(发展周志华)加快广西小城镇发展的对策建议.docVIP

加快广西小城镇发展的对策建议 林忠伟【摘要】近年来，广西在小城镇化建设方面迈出了较大步伐，2001年的城镇化率仅是17%，经过10年的努力建设已经发展到近40%的城镇化率，翻了2倍多。但广西的小城镇建设还存在诸多问题，如各级领导认识问题；一些小城镇规划布局不合理，缺乏理论指导和科学规划；没有产业支撑；一些小城镇建设标准偏低，规模偏小，难以形成集聚和辐射效应等等。本文就有必要采取切实可行的措施，促进小城镇发展，使之成为推动“乡村城市化”的桥梁，成为区域经济的“增长点”而提出一些可操作性的对策建议。【关键词】存在问题；小城镇化建设；加快发展；对策建议。【作者简介】林忠伟，广西社科院，自治区政协重点课题加快我区小城镇发展调研组成员，特约研究员，客座教授，广西 南宁 530022 小城镇是农村政治、经济、文化的中心，发展小城镇是推动我国城镇化的重要途径。近年来，广西在小城镇化建设方面迈出了较大步伐，2001年的城镇化率仅是17%，经过10年的努力建设已经发展到近40%的城镇化率，翻了2倍多。笔者跟随以自治区政协常务副主席林国强为组长的调研组对梧州、贺州等八个市的小城镇建设调研中发现了不少好典型。以岑溪市为例，该市的小城镇建设发展在观念转变、认识到位、科学规划、产业优先、政策扶持等方面都比较到位，小城镇的规划体系完善，以工业化、农业产业化带动城镇化发展，小城镇配套设施建设成效显著。岑城镇面积由80年代的1.72平方公里发展到现在的19平方公里，翻了10倍多，人口由80年代的4万多人发展到现在的18万人，翻了4倍多。但通过调研，也可看出广西的小城镇建设还存在很多问题，如各级领导认识问题；一些小城镇规划布局不合理，缺乏理论指导和科学规划；一些小城镇建设标准偏低，规模偏小，难以形成集聚和辐射效应等等。有必要采取切实可行的措施，促进小城镇发展，使之成为推动“乡村城市化”的桥梁，成为区域经济的“增长点”。 一、广西小城镇发展存在的问题和困难（一）各级领导对小城镇发展的认识没有到位。各级领导只重视城市发展而忽略小城镇的发展，这是众所周知的事情，连普通的农民都看到这个问题。在认识上没有把加快小城镇发展提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村富裕劳动力，推进农村城镇化，改善城乡居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓，“经营城镇”理念淡泊。小城镇建设思路不开阔，对小城镇的中长期发展缺乏深层次思考，对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内涵及其密切关系研究不足。存在着重经济发展，轻城镇建设，重经济管理，轻城镇管理。重工业化、轻农业产业化。有些镇虽被列入全国重点镇和自治区重点镇，但上级领导却很少过问其发展情况，缺乏巡视和追究制度。（二）土地使用审批难，城镇化发展用地受限制。由于受到国家政策的限制，城镇化建设用地和项目建设用地的指标十分有限，土地供应远远不能满足城镇化发展的需要；由于用地指标有限，在考量指标分配的时候，往往把大部分指标投入到市县本级的建设中，分配到各乡镇的指标少之又少；现行农村土地使用制度和流转制度操作难度大，市场对土地资源的配置未能起到基础性作用，大大减弱了市场化力量对小城镇发展的推动作用。此外，大部分乡镇周边均是农田保护区，在建成区扩大的过程中常被耕地所隔断，造成市政公用设施浪费和乡镇居民生活不便，严重制约了小城镇的发展。以梧州市为例，10年来，农用地转用计划指标共计下达1326公顷，平均每年下达132.6公顷；2009年下达的农用地转用指标140公顷，比2000年下达的198公顷少58公顷，年均降低率为2.9%。城镇建设不断发展，用地指标却不断减少，造成了土地资源与经济发展的突出矛盾。（三）小城镇的规模过小，难以集聚与辐射。2009年藤县的城镇化率只有28%，广西平均水平也只近40%，而全国平均水平却是45.7%，珠三角地区高达70%以上。研究表明，小城镇镇区人口在5万左右才能正常发挥集聚的有效功能，而柳州、桂林等市的镇区人口大多才50006000人，且非农业人口只有20003000人。人口偏少，吸引和带动能力不强，难以集聚一定规模的生产要素与人流，难以吸引农村剩余劳动力和乡镇企业向小城镇转移。（四）缺乏科学规划。不少小城镇以前都编制过总体规划，但在经济社会日益发展、城乡一体化不断加强的趋势下，过去的规划已无法适应新形势发展的需要，且大部分小城镇缺乏有效的规划指导，导致项目混乱、重复建设、浪费资源现象的出现。一些乡镇不仅规划修编进度慢，而且缺乏超前性，质量普遍不高，集镇建设规划和建筑设计档次低、风格单调、没有特色。城镇建设只有零星开发，没有进行大规模的成片开发，不能形成统一的片区；城镇规划功能分区不明显，工业用地布局较分散，部分工业用地与住宅区混杂，影响居民的生活质量。城镇住宅大多为居民自建的“筒子楼”“火柴盒房”，甚至是“棺材房”，土地利用率低，建筑密度大，日照通风条件不佳，楼距间狭窄不畅，对城镇形象影响极大。（五）建设资金不足。小城镇基础设施建设的投入大部分依靠乡镇自筹，以政府财政投入为主导，投入渠道单一，缺乏有效的社会资本吸引机制，导致小城镇的道路、电力、通讯、给排水、绿化、亮化、污水和垃圾处理等配套基础设施不完善。由于缺乏资金，当地政府只能“以地生财”，抬高土地价格和建设配套费用，地价高导致房价高，从而严重限制了农民进城和企业准入的“门槛”，削弱了招商引资的优势，抑制了乡镇企业和农民进城的积极性。（六）缺乏产业的强有力带动发展。广西大多数建制镇第三产业发展比较缓慢，又缺乏优势产业尤其是第二产业的强力支撑，城镇化发展动力明显不足，缺乏就业的平台，因此一些农民虽然在城镇上买了房子，但没有工作，生活没有保障，还得回乡下去种田，造成城镇有许多房子常年无人居住，进城农民也没有真正成为城镇居民。 （七）社保制度不完善。广西小城镇发展比较缓慢，社保制度不够完善是一个极为重要的一个构成因素。农民进城落户之后，就要放弃原有的土地，而在小城镇的工作和收入不稳定（特别是第二、第三产业不够发达的建制镇），社会保障又不能保障其生活的稳定，这就减弱了对农村剩余劳动力转移的吸引力。已进城的农民大都不愿意转为城镇户口，社保制度不能够消除进城农民的后顾之忧正是进入小城镇的农民不愿放弃土地的主要原因。（八）管理机构和专业人员配置严重缺乏。当年出于国策进行如火如荼的精减机构无疑是完全正确的，有的市县按23%指标精减，结果只能把当时认为不太重要的“乡镇建设所（站）”给精减掉了，所以多年来大多数乡镇建设没人专门管理，出现“到处有建房，到处乱建房”，乱建、乱盖、乱搭，俯拾即是，没有任何规划，配套措施比较单一甚至是缺乏的，脏、乱、差，是乡镇建设的一大特色，这对今后规划小城镇建设发展是格格不入的，而且还增加了很大的建设成本。如柳州市86个乡镇中只有49个乡镇有机构，人员仅142人，而且基本是兼职。 二、加快广西小城镇发展的对策建议（一）更新观念，树立正确政绩观。广西是一个农业大省（区），走城镇化发展道路，必须从上到下高度重视，群策群力，才能把小城镇建设搞好。自治区关于加快城镇化进程的决定颁发以来，很多市县的小城镇建设进程仍然十分缓慢，这除了工业化基础较差以外，很重要的一个原因还是观念陈旧，没有高度重视。各级领导应充分认识到，加快小城镇建设，是繁荣农村经济，促进城乡经济协调发展，实现全面建设小康社会的客观要求，要不遗余力地促进小城镇发展。由于小城镇建设是中长期规划，不可能一蹴而就。地方“一把手”要有远见，要树立正确的政绩观，建立合理的政绩考核指标体系，不为“眼前利益”所诱惑，持之以恒地推进小城镇建设。 （二）科学规划，合理布局。小城镇规划是小城镇建设和发展的蓝图，是指导、建设和管理小城镇的基本依据。小城镇建设应做好中长期规划，分步实施。正确划分小城镇发展“重点区域”，认真落实“将发展重点选择在县城及其市（县）周边地区”的原则，集中有限的财力进行重点建设，以点带面、延伸辐射，把一些有条件的小城镇建设好、管理好，避免“遍地开花”，使小城镇建设更见实效。 （三）确立“产业优先”的支撑地位。没有产业支撑，小城镇发展基本无从谈起。应把小城镇建设与发展乡镇企业、农业产业化和市场体系建设相结合，构造支柱产业，增强小城镇的经济实力。苍梧县正在建设的“进口再生资源加工园区”，验证了“产业优先”无可替代的支撑地位。该园区投资150亿元人民币，规划总面积10000亩，将实现工业产值1000亿元以上，税收达12亿元以上，并可提供4万个就业岗位。这样发展起来的小城镇才不是简单地把农村人口往镇区集聚，而是使农民进得来，留得下，稳得住，有事做，生活有保障。 （四）加大政策扶持。小城镇建设健康发展，需要政策的大力扶持。这些政策涉及到土地、产业、信贷、财政、筹资、社保、管理机构等等诸多方面。政策的制定要科学，内容要细化、量化，增强可操作性。如一个镇的人口容量多少为合适？每平方公里人口密度多少才科学？政府投入的公共设施建设资金所占当地财政收入的比重是多少等等，这些都需要科学论证，谨慎决策，从实际出发，避免政策“一刀切”。 （五）实行资金倾斜和多方筹集。加快小城镇建设需要大量的资金。公共设施的配套建设如医院、学校、道路、交通、水电、公众场所等都大部分由政府规划投资建设，由于财政收入有限，这部分资金完全靠上级拨款不现实，应从“土地出让金”中拿出一定的比例专款专项搞小城镇建设，为小城镇有序、健康地发展提供资金来源。 实行“谁投资、谁建设、谁经营、谁收益”的原则，采取“以地生财，以财建镇，以镇招商”的方式，以土地为调控手段，搭建融资平台，通过以房带路、以路兴商、土地置换、经营转让等办法，吸引和鼓励民间资金及外资进入小城镇建设领域；鼓励非政府投资以BT（建设移交）和BOT模式（特许权经营）、TOT模式（转让资产权益）、资产收益抵押等方式，参与路、水、电、市场、文化娱乐等小城镇的公共设施建设。 （六）加强管理。镇容镇貌是反映一个城镇居民生活质量和经济发展水平的重要标志。由于历史原因，长期以来乡镇建设管理环节薄弱，出现“到处有建房，到处乱建房”，脏、乱、差现象比较严重。应设立相应的管理机构，把建与管有机结合下来，使小城镇建设和管理实现制度化、规划化、有序化。同时，大力整顿镇容镇貌，改变小城镇的脏、乱、差现象，树立小城镇良好的外部环境。 （七）解决好小城镇建设用地紧张的问题。认真贯彻落实中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见，将小城镇建设用地纳入自治区、市、县土地利用总体规划和土地利用年度计划；重点小城镇的建设用地指标，由自治区土地管理部门优先安排。对土地的利用实行统一规划、综合开发、配套建设，做到规划一片、开发一片、建成一片。积极探索农村、集体建设用地流转新机制，适当建立集体所有非农建设用地的使用权进行流转的试点。 （八）加强小城镇社会保障制度建设。对已经在小城镇落户、有稳定住所和工作岗位的农民，在养老、医疗、失业等方面逐步建立必要的社会保障制度，以增强小城镇的凝聚力，保证小城镇居民的基本生活质量。把解决进镇落户农民的社会保障费用与引导农民退出承包地、宅基地结合起来，实行“以宅基地换住房、以承包地换社保”政策，对自愿放弃宅基地和土地承包经营权的农民参加社会保障给予补贴，降低农民的投保成本。村级集体经济比较发达的地方，可从集体资产收益中切出一块，用于支持退出承包地、宅基地的进镇农民参与城镇社会保险。农村能够享受的社保、惠农等方面政策，进镇落户农民也应该享受，解决他们“两头不到岸”的问题。 （九）改革城镇户籍管理制度。为加快小城镇发展，凡在城镇有合法住所、有稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿，转为城镇户口；在当地经商办企业的外地居民，同样可以办理户口迁入手续。以上两者，在子女入学、参军、就业等方面，享受城镇居民同等待遇。取消农转非许可证制度，放宽夫妻分居以及父母投靠子女、子女照顾父母的户口迁移条件。对在城镇落户的农民，本着“有利开发，有利发展，当地需要，当地受益，当地负担”的原则，及时给予办理落户手续，不收取城镇增容费或其他类似费用。大力推广小城镇安居工程，鼓励先富起来的农民自带资金到城镇兴业安家。 （十）正确处理进城农民与宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包