。加重了农地税负。 城市个体户的增殖税、工薪阶层所得税有起征点， 农业税没有。 配套政策未跟上。基层财力吃紧，运作困难 三、农村土地制度改革与建设的总目标 和基本原则 农村土地制度改革与建设的总目标 总目标是建立适合社会主义市场经济发展要求 的社会主义农村土地制度。 所谓“适应社会主义市场经济的要求”主要包含 如下涵义：第一，产权明晰。第二，能够确立农 业生产者的市场主体地位。第三，市场机制成为 土地资源配置和再配置的基本手段。 农村土地制度改革与建设的基本原则 能促进农业生产力的稳定和持续发展 在坚持土地集体所有的前提下，进一步完 善土地产权结构 对于土地归谁所有的争议： 观点一：国有化。一般认为国有化的好处 ：有利于管理土地；有利于明晰产权关 系；有利于集中经营；有利于减轻农民 负担。 观点二：私有化。理由：有利于明晰土地产 权，调动农民的 积极性。有利于减轻农民负 担；符合农民的意愿；古今中外的实践都证 明实行土地私有制利多弊少。A、从历史上看， 土地为农户所有是一个自然的经济发展过程；B 、从国外看，目前发达国家很大部分是私有；C 、目前在城市，政府号召大力发展个体私营经济 ，农村的非农领域也号召发展，且已发展到相当 规模。 观点三：集体化。好处主要有：是坚持社会 主义道路的要求。有利于土地资源的科学规划 、有效开发和合理利用。有利于保障农村社会 公平的实现，防止两极分化。 为什么不能国有化呢？第一，它不符合潮流 ；第二，没有可能性；第三，不利于管理。 为什么不能私有化？第一，受我国经济制度和 社会意识形态的约束，即不符合社会主义道路的 原则；第二，易产生两极分化。 保障农村社会的公正和公平 保障农村社会的公正和公平，就是保障全 体农民群众的生存权和发展权，力戒社会不公 和两极分化。它大致包括两个含义：一是在农 村土地产权的初始配置上实现“人人平等”的原 则。二是在农村土地产权的再配置上实现“耕 者有其田”。当然，对这一观点也有不同看法 。 坚持党和政府农村政策的连续性，维护广大农 民群众的切身利益。 因地制宜，形式多样，循序渐进。 四、农村土地产权制度 的改革与完善 明确土地产权主体及其权利与义务 观点一：实行新型土地股份合作制。新型土地 股份合作制的运作办法是： 作价折股。首先成立土地评价小组或请社 会权威部门对集体土地进行评估作价，使实物的 土地货币化；然后把土地作价额折成若干股份。 股权设置。一般只设个人股，不设集体股 。 产权界定。将土地股权按现有人口数量界 定给个人（农户），发给土地股权证书；股权 分配一步到位，以后不再因人口变动而调整； 不得抽股。农民个人获得以下权利：一是货币 化了的土地所有权。二是转让权。三是土地股 份的继承权和抵押权。四是分红权。 组织管理。成立土地股份合作社，社内实 行社员代表大会制度 ；成立董事会、监事会 。 村民委员会与合作经济组织的性质不同，因而 必须将两者分开，村委会依法行使其行政权利 ，土地股份合作社行使土地运营与管理权利 资产运营。由土地股份合作社统一负责对土地 所有权和使用权等产权进行运营。对于土地使用 权，不再按人人有份的原则进行承包，而是按照 效率第一，兼顾公平的原则，引入竞争机制，分 别不同情况，采用相应的竞价承包、租赁、拍卖 等运作方式，将其转让给农户或其他单位或个人 。 新型土地股份合作制在以下三个方面进行了 合理的制度创新：一是它既承认了农民对土地的 个人所有权，又建立了合作经济组织的法人土地 所有权，真正做到了产权主体明确，边界清晰， 从而构建了合理的土地产权制度。二是一方面合 作经济组织可把土地当作资产来运营，使实物的 土地流转起来，另一方面农民又可对土地股权进 行转让、抵押、继承等，使土地股权流转起来， 从而形成了以市场为基础的土地产权交易制度。 三是通过引入竞争机制的竞包、租赁、拍卖等运 作方式，使土地得到最有效率的使用，从而建立 了以效率为基础的土地使用制度。 实行新型土地股份合作制后，农民个人获得 了土地所有权，这是不是土地私有化呢？回答是 否定的。 第一，农民虽然拥有土地的所有权，但这种 对土地的拥有只是货币上的，并不拥有实物，如 果拥有股权的社员不想当股东了，可以转让并得 到经济补偿，但不能抽走作为实物的土地，因而 不会导致土地被实际分割。 第二，土地股权的流转有卖有买，不会造成 合作经济组织的土地财产价值上的流失。 第三，土地的处置权特别是实物的土地处置 权基本上掌握在合作经济组织和国家手中。 会不会产生两极分化呢？回答也是否定的。 实行新型土地股份合作制后，抛弃了“地权的均 等和福利原则”，这主要会对新出生的人口和贫 困户产生一定影响，但这种影响不会太大。况且 ，随着农村社会保障制度的建立与完善，贫困农 民的基本生活问题会由社会妥善解决。 综上分析，新型土地股份合作制是一种较合理 的制度安排，可更好地培育起完善的土地市场主 体与客体，十分有利于农地的合理配置，因而可 以在全国推行，但不可强制推行和“一刀切”。必 须搞好宣传，正确引导，因地制宜，分类推进。 观点二：按以下观点改革： 在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社 区所有制的实现形式，全体村民为本村土地所有 者；村民大会（或村民代表大会）作为最高权力 机构行使集体土地的处置权。 目前对于农村土地归谁所有的问题，大部分人 赞同集体所有，但在集体所有中，产权主体却仍 有不同的看法： 观点一：承认现状。 观点二：应为村民小组所有。 观点三：村集体所有。 我们赞成观点三。 村民委员会作为全体村民（土地所有者）的 当然代理人，在日常经营管理中行使土地所有者 除处置权之外的其他权力或承担相应的义务。 权利与义务有： 在本社区之内宣传国家和地方政府有关土地管理和 利用的政策法规； 作为（承包）出租方向农户和其他经济实体出租土地 搞好土地利用规划； 保护村民的土地权益，保证国家和集体税费收益； 监督农户的土地利用方向，确保农用地不得转作它用 组织社区成员进行农田水利基础建设，改善生产、生 活条件； 为村民提供产前、产中、产后服务。 农村土地使用权完整归农户和企业 观点一：承包制。 观点二：租赁制。与承包经营相比，租赁制的 好处是： l集体与农户之间（出租者与承租者）不是上 下级隶属关系，而是平等的商品交换关系。 使农户具有更充分的自主权，并同时承担更 大的经营风险； 土地的收益权应归产权主体 根据一定规则对集体成员的边界予以确认 以签约时期的人口为准； 以签约时期的人口为基础，根据现行的人口 和户籍政策，对集体成员的边界作大致的限定。 我不赞成第二种方法。因为： 第一， 不符合市场经济的要求（无偿取得土地 ）。 第二，造成过分依赖土地。 国家对农村集体土地产权的限制 国家对集体土地的最终支配权和管理权主要包 括如下方面： l根据国内建设需要，国家有权征用属于集体 农民的土地； l 在非常时期，国家有权根据非常法令决定 集体土地的利用方向； l 为保证国家对集体土地的管理权和最终支 配权得到实现，国家可依法对集体土地征收土 地资源税； l 国家有权禁止、监督农用地转作非农用地 ，以使农地非农化过程有序进行。 五 农地经营制度的改革与完善 农村土地经营制度的改革与完善，就是按照社 会主义市场经济的要求，长久稳定与完善双层经 营体制，进一步扩大农户的经营自主权，使其成 为真正独立的商品生产者，从总体上形成以农户 经营为主体的多元化的土地经营制度。 以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营 体制是我国农业的主要经营形式，应长久稳定并 不断完善 为什么以家庭承包经营为基础且要稳定? 第一，这是由生产关系一定要适合生产力发展要求的 规律决定的。 第二，这是由农业生产的特点决定的。 第三 , 家庭成员具有利益目标的认同感,使得家庭经营 的管理成本最低。 第四 ，家庭成员在性别 、年龄 、 体质 、技能上的差 别也可实行分工和劳动力的充分利用. 第五，长久稳定，有利于农民增加对农业的投入 第六，古今中外的实践证明，家庭经营是一种有效的 农业经营形式。 为什么要统分结合，双层经营？ 为什么要统？ A、它使那些分户经营办不了办不好的事，由 集体统一经营，发挥统一经营的优越性，促进生 产发展。 B、它是壮大集体经济，保证农民走共同富裕 的社会主义道路的需要。 总体上讲，既统又分，既发挥了家庭经营的 积极作用，又保证了宜于统一经营的生产和经营 活动仍然实行统一经营，促进集体经济的发展。 如何稳定与完善双层经营体制？ 采取措施，稳定与完善现行的土地承包关系 l第一，要坚定不移地贯彻执行,保证土地使用权一定30年不变,发给农民 土地经营使用权证书,赋予农民长期而有保障 的土地使用权. l第二，进一步加强与完善农业承包合同管理。 l第三，切实减轻农民负担。 l进一步完善农户土地使用权。农户土地使用 权的内容包括： A、排他性占有权。B、开发 权。C、收益权。D、转让权。E、租赁权。 F 、继承权。G、抵押权。 进一步落实农户经营自主权 lA、做好基层干部的教育工作，提高尊重农民 经营自主权的自觉性。 lB、转变乡镇政府和村组织的职能，将以行政 手段为主的直接管理方式，向以经济手段为主 的间接管理方式转变，多为农民服务，搞好基 础设施建设。 搞好统一经营，充分发挥统一经营的作用 一是充实统一经营的内容；二是加强服务组织的 经营管理。 克服家庭经营局限性的途径 建立与完善农业社会化服务体系。 大力发展农业产业化经营。 发展新型的农村合作经济组织：合作社、农协 、股份合作经济组织等。 因地制宜地发展农业中的其他经营形式 租赁经营、股份经营、股份合作经营、集体农场 、农业专业队 六、农村土地流转制度 的改革与完善 农村土地流转制度的改革与完善就是要改变现 行的计划式统一调地的办法，代之以市场化的土 地流转方式，即建立起完善高效的土地流转市场 。 农地市场不应是单一市场，而应是由农地所有 权市场、使用权市场及金融市场等相互联系的市 场组成的完整配套的市场体系。 农村土地所有权市场 建立合理的流动关系。一是农村集体与国家之间的 流动关系，即农地的国有化。二是集体与集体之间的 流动关系。三是实行新型土地股份合作制的合作经济 组织的社员之间及与其他个人之间的土地股权的交易 关系。 规范政府征地行为。一是进一步完善政府农地征用 申请与审批制度，确保征用的农地真正用于“公共目 的”。二是合理确定农地征用时的“转用价格”（补偿 费）。首先是农地本身的价值，其次是由于供求关系 的影响而形成的市场价格。三是加强监督与管理，防 止农地征用后闲置现象的发生。 农村土地承包经