浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束

精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 1 / 49 浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束 论文关键词：土地利用总体规划 ;新增建设用地指标 ;人均耕地占有量 论文摘要：本文探索了土地利用总体规划中新增建设用地指标对城市盲目扩张的约束问题，提出了在指标分解中考察分解子区域耕地现状的必要性，并应将其影响纳入新增建设用地指标分解的过程。 “十分珍惜，合理利用每寸土地，切实保护耕地。” 是我国的长期基本国策。保护耕地，根源在于控制城市规模，控制城市建设用地规模，为此，国家实行了严格的土地用途管制制度，对建设占用农地实行严格的审查制度。土地利用总 体规划确定的新增建设用地指标，则是控制城市盲目扩张，建设乱占农地的强制性约束指标。在实际工作中，对于新增建设用地指标在各区域之间的配置，一般是通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现。 首先，各地方根据当地的发展水平、固定资产额等相关指标编制年度土地利用计划，层层上报，通过批准后再分层下达。然而在分解下达的过程中，往往是领导人或者是几个相关人员参考 因素后，凭主观经验确定各子区域权重。精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 2 / 49 这样的结果就是新增建设用地指标的分解过程中，只注重各子区域对用地的需求，而很少考察各子区域对这一用地需求的承 载力现状。 当前，国内一些学者也对土地利用总体规划修编中的新增建设用地指标分解问题做了许多有益的探索，并提出了一些指标分配的模型或是指标分解的方法体系 1。但是，这些研究，多以预测为主，且单纯的注重于指标分解的过程，数学拟合较为理想化，导致的结果就是预测值往往远大于指标约束值，难以调和。我们以为，新增建设用地指标本身是作为土地利用总体规划的约束性指标存在的，它存在的意义，不仅仅在于满足各子区域的建设用地需求，更重要的是从供给上对各子区域建设用地的盲目扩张加以严格约束。鉴于分配指标值的严肃性，只能对预 测指标值进行调整以求匹配分配指标值 这是我国严峻的土地国情所决定的。因此，我们认为，土地利用总体规划修编中，新增建设用地指标分解的过程中，追求各子区域间分配的合理性尚是次要的，而对各子区域及母区域的城市建设用地扩张加以约束才是第一位的。 一、理论探索 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 3 / 49 土地利用总体规划中的新增建设用地指标，原则上包含对耕地和未利用地两种地类的征用。然而，现实中城市向外围扩张所占用的周边地区土地，绝大部分都是农用地或者耕地，这是显而易见的。以陕西省为例，全国土地利用总体规划纲要分配给陕西省近期新增建设用地指标 总量为53333 公顷，其中建设占用农用地 47333 公顷，其中建设占用耕地 36000 公顷。具体见表 1 及图 1： 陕西省新一轮规划新增建设用地指标及构成表 表 1 面积 占总量百分比 新增建设用地指标总量 53333 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 4 / 49 农用地 小计 47333 中 :耕地 36000 利用地 6000 此一来，规划区域建设用地的供给能力便取决于该规划区域内是否还有耕地，或者 有多少耕地，这便成了是否应精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 5 / 49 该给该行政区域分配新增建设用地指标的一个很重要的前提条件。因为建设用地指标分解的结果，很大程度上直接意味着行政区域内将有多少耕地转为建设用地，如果该行政区域是一个已经充分建设的城市内部区域，本身已没有可供征用的农用地，则为其分配新增建设用地指标将是很荒唐的，这也正是规划指标对城市扩张的约束力的体现。 例如，西安市碑林区 2006 年已经没有农用地 2，此时，再给碑林区分配新增建设用地指标显然是不合理的。因此，我们认为在给西安市分配陕西省新增建设用地指标的过程中，在确定西安市的权 重时，应当扣除碑林区按其、所占比例部分。 或许有人认为，西安市作为一个整体不应该扣除其中的部分，因为一座城市的扩张结果，是其整个经济、对外资源需求，而不仅仅是其中有可用地的部分区域对外扩张的结果。对于这一观点，我们不能否认它的合理性，但是我们也认为，从我国城市发展的现状国情出发，这么做却又是必需的。原因有以下两点： 1、当前我国正处于化、城市化的中期，城市建设的现状是粗放式扩张，城市建设重外延式发展而轻内涵式挖潜，精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 6 / 49 城市土地利用粗放，结果是城市建设用地效率极为低下，造成建成区无限制的向外扩展，占用 耕地越来越多。据有关测算，在我国城市建成区内尚有 40%左右的容纳能力，而建制镇则有 60%左右的容纳能力 3。人口的快速增长，城市化进程的不断深入，使得建设用地的需求量不断增加。而我国的土地国情毫无疑问是很严峻的，为了保证耕地面积不减少，又不能阻滞经济与城市的发展，就必须对建设用地的规模、数量、效益进行更深层次的研究，将城市建设用地从外延式发展转变为内涵式挖潜，节约集约利用建设用地。因此，转变城市发展方式，是时候以规划指标的严肃性来约束城市的盲目扩张了。 2、随着城市规模的日益扩大，现代大中城市普遍存 在的人口增多、用水用电紧张，拥堵、恶化等社会问题，以及由上述问题引起的城市人群易患的身心疾病。这些问题和矛盾在一定程度上制约了城市的发展，加剧了城市政府的负担，使城市政府陷入了两难困境。 根据世界城市发展的一般历程，城市发展的过程大致可分为四个阶段，即城市化、郊区化、逆城市化、再城市化。在城市化发展阶段，如果人口的过度集聚超过了工业化和城市经济社会发展水平，就会发生某些发展中国家出现的“过精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 7 / 49 度城市化”现象，产生了一系列被称为“城市病”的矛盾和问题，结果导致将城市经济的不集约 4。一般来说，当一个大城市 出现上文所说的没有农用地内城区时，这些城市都已进入需进行规模控制时期。因此，已有必要以规划指标的形式对其人口、用地规模进行控制约束。 ;二、以陕西省为例 ; 眼下，全国正在进行新一轮土地利用总体规划编修，我们有幸参与了陕西省土地利用总体规划的编修过程，并得以详细考察了陕西省新增建设用地指标向各地级市的分配过程，思考之余，我们对陕西省新增建设用地指标分解提出了一些新的思路和想法，表述如下，敬请批评指正。 新增建设用地指标分解首要解决的问题是预测指标值远大于分配指标值，两者不衔接的问题。我们的 思路是以分配指标值为约束，首先在扣除机动指标与国家、省级重点项目预留指标的前提下，以待分解指标为总量，考虑各子区域现状耕地约束后，以各行政区域 占比例、第二产业产值、全社会固定资产、人口总量、市镇人口、上轮规划指标实际执行情况、现状人均建设用地面积共 8 个因子确定权重后按比例分配。 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 8 / 49 具体指标分解过程如下： 1、扣除机动指标与国家省级重点项目预留指标 这一部分根据国家有关规定及陕西省“十一五”总体规划纲要确定具体应扣除数量，本文限于篇幅，不再详述。 2、考察各子区域耕地现状 本文虽然是将省级指标向地级市分解，但是为了精确反映各区域耕地现状，本文以区、县为单位考察其耕地现状。并且为了直观的表达各区域耕地现状，我们提出以现状人均耕地占有量来衡量。需要说明的是，人均耕地占有量是指该行政区域内全人口人均耕地占有量，而不是人口人均耕地占有量。 陕西省 107 个区、县 2006 年现状人均耕地占有量见下表 5： 陕西省年各、县人均耕地占有量表 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 9 / 49 ; ;表 2 ; 单位：亩 /人 辖区 名称 人均耕地 占有量 辖区 名称 人均耕地 占有量 辖区 名称 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 10 / 49 人均耕地 占有量 辖区 名称 人均耕地 占有量 陕西省 游县 平县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 11 / 49 安县 安市 县 中市 水县 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 12 / 49 新城区 白县 台区 安市 林区 0 咸阳市 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 13 / 49 郑县 塔区 湖区 都区 固县 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 14 / 49 延长县 桥区 城区 县 川县 央区 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 15 / 49 平市 乡县 长县 塔区 原市 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 16 / 49 勉县 塞县 良区 阳县 强县 丹县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 17 / 49 安区 县 阳县 旗县 田县 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 18 / 49 礼泉县 巴县 泉县 潼区 寿县 坝县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 19 / 49 县 至县 县 坪县 川县 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 20 / 49 户县 武县 康市 川县 陵县 邑县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 21 / 49 滨区 龙县 川市 化县 阴县 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 22 / 49 黄陵县 益区 功县 泉县 林市 台区 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 23 / 49 凌区 陕县 阳区 州区 陵区 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 24 / 49 紫阳县 木县 君县 南市 皋县 谷县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 25 / 49 鸡市 渭区 利县 山县 滨区 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 26 / 49 韩城市 坪县 边县 台区 阴市 阳县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 27 / 49 边县 仓区 县 河县 德县 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 28 / 49 凤翔县 关县 洛市 脂县 山县 荔县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 29 / 49 州区 县 风县 城县 南县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 30 / 49 堡县 县 城县 凤县 涧县 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 31 / 49 陇县 水县 南县 洲县 阳县 阳县 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 32 / 49 阳县 料来源：陕西省年鉴、陕西省土地利用现状数据集 对上表数据进行筛选，以确定需扣除权重的区县。筛选标准分为二个档次：一是人均耕地占有量小于等于 /人；二是人均耕地占有量大于 ，小于等于 。 筛选结果如下表： 人均耕地占有量小于等于 的区、县 表 3 辖区名称 2006 年耕地 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 33 / 49 人均耕地占有量 新城区 林 区 莲湖区 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 34 / 49 央区 塔区 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 35 / 49 渭滨区 台区 均耕地占有量小于等于 大于 的区、县 表 4 辖区名 称 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 36 / 49 2006 年耕地 人口 人均耕地占有量 灞桥区 益区 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 37 / 49 秦都区 城区 陵区 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 38 / 49 台区 、根据筛选结果确定各子区域分配权重 首先，将人均耕地占有量在 /以下的，在分因素权重确定中扣除；人均耕地在 /人到 /人之间的，在下文的因素权重确定中折半扣除。 例如，西安市参与确定权重的 量中将完全扣除新城区、碑林区、莲湖区、未央区、雁塔区五个区的 量，并折半扣除灞桥区的 量，剩余区县的 量参与因素权重确定。 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 39 / 49 为简便起见，本文选取最有代表性的 一单因素确定陕西省十市一区的新增建设用地指标权重，并将结果与未考察耕地现状所得 的结果作一比较。 陕西省各地市 量及扣除后值表 表 5 地 ; 区 量 所占比例 应扣除量 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 40 / 49 扣除后 量 所占比例 陕西省 安市 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 41 / 49 川市 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 42 / 49 宝鸡市 阳市 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 43 / 49 凌区 南市 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 44 / 49 中市 康市 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 45 / 49 洛市 安市 品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 46 / 49 林市 料来源：陕西省年鉴 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 47 / 49 为直观表达，以 上表结果生成各市新增建设用地指标权重柱状图如下： 图 2：考察耕地现状前后指标权重柱状图示 由上图可清晰的看出，相比于未考察耕地现状的权重，在考察了耕地现状后，其中，西安、宝鸡两大都市的新增建设用地权重得到了明显的约束。这两座城市都位于关中平原区，城市周边土地都是优质耕地，其中绝大部分都已划为基本农田保护区，面对我国严峻的耕