毕业论文——高等院校新校区建设项目实施代建模式前景研究

高等院校新校区建设项目实施代建模式前景研究摘 要代建制是一种近些年在中国兴起的新型的建设管理模式，与国外的项目管理承包（PMC）模式有本质上的一致。它将传统管理体制中的“建用合一”改为“建用分开”并割断建设单位和使用单位之间的利益关系，将“投资、建设、管理、使用”各阶段分离。通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。随着我国建筑市场的发展，代建制已经被广泛的应用到了非经营性政府投资项目上。高等院校新校区的建设，作为一种特殊的准经营性政府投资项目，既要做到高质量、低成本、最大限度的满足教学、科研和生活的需要，又要尽可能使建筑单体成为学校的标志、景点、反映出高校的风格。选择一种合适的项目管理模式是项目成功与否的关键。原有的建设指挥部、基建处等管理模式已经难以适应新的形势。我们应该探寻新的管理模式来解决高校新校区建设项目的管理。因此本文的重点就是论证分析代建制管理模式在高等院校新校区建设项目中的可行性与前景研究。根据代建制的适用范围，高校新校区建设项目本身的特点以及目前管理体制存在的一些弊端，提出对高校新校区建设项目采用代建制管理模式。借鉴其他研究者对高等院校建设项目的分析，利用对比论证，归纳总结等方法，全面论证代建制在高校建设项目中的应用前景，并且提出了相应的管理运作方式和合同管理模式。关键词：高等院校新校区 建设项目 代建制 前景研究Research on the Prospects of Institutions of Higher Learning New Campus Construction Projects Implementation of the Agent ConstructionABSTRACTAgent Construction System is a new management model which has been rised in China in recent years, it is essentially as the same as project management contract (PMC) on the model in foreign, it will change the traditional management system built-use by one to build-use separate and cut off the interest relations between the construction unit and use, It will be separate the investment, construction, management, user various stages. Through professional project management to control the investment ultimate and improve returns on investment and management purposes.With the development of Chinas construction market, the Agent Construction System has been broad used by the non-operating government investment projects. Institutions of higher learning new campus building，as a special permit-operating government investment projects, to achieve both high-quality, low cost and maximize satisfaction teaching、research and living needs, but also as far as possible, so that the Building monomer a schools logo, attractions, reflecting the style of colleges and universities. Choose a suitable project management mode is the key to the success of the project.The original traditional management system has been difficult to adapt to the new situation. We should explore new management model to solve the Universitys new campus construction project management. So the focus of this paper is proof of Agent Construction System management mode in institutions of higher learning new campus construction projects in the feasibility study and prospects. Agent Construction System in accordance with the application of the new university campus construction project itself and the characteristics of the current management structure of the existence of some shortcomings, to propose new university campus construction projects using Agent Construction System management mode. Researchers from other institutions of higher learning on the analysis of construction projects, use of comparative feasibility studies, summarized and so on, fully demonstrated Agent Construction System in college construction projects in the application and made a corresponding mode of operation and management contract management.Key Words: Institutions of Higher Learning New Campus Construction Projects Agent Construction SystemResearch on the Prospects目 录第一章 绪论11.1 研究背景11.1.1 高等院校新校区建设目前的管理现状11.1.2 高校新校区建设管理存在的弊端21.2 论文研究的问题和目的31.3论文结构41.4 创新之处6第二章 代建制项目管理模式72.1 代建制管理模式概述72.1.1 代建制的起源及发展72.1.2 代建制的适用性研究82.2 代建制在政府性投资项目中的应用82.2.1传统项目管理模式与政府性投资项目92.2.2 代建制在政府性投资项目中的实施9第三章 高校新校区建设项目实施代建制管理模式的研究113.1 非经营性政府投资项目的管理模式113.1.1 非经营性政府投资项目概述113.1.2非经营性政府投资项目管理现状分析133.2高校新校区建设项目是特殊的准经营性政府投资项目153.2.1 高校新校区建设项目管理现状分析研究183.2.2 高校新校区建设对代建制的需求213.3高校新校区建设引入代建制管理模式可行性研究213.3.1高校新校区建设采用代建制必要性论证213.3.2高校新校区建设采用代建制可行性论证233.4 高校新校区建设采用代建制管理模式的优越性23第四章 高校新校区采用代建制模式具体运作及管理274.1 高校新校区建设项目对代建制运作方式的选择274.1.1 建设项目代建运作方式概述274.1.2高校新校区建设项目代建模式选择294.2 高校新校区建设代建模式下的合同管理及风险防范344.2.1 代建模式下合同的选择与管理344.2.2 风险防范与应对35第五章 高校新校区采用代建制的前景375.1 高校新校区采用代建制的前景375.2 代建制在高校新校区建设项目实施中还需要完善的地方38结束语40参考文献41致 谢43外文资料44中文译文50天津理工大学2008届本科毕业论文 第一章 绪论在国家“科教兴国”发展战略的指导下，为了提高科研水平和教学质量，全国各地迁建、扩建、新建高校的积极性大大提高，高等院校纷纷开始或已经在筹建新校区。高等院校的新校区建设项目是一项特殊的准经营性政府投资项目。目前大多还都采取的是基建处、指挥部管理模式，随着对工期的合理优化、资金的高效使用以及社会效益评价指标体系的逐渐完善，传统基建管理模式的弊端已经初见端倪。“代建制”作为一种新兴且高效的管理模式已经被越来越多的高校建设管理者所提及和研究。本文即是针对高等院校新校区建设项目实施代建制管理模式的前景展开。1.1 研究背景1.1.1 高等院校新校区建设目前的管理现状高校新校区建设项目正在如火如荼的进行中，对于高校这种对工期、质量、成本有严格要求的工程来说，选择一种正确而合理的项目管理模式是做好项目的基本保障。近些年来通过对外借鉴引进，以及国内建筑行业基建管理的实践积累，目前我国项目管理模式大体上可以分为三大类：一是业主方直接参与管理与控制施工过程的项目管理模式，如工程指挥部管理模式或甲方项目制管理模式。二是以提供项目管理服务为主的项目管理模式，如PM模式。三是参与项目勘察、设计、采购、施工、试运行等全部或部分实施环节的项目管理方式，如工程总承包（EPC）、设计施工承包（DB）、采购施工承包（PC）、建设转让承包（BT）、建设经管转让（BOT）、建设拥有经管(BOO)等方式。 在高等院校新校区建设项目中，普遍采用的是前两种项目管理模式。目前，业主方采取自建自管的管建模式主要是由使用单位根据其自身的需要，在充分自行论证的基础上完成项目建设的前期工作，并由此向政府申请相应的财政投资，待相关的政府投资部门批准之后，由申请单位自行进行管理、支配、使用该项投资于全部建设过程并承担相应的责任。然后由使用单位根据项目自身的特点来组织建设并且对整个建设过程负责监管和控制。1自建自管方式流程图如图1.1：投资申请使用单位国有资产管理部门工程招投标材料设备采购规划设计征地拆迁处理管理分配收益使用占有投资决策管理投资批复组织建设资产实际管理资产登记备案（名义管理）图1.1 自建自管方式流程图2Fig. 1.1 The flow chart of construct and management model目前高校新校区的建设都是采取设立基建处或者建设指挥部的管理模式的。在基建处管理模式下，具体项目的实施都是由该基建处领导和组织的。这是典型的自建自用，这种模式的缺点在于它只体现的是本单位或部门的利益，往往代表的只是领导的意志。指挥部模式是在建设项目的时候临时成立的项目管理处，指挥部的人员都是从各个部门调过来的，专业性不是很强；而且一旦项目建成，项目班子就要撤销，将带来人员安置难的问题。不过，经过实践的检验，基建处和指挥部管理模式对这几年高校建设的发展还是有一定的推动作用的。1.1.2 高校新校区建设管理存在的弊端虽然目前的自建自管模式在高校的建设管理过程中取得了一定的成功，但是，这种模式也存在着不少难以克服的缺点，主要表现在以下几个方面：1. 项目管理机构过于庞大，管理成本高。根据传统的自建自管模式，要建设新校区首先就得成立一个管理组织和领导班子，无论是设立基建处还是成立指挥部，对于管理机构的建立，都将是项目本身之外的一项额外开支，从而间接导致项目管理成本的提高。2. 工作效率难以提高，建设高峰后人员安置难。指挥部的工作人员都是临时从各部门调遣过来的，来自各个部门的领导或职员显然对专业的了解不是很透彻，在做很多决策的时候都用的是头脑风暴和领导意志，而并不是客观的分析和解决问题，致使工作效率很难提高。其次，因为指挥部只是为了新校区的建设而临时设立的，在校区项目建设完成之后，指挥部撤销，必然面临指挥部人员安置困难的问题。33. 外部环境复杂，主体业主投资风险增大。虽然说国家在大力发展教育事业，可高校新校区项目的融资仍然是一个复杂的过程。目前，各高校校区建设的资金来源主要是政府的一部分支出（包括教委的支持），银行贷款和学校自筹。而高校是一个准经营性的社会公益性项目，它的建设目的更大一部分是为了满足教学和科研的要求。而高校的收入简单而微薄，那么投资回收便成为一个不得不考虑的问题。资金的回收缓慢将直接导致主体业主投资风险增大。4. 建设资金的公有性质，腐败现象不能完全避免。普通高等院校的新校区的建设项目的资金，除了一些特殊情况，如民办高校以外，一般都是来自政府拨款、社会捐资、学校自筹等综合筹资，鉴于资金的这种公有性质，腐败现象的滋生是在所难免的。而且由于腐败的原因以及管理不善，使得投资投放达不到预期该有的效果，必将会给学校和国家带来损失，而且会产生恶劣的社会影响。35. 工程经历少，决策时间长。各校新校区的建设都是在满足基本的科研和教学基础之上，可以更好的反映本校校园风格，所以可供参考类似工程寥寥无几。而作为只为此校区建设而成立的基建处或指挥部，工程经历、管理水平和项目经验肯定是不充分的。那么在做决策的时候就会犹犹豫豫，花费较长的时间。众所周知，工程造价的控制和工期方案的决定都在前期，这种管理模式对于项目前期的决策会产生很大的影响，对整个项目的造价的控制和工期优化也是一个致命的威胁。6. 经费使用欠合理。 在自建自管制度下，项目负责人一般是由单位负责人兼任的，高校新校区建设的基建处或指挥部领导班子都是从高校中临时抽调的人员。对于建设所需的工程管理、技术知识掌握不牢靠，不具备或不完全具备与项目管理相关的专业技术、项目经验和管理水平。待到这些人员靠边学习边建设，完成了项目的建设，他们确实是积累了一定的工程项目管理经验，可是又随着项目的结束而解散了机构。对于下次一个新的建设项目，仍然是管理不周，资金运用不当。这种短期的、临时的、缺乏经验的建设项目管理模式，要想对于资金的控制和使用达到最优化的配置，是不太可能实现的。从对于资金的有效使用与管理上来说，自建自管模式中经费的使用是欠合理的，资金的利用效率是比较低下的。1.2 论文研究的问题和目的随着我国市场经济的快速发展，国家在高等教育方面的投资力度也在逐步增大，与此同时，各大高校也在逐步扩大教学和校区规模，高等院校纷纷开始或已经建立新校区，在新校区这一建设领域推进制度改革，加强建设管理，提高投资效益和工程建设水平已迫在眉睫。高校新校区建设作为建设项目有其一般的特征又有特殊性,虽然高校基建项目的商业性不是很强，但是要做到既高质量，低成本，最大限度的满足教学、科研和生活的需要，又要尽可能使建筑单体成为学校的标志、景点、反映出高校的风格，确实不是一件容易的事。要想管好高校建设这个项目，就必须合理而有效地将投资与管理相结合，那么项目成功与否的关键就是采取一种合适的项目管理模式。而从目前高校新校区建设的管理模式来说，达不到这个目标。原有的建设指挥部模式、基建处模式已经难以适应新的形势。因此，应该探寻新的管理模式来解决高校建设项目的优化管理问题。代建制作为一种新的管理模式，将传统管理体制中的“建用合一”改为“建用分开”，并彻底割断了建设单位和使用单位之间的利益关系，将“投资、建设、管理、使用”各阶段分离。通过专业化项目管理最终达到合理投资控制，提高投资效益和改善管理水平的目的。在高校建设项目上实行代建制可以使高校从某些微观管理（具体项目）上转到宏观调控（决策），让具有专业资质的代建单位组织管理工程实施过程中的具体事务，解决了分散管理、重复设置机构等一系列问题，不仅可以充分发挥代建单位的专业优势，而且也可以最大限度地节约资源，提高管理效率。代建制作为一种新的项目建设管理模式，使投资、建设、管理、使用职能分离，通过专业化项目管理最终达到切实落实“三大控制”，提高投资效益和完善管理水平的目的。对高校新校区建设规模的确定、工期的管理和投资的控制都会有一定的成效。况且代建制在高校建设项目领域的发展和推广，会更加有利于提高整个建筑市场的总体水平，有利于节约资源，符合中央建设“节约性”社会的要求。本毕业论文的目的在于从高校新校区建设项目的特征入手，分析目前管理模式现状存在的一些问题，结合代建制管理模式的优越性，全面而综合地将已经试用且取得一定成效的代建制管理模式应用于高校建设项目上，研究高等院校新校区建设项目实施代建制管理模式的前景。1.3论文结构本文研究的内容主要包括以下几个方面：（1）第一章，绪论部分， 介绍高等院校新校区建设项目目前的管理现状以及存在的问题，提出论文研究的问题，阐述本论文研究的目的。（2）第二章，介绍代建制项目管理模式，明确代建制的发展、适用范围以及它在政府性投资项目中的应用。（3）第三章 ，阐述代建制项目管理模式在高校新校区建设中的应用，基于高校新校区建设属于一种典型而又特殊的准经营性政府投资，从代建制在非经营性政府投资项目中的应用及高校建设对代建制的需求来论证代建制项目管理模式在高校建设实施中的可行性。（4）第四章 ，介绍高校新校区代建制的具体运作方式以及代建合同的管理。（5）第五章 ，结合第二、三、四章的分析和阐述，总结“代建制”管理模式在高校新校区建设的前景以及应用过程中还需要完善和改进的地方。本论文结构图如图1.2 所示。提出问题分 析 解 决 问 题前景展望课题研究背景概述提出研究问题研究内容与论文框架结构创新之处第一章 绪论代建制管理模式概述代建制管理模式在政府投资项目中的应用第二章 代建制项目管理模式高校建设项目对代建制运作方式选择高校建设代建模式下合同的选择与管理第四章 高校新校区采用代建制管理模式具体运作及管理高校新校区采用代建制的前景代建制在高校新校区建设项目实施中还需要完善的地方第五章 高校新校区建设实施代建制前景研究高校建设引入代建制模式可行性研究高校是特殊的准经营性政府投资项目非经营性政府投资项目管理模式高校建设采用代建制模式优越性分析第三章 高校新校区建设 实施代建制模式研究图1.2 论文结构图（自绘）Fig.1.2 The structure of the paper 1.4 创新之处1结合“代建制”本身的特点及适用范围，将适用于非经营性政府投资项目的代建制管理模式引入到高校新校区建设这种特殊的准经营性政府投资项目建设中。2分析高等院校新校区建设项目准经营性的特殊性。通过其自身的特点以及目前管理中存在的弊端，对比论证代建制在高等院校新校区建设项目实施中的可行性及发展前景。并提出“代建制”管理模式在高校建设管理中的具体运作以及在实施过程中的合同管理风险防范及需要完善的一些问题。第二章 代建制项目管理模式2.1 代建制管理模式概述“代建制”是一种近些年在国内提出的新型的项目管理模式。虽然在国外没有“代建制”这一具体的称谓，可是与其本质相近的管理模式已有近百年的发展，在中国建设事业蓬勃发展的大形势下，代建制在中国建筑行业的应用日渐普遍，其优越性也日益显现。对政府投资项目实施“代建制”管理模式是国际上通行的做法。2004年的国务院关于投资体制改革的决定中对“代建制”的适用范围给予了明确的规定，由此，代建制便成为各行各业关注的焦点。而且代建制在部分政府性投资项目，特别是非经营性政府投资项目的建设管理中试运行后，取得了一定的成效。2.1.1 代建制的起源及发展在国外，虽然没有“代建制”这一称谓，但是在本质上与其思想一致的管理模式已经有了一定的发展。尤其是在美国，项目管理承包模式（即PMC）与我国的代建制的建设思想与管理理念基本相同，它在美国已经得到了广泛的应用和发展。可见，这两种管理模式是一种体制下的两种不同表现形式而已。代建制在美国建筑行业中应用最广泛的在于政府性投资的公共项目的建设上。代建制代理建设制式。即：具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使业主的项目管理任务的一种制度形式。自2004年国务院关于投资体制改革的决定，代建制在中国的发展日益迅猛，越来越多的工程项目也都开始采用这一专业的管理模式。在国内，代建制起先应用于政府性的投资项目，而投资体制的改革，将代建制广泛地应用到了非经营性政府投资项目的建设管理上。代建制模式源于厦门。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此而导致的工程项目难以依法建设，工程建设管理水平低下以及贪污腐败现象严重等问题。通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业项目管理公司。由这些公司代替业主对项目实施建设管理。并在改革中不断对这种方法加以完善。经过不断的实践和实际的检验，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年，北京市发改委在回龙观医院、残疾人职业培训和体育锻炼中心、疾病预防控制中心等项目中实行了代建制试点，取得了良好效果。同时，在上海实行代建制的过程中，代建制模式又有了新的发展。厦门模式、北京模式、上海模式成为代建制的几种典型管理模式，思想体系相同，只是各自针对点有所不同。有人认为工程总承包如EPC也属于代建制，其实这种观点是不妥当的。工程总承包是一种直接的工程承发包合同关系，而代建制从其概念和当前国家地方的各种文件规定来看，它只是一种代理关系，即代甲方（业主）行使权利和义务。代建制应属于2003年2月13日建设部发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市2003号文）中的工程项目管理，按该文规定：工程项目管理是指从事工程项目管理的企业，工程项目管理企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务，这与目前在各地操作和运行的代建制相符。确切地说，代建制是工程项目管理的一种具体表现形式。42.1.2 代建制的适用性研究项目采用哪一种管理模式不仅只是单纯地从项目建设的本身考虑，而是要综合考虑项目建设全过程资金的使用效率，时间的利用效率，项目的质量高低以及项目建成后的经济效益和社会效益。对于那些为社会发展服务的，满足社会公共需求的，非经营性的公益性项目，它追求的目标是社会效益最大化，对其所作评价是很难以经济效益来衡量的。而代建制是由专业项目管理公司代理业主来管理项目的，具有专业性强、管理水平高等优势。若将代建制管理模式应用到这些项目的建设管理中，必将大大提高管理水平。 对于“代建制”适用范围的界定，国务院早在2004 年7 月公布的关于投资体制改革的决定就已经作了明确的规定，政府性投资项目已经有相当一部分采取了代建制管理模式。对非经营性政府投资项目应该加快推行“代建制”。非经营性政府投资项目一般是指政府投资占项目总投资60%以上的公益性建设项目，主要包括：（1）党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。（2）科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。（3）看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。（4）环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。（5）其他公用事业项目。5从代建制的自身特点以及发展趋势，我们可以看出，将代建制项目管理模式应用于非经营性政府投资项目中是项目建设管理的需求，也是建筑行业项目管理体制发展的趋势。再者，从投资体制的改革方面来看，国务院及建委都提倡在非经营性政府投资项目建设中采用代建制模式。综上所述，可以看出，代建制管理模式适用于各种社会性公益性项目。2.2 代建制在政府性投资项目中的应用在国外，对政府性投资项目的管理主要采用CM、PMC、PMT等管理模式。在国内，也曾利用PMC、BOT等管理模式来建设管理政府性投资项目，但是绝大部分还都是自建自管模式下的建设管理。并没有明确把项目建设中的“投、建、管、用”彻底分开。而随着代建制管理模式的提出和实践以及它在试点项目中体现出来的优越性，从理论上和实际上都证明代建制是一种值得推荐的优秀的项目管理模式。代建制管理模式开始被建筑行业所认可和推崇，众多的政府性投资项目开始使用这一高效的代建模式来管理项目。2.2.1传统项目管理模式与政府性投资项目PMC项目管理承包模式就是业主聘请专业的项目管理公司, 代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务, 承包范围包括质量、安全、进度、费用、合同和信息等管理等部分, 并承担相应的管理责任。PMC模式具有较大的灵活性，主要表现在业主可根据需要在项目的前期准备、设计、采购、施工、调试等阶段委托PMC承包商整体或部分的负责项目管理, 参与程度和职责范围可任意组合。虽然，PMC管理模式是目前用的比较多的一种项目管理模式。但是在实践的过程中发现存在一些缺陷：业主是项目实现的最终需求方, 处于合同体合作双方彼此防范不信任, 过于看重本位利益, 忽视项目整体利益；缺乏及时有效的沟通和化解渠道, 解决问题靠开会；对双方管理责任界面划定不清晰, 造成推诿扯皮, 掩盖或推卸责任； 双方的管理资源或重叠、或空缺, 没有实现共享和互补6。工程总承包是一种把勘察、设计、施工、设备采购等任务进行综合，然后发包给一家或几家工程总承包公司的承发包管理模式，实行全过程若干阶段的承包，常见的有设计施工(DB模式)总承包、设计采购施工总承包(EPC模式)等。在EPC模式下，业主只与一个承包单位直接发生关系。所有的设计、施工分包工作等都由总承包方对业主负责，设计、施工分包商不与业主直接签订合同。7在我国目前传统的承发包模式中，他们与业主只是一种承发包的关系，而并不是完全的代理业主进行全方位、全过程的管理，这种传统的模式致使投资增加以及设计和施工不协调而影响建设质量及进度；造成各类建筑业企业规模弱小，组织形式单一，缺乏国际竞争力等等。在我国，对于政府投资工程的工程项目是这样界定的：政府财政的投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。按建设项目的性质分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目。对于政府性投资项目的建设管理，也有少部分采用了PMC、BOT、EPC等项目模式，但是绝大部分还是采用自建自管模式的，对于自己需要的项目，在取得政府投资之后，自己成立基建管理处来负责整个项目全过程的建设与管理。基于政府性投资项目资金的公有性以及项目的公益性，传统的基建自建自管模式模糊了业主和使用单位的权利与义务。2.2.2 代建制在政府性投资项目中的实施 代建制不同于传统的管理模式，它体现的是一种代理关系，是专业的项目管理公司受业主委托完全行使业主权利与义务的一种新型的管理模式。从1993年代建制的首次提出至今，它已经被应用到了多项政府性投资项目中，而且也取得了不错的成效。迄今为止，我国政府投资工程已实施“代建制”的项目，投资全部被控制在概算范围之内，建设实施过程中的临时改动基本杜绝。8如上海大连路越江隧道项目，工程质量好，缩短工期8个月，节约管理费20%，节省投资方贷款利息3000万元。此外，北京市回龙观医院工程中，由于使用方要求增加建筑面积700m2、地质情况不满足原设计要求需要增加水泥粉煤灰碎石桩（C F G桩）、原设计方案可以再利用的地下水但因为水中含砂量过大而放弃等各种原因共计增加投资约400万元，通过代建单位的高效管理，在保证工期、保证工程质量、无工程追加资金的情况下最终成功地完成了项目的建设，而且使工程得到了北京市发改委、市卫生局、回龙观医院及相关各方面的一致首肯。9成功的案例证明了代建制在政府投资项目取得的结果是值得肯定的。那么，如果将这种管理模式应用到高等院校新校区的建设项目中，会取得怎么样的效果呢？第三章 高校新校区建设项目实施代建制管理模式的研究高等院校新校区建设项目从其本质上来说，是一种特殊的准经营性政府投资项目，它是介于经营性投资项目与非经营性投资项目之间的一种准经营性政府投资项目。经营性项目的建设管理，根据它自身的特点和目标有相应的合适的管理模式。非经营性政府投资项目的管理，从政府投资体制改革方面来看，国家建委提倡对非经营性政府投资项目实施代建制。目前，高校建设管理大部分还都是采用基建处、指挥部等自建自管的管理模式，随着建筑行业的水平提高以及管理模式的发展，自建自管管理模式与目前的管理发展已经产生了一定了差距，而且工程指挥部模式所暴露的弊端和问题越来越多，10为了适应新的建筑发展形势以及高效的项目建设管理方案，各地方政府和高校正在探索适合高校基建项目管理模式的新机制。其实，与“代建制”思想本质一致的项目管理模式在国外已经有近百年的发展历史，据美国设计建设学会2000年度报告，各种形式的代建合同比例已达到30%，可见，代建制项目管理模式在美国已经得到广泛应用和推广。1112伴随项目管理模式的不断发展与更新，近几年国内也出现了探索更高效更新型的建设管理模式的高潮，代建制管理模式理所当然成为众多研究者研究和探讨的热点。从代建试点项目来看，无论是在其建设管理的过程中，还是考察其取得的效果，代建制都得到了首肯的评定。目前，代建制在非经营性政府投资项目中的应用越来越广泛，而高等院校新校区的建设，从其本质来讲，应该是一种特殊的准经营性政府投资项目，与非经营性政府投资项目有众多相似的地方。考虑到高校新校区建设自身的项目特点与要达到的目标要求，结合代建制的适用范围以及成功案例的经验，将代建制运用到高校建设中成为一种必然趋势。 3.1 非经营性政府投资项目的管理模式3.1.1 非经营性政府投资项目概述在国外，对于政府投资的公共项目的范围界定得十分清楚：13 大多是为社会发展服务的、非营利性的公益性项目，目的是满足社会公共需要。公共项目的资金直接由政府财政供给，14从其实质上对比，这类公共项目就是国内的政府性投资项目，而非经营性政府投资项目也应该隶属于其中，只是，非经营性政府投资项目更强调其非盈利性。即：非经营性。它是指那些不以盈利为目的，为实现一定的社会职能或满足社会及人民的公共需要的项目。非经营性项目建设的目的不在于盈利，而是为了满足社会福利而进行的政府投资，诸如学校、医疗卫生等满足社会公共需求的基础设施。这类项目所追求的目标不是简单的经济效益可以衡量的，而是要达到社会效益的最大化。具有政府投资项目的一般性，有其自身的特征、建设目的以及评价指标等，又有其不同于一般政府性投资项目的地方，即非经营性的特殊性。总体来说，非经营项目政府投资项目具备以下一些特点，如图3.1所示：立项审批、政府采购、项目管理、项目评审管理程序严格满意程度、性能指标、经济分析、社会评价、宏观效益评价难资金高效运转、工期合理优化、项目高效管理 风险大投资大规模大基础设施、结构复杂、专业程度高非经营性政府投资项目服务于社会发展，满足公共需求，非盈利性投用管建图3.1 非经营性政府投资项目特征（自绘）Fig.3.1 The characteristic of non-managerial government investment project 1. 建设规模大，投资主体单一。非经营性政府投资项目大部分都是属于国家基础设施建设，往往具有建设规模大、结构复杂系统性强、涉及管理单位多、专业化程度高等特征；15另外，非经营性政府投资项目大多数是为社会发展服务且非盈利的公益性项目。一方面由于项目是公益性的，只是以追求利益最大化为目标的一般经济组织不愿涉足；但是另一方面又往往是国家或者区域经济发展不可或缺的基础设施，是改善环境、改善人民生活、加强教育与国防安全的必备配套。政府作为主要的投资主体，必须集中国家财政基本建设资金投入到这些公益性的建设项目上。16 2. 非经营性政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。非经营性政府投资项目，一般都是为社会发展服务的公益性项目，如前所述，它们的建设规模都比较大，同样需要得资金也比较大，大量资金的投入、项目全过程的建设、资金的合理运转与项目的高水平管理，这些都是存在的风险隐患。如果没有政府资金的介入，任何其他经济组织都不可能承受如此巨大的投资和风险。而且，一旦项目投入运行将形成巨大的生产力，并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，直接或间接影响着区域经济的发展与产业结构的调整，甚至影响着整个社会经济的发展与人民生活质量的提高16，产生巨大的影响力。3. 非经营性政府投资项目实施效果难以评价。 非经营性政府投资项目具有社会公益的性质，基本上是低廉或者免费向社会公众提供的，具有很强的外部性。非经营性政府投资项目的建设的目的不在于盈利，而是为了满足社会福利和社会公众的需求，它所追求的目标是社会效益的最大化。所以在对非经营性政府投资项目的实施效果进行评价的时候，不仅要考虑建设项目所带来的经济效益，更要把评价的重心放在其满足社会公共需求的优劣程度以及宏观效益、社会效益以及生态效益等方面。再者，这类项目的评价往往不是在项目刚建成就可以合理评价的，而是要等到项目投入运营一段时间之后，只有使用者使用了一段时间，才可以切实地从它的满意程度、性能指标、经济分析、社会效益和宏观效益等方面来做出考察和评价，1718重点在于建设项目的后评价。19 4. 非经营性政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。鉴于以上所说的规模大、投资大、风险大、影响面大、难以评价等因素，非经营性政府投资项目必须有严格的审批建设管理制度，一般要具有严格的立项审批制度、严格的政府采购制度、严格的项目评审制度和严格的项目管理制度。这些严格的制度给非经营性政府投资项目的管理提出了挑战，这就要求拟采用的管理模式能够最大程度上的满足以上的各种制度，并能够取得一定的成效。从目前管建合一的项目管理模式来看，很难做到严格的恪守这几项制度，那就更应该去寻找更新型更有效的管理模式。非经营性政府投资项目的特征主要围绕其非经营性，体现在投、建、管、用四个方面，那么在探究合理的管理模式的时候就应该着力从这四个方面来考虑。3.1.2非经营性政府投资项目管理现状分析确定合理的非经营性政府投资项目的管理模式，其实质就是为了实现管理专业化，做好投资控制和提高投资效益，合理组织建设与工期优化，严格质量评定与社会评价。而目前我国针对非经营性政府投资项目管理，因为不适宜地设立项目法人，从而导致业主这一市场主体缺位，于是致使这类工程管理混乱，效率低下，且易滋生腐败现象。20在国内，非经营性政府投资项目主要采用基建处、指挥部等管理模式。存在的弊端主要表现在以下几点：1. 以行政决策或者长官意志代替科学决策，管理经验缺乏，行政干预太多。非经营性政府投资项目由政府出资的项目，而且建设项目的目的也是为了满足整个社会或者局域经济的需要，所以在对项目的建设管理中很容易出现领导决策为主的现象，在项目的建设管理过程中将会有太多的行政决策和干预，但是行政领导只是擅长对于行政事件或是其本行业的职务的处理，对于不太熟悉且专业性质比较强的项目管理，他们也是在实际中学习，在学习中应用，因为其本身缺乏项目管理经验，对建设项目专业技术不够了解，所以在做决策的过程中，很多是由自己的主观臆断所决定，缺乏一定的科学性，不能避免“一次性业主”21的产生。虽然说可以在边学边用中掌握经验，但是一般对于非经营性政府投资项目都是一旦建成将多年不改，而且各个项目的差异也是很大的，在这个项目上所学的经验并不能完全应用于另一个项目，再者，单单凭借在一个项目上所学的经验就想管理好项目，这是不切实际的。从人员组织结构上来看，虽然大部分非经营性政府投资项目的管理团队里还是有一部分专业技术人员的，但是，由于体制本身的弊端，对于专业技术人员的做出的管理决定，也会多多少少地受到行政的干涉，有时候会延误决策的做出，有时候会影响决策实施的效果，行政的干预与长官的意志是的管理决策显失科学，不科学的管理决策将会直接导致工期短拖延或者投资失控等影响工程整体管理的事件发生。2. 政企不分、责任不明。非经营性政府投资项目的资金结构中，政府投资占了主要部分，在目前的很多建设工程中，一些政府部门既负责投资审批和监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题。由于多项职责集于一身，势必导致在管理过程中会出现各项管理的冲突，那么要形成一个公平、合理、有效的管理机制就成了一大难题。另一方面，此类工程一般都是自建自用，使用单位当然想把项目做到最好，能最大限度的满足自己的需要，但是，因为是政府出资，他们就很少考虑资金的问题，而在使用单位自己组织建设的过程中，就会发生严重超资以及资金使用不合理等现象；而作为项目所有者的政府，由于对专业技术和项目管理知识的不熟悉，只是负责了拨付款项、工程的质量验收与最后的项目效果评价，对于整个项目的全过程管理确实不太清楚。这样的管理模式就可能致使项目所有者和项目使用者的责、权、利的分离，极易发生使用单位之间争项目、争资金等情况，从而导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设、超投资等现象的产生。由于是自建自管，在工程实施监督方面存在有很大的漏洞，使用单位自己组建建设指挥部，自己制定项目管理方案与施工组织计划，在监控过程中，对于出现的问题也不能客观地对待，即使会对问题做以整改，但是也会对工程整体的工期、质量、成本等产生严重影响。3. 技术力量不足，施工方案、施工组织不专业，调整的随意性大。政府性投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，基建班子里的工作人员都是从单位各个部门临时调出的，他们的专业技术素养以及项目管理经验一般都不是专业化的。部分单位并不具备或不完全具备与项目管理相关的专业技术经验和管制水平，对于在项目实施管理过程中遇到的专业技术问题，不能提出合理而有效的治理方案，对于施工组织的管理也不能做到专业而高效，这些原因直接导致了工程的随意性很大，调整和变更、索赔事件的发生概率将会明显增大，给工程本身和项目使用者都带来了一定的影响。而且在项目最终建成之后，管理组织机构的解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。18 4. 同位一体现象比较严重。同位一体化是指政府管理部门、投资主体、建设单位和使用单位四者之间的职责和权利、义务的不清楚。政府并没有真正的行使投资主体的职能，这样就直接导致了项目投资超过概算，使得政府计划部门审计的投资额度成为一纸空文。22而建设单位与使用单位大多为同一部门，在建设管理阶段，建设单位对于项目决策和施工管理力度不够，容易出现变更等事件发生，而在对待变更的态度上，由于建设单位与使用单位的一体性，建设单位对变更等问题控制力度不够，直接导致工程不能达到预期的目标。在项目评价阶段，评价是从项目使用者的角度来做出的，但是由于建设单位与使用单位的同为一体，使得评价也偏离中肯，各种问题的纠结导致了工程资金的使用效率比较低，工期延误比较厉害，质量达不到预期标准等一系列问题的产生。总结现行管理模式存在的弊端，考虑到目前我国的国情以及建筑行业的发展水平，对管理模式进行改革势在必行，代建制是一种代替业主职能的全方位的代理管理机制，在试点项目上也取得了不错的效果，如果将其引入到高等院校新校区建设项目的建设管理中，不仅能够使得三大控制得到真正的落实，而且工作效率和建筑水平都会得到相应的提高。 3.2 高校新校区建设项目是特殊的准经营性政府投资项目高校基本建设工作是根据高校特点和发展规划，为满足教学、办公、学习和生活需要，同时也是为了改善生活条件和生活环境提供必需的物资基础。近年来，随着我国高等教育事业的发展，国家和社会不断增加对高校基础设施建设和校舍改造投资，各校自筹资金投入比例越来越大，基本建设项目越来越多，同时高校的基本建设逐步被社会所重视，各施工单位对承建高校建设项目竞争激烈。所以，抓好高校基本建设工作是非常重要的。要做好高校基建项目的管理工作，就必须从高校本身的项目特征着手考察。纵观各地高校项目，其主要特征体现在以下几个方面，如图3.2所示。 社会性建筑市场行情调控如：计费标准、材料供应等社会对其建设管理提供各种服务政府审批质量监督建设管理工程审计 高校新校区建设项目准经营性不以盈利为目的，但可安排一定的收费机制建设风险大，社会影响大，很难准确评价投入资金较大，资金回收速度比较慢规范性国家建设基本方针与规范设计、建设行业规范标准地方政府部门规定与规范不能影响教学，一般在寒暑假建设，工期紧各校建设规模不一，少有相关经验借鉴满足教学、信息交流，对于设计要求特殊学校人口密集，工程质量、安全设施