我国农村土地制度问题及其对策措施(5月26日夏建芳).doc

我国农村土地制度问题及其对策措施作 者 ：夏 建 芳摘要 农村土地集体所有权制度的基础性缺陷，农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形，是当前和今后一个时期农村土地所面临的突出问题的根本原因和障碍所在。因此需要：逐步取消“农村集体”所有土地，实现物权意义上的土地权益，鼓励城市生产要素流向农村，改革农村土地经营管理体制，建立农村土地收购整理储备机制。关键词 先征后用 以征代流 以城带乡 “两委”改“两制” 城市反哺农村“土地问题是中国的一个大问题。特别是农村土地问题，关乎全局，又关乎几亿农民的生计，举足轻重。” 邹玉川：制度创新之路，中国政法大学出版社1997年版，第3页。 中国只有真正解决农村的土地问题，才能解放农村生产力，发展农村经济，提高农民的生活水平，才能保障百姓安居乐业，实现国家的繁荣昌盛。笔者认为，解决中国农村土地问题的关键是要进行农村土地制度的改革创新。本文就是针对目前农村土地所面临的突出问题，对当今农村土地制度所存在的所有权制度、使用权制度和经营管理制度三个方面的问题，借鉴我国城镇国有土地使用权制度改革所取得的成功经验，提出一些看法和意见。一、当前我国农村土地制度问题去年，国土资源部领导在向国务院常务会议汇报工作时，对当前和今后一个时期土地管理所面临的突出问题中指出了“耕地保护难度越来越大、建设用地供需矛盾更加突出、土地利益调整引发的社会矛盾和问题凸显、土地违法违规呈易发多发态势和用地粗放浪费现象依然存在”等五个方面的问题。 徐绍史：关于进一步加强和改进土地管理工作情况的汇报材料2011年7月20日。 因为这五个方面的问题都涉及或与农村土地有关。所以笔者结合自己多年从事土地管理工作的实践和对农村土地问题关注，认为这些土地管理所面临的突出问题与我国农村土地所有权制度的基础性缺陷、农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形有着一定的关联影响。（一）农村土地所有权制度基础性缺陷问题。宪法和多个法律都规定了“农村土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理” 。在这个土地所有权的法律制度下，“农村集体”或“农民集体”土地所有权主体根本模糊不清。它在实际中是一个看不见、摸不着的，抽象的、不确定的，没有法律人格意义的群体。同时，它也不是法人或自然人。因此，作为农村土地的所有者农民，根本无法实现单个农民或者一个集体在实践层面和物权意义上的主体权利能力。在这个土地所有权制度下，个体农民处于非常弱势无助的地位，其土地的权利义务关系无法得到正确保护。因此，农民有地无权、有地无利现象普遍，农民的土地权益会被土地利益集团们任意侵吞和剥夺。（二）农村土地的自我经营管理机制缺失问题。管理农村土地目的应该是追求土地利用的经济、社会和环境综合效益最大化。我国多部法律都明确规定了农村集体经济组织或者村民委员会对农村土地进行经营和管理的权利。依照村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由于我国农村长期以来已经形成了恃强凌弱的农村族派势力，农村集体经济组织或者村民委员会的“二委”干部，实际上大都是村族派势力代表，或者也是在族派势力影响下行使职权。然而，目前我国的农村村级基层管理组织所存在的问题是触目惊心的。据最近有关部分统计，全国共立案查处农村基层党员干部违纪违法案件5.85万件，给予党政纪处分或组织处理5.79万人；共受理涉农信访件19.33万件，办结17.33万件。 党建杂志，人民网记者姜洁，2012年1月29日。 况且，近年来通过查处的农村纪检监察案件发现，农村基层干部的违纪违法人员身份较固定，主要集中在村支部书记、村主任、村财务管理人员这三类村干部身上。作为最直接经营管理的基层组织处于这种现状之下，农村集体土地的自我经营管理机制如何实现其应有职责。（三）农村土地使用权制度畸形问题。土地法规定的农村土地使用权制度：一是农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；二是农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。另外，物权法对于农村中的农用地、建设用地和宅基地这三类土地的使用权也作了不同规定：用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于非农建设用地未作出规定；对农民宅基地适用土地管理法等法律和国家有关规定。二部法律对农村土地的使用权规定，却不能实现物权法所规定的相应土地用益物权，即：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。因此，在这种土地使用权制度下，主要是限制了任何单位和个人可以通过有效途径取得、占有和使用农村土地的可能，以及占有和使用土地的单位或个人（农民）不能享有应有的土地权益。从而出现了土地使用制度的畸形怪相：想种地的人没有地可种，不想种地的人却拥有许多土地；一面是土地资源可贵紧缺，另一面是土地闲置撂荒普遍。二、解决农村土地制度问题对策措施专家提出 “土地法律制度的根本目的，是对土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象，是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。” 王卫国：中国土地权利研究中国政法大学出版社1997年版，第3页。 因此，要想解决当前中国农村土地方面的有关土地归属、土地利用、耕地保护、农地流转等方面的问题，必须对农村土地制度进行改革。特别说明 对于农村土地制度改革问题，有关学者、专家都曾提出了多种意见，要求实行农村土地国有化、私有化、多种所有权并存，或强调以土地利用为中心的土地权利制度的意见。各抒己见，各有见地。但是，“在土地问题上，中央政府非常重视保持原有法律政策的稳定以及保护农民的土地权益”。 陈锡文，新华网，2012年02月02日 因此，作者也非常谨慎地对待这个农村土地所有权制度改革的议题。在本文所提出的“要求取消农村集体土地所有权制度” 的思路及其相关对策措施中，一是把握在遵循现行的农村土地法律政策的大政方针框架之内，强调通过“先征后用”的途径方式逐步地取消农村集体所有土地的思路；二是非常注重以顾及和保护农民土地权益为宗旨；三是也非常注重对土地资源的保护和有效利用。另外，对于本文所提出一些对策措施不再作具体论证。（一）“先征后用”，逐步取消“农村集体”所有土地。1、实行农村土地“先征后用”制度。就是将农村中需要长期流转的农用地、建设用地(包括宅基地)和未利用地都纳入征收范围，实施先由国家征收（征用）后，经过一定的土地整治和权属完善程序，实行有偿使用方式向需要长期使用这些农村土地的单位和个人推出。2、逐步取消“农村集体”所有的土地。在遵循现行国家土地制度的大政方针框架之内，通过“先征后用” 的方式，国家将“农村集体”或“农民集体”所有的土地逐步征收为国家所有，以此方式逐步地减少“农村集体”所有的土地，最终实现我国城乡土地统一的国有化管理体制 。3、“先征后用”的几种农村土地类型：（1）凡是愿意长期流转的农村土地，都实行“先征后用”制度（注：主要是为了保障长期流地农民的利益），先由国家征收，实行有偿使用方式，由需要开发利用的单位或个人一次性交付征收农民土地的补偿安置费后，依照合同约定取得该农用地进行农业生产。（2）对不宜采取农村家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用土地，先由国家征收，并进行整治后，实行有偿租赁使用方式，依照合同约定由需要开发利用的单位或个人租赁或承包。（3）、属于“农民集体”所有的废弃地、灾毀地，也实行“先征后用”的方式。先由国家征收，并进行整治后，以有偿出让或租赁承包方式由需要开发利用的单位或个人长期租赁或承包。（4）需要流转的农村建设用地，由国家征收后，纳入城市土地的管理机制进行管理。属于违法用地的，由国家征收后，根据土地利用规划用途进行整治、复垦后，实行有偿出让或租赁承包方式；属于“农村集体”经济组织使用的且暂不流转的，继续保持原土地所有性质不变。（5）需要流转的农民房屋宅基地，属于想永久离开农村并放弃务农和集体经济组织成员身份的农户，其房屋宅基地先征收为国有，房屋及其宅基地转让事务由农户与受让人协商一致后转让；对于不放弃务农和集体经济组织成员身份的农户，房屋宅基地继续保持原土地所有性质不变，其它事务由农户与承租户协商一致办理。（二）“以征代流”，实现物权意义上的土地权益。1、实行“以征代流”制度。农民将自己不愿意耕种的承包土地通过被国家征收程序，一次性得到足够的征地安置补偿费，代替原来的土地承包流转租金，以换取和兜底解决流地（失地）农民的社会养老保障。2、实现农村土地物权意义上的使用权权益。通过“先征后用”，以有偿使用方式取得的农村土地及地上物的单位或个体经营者，只要严格依照土地合同约定方式使用，经过一定（短期）年限的开发利用后，其土地使用权可以转让，出租和抵押。3、农民要求以地养老，转让自己的承包地或者自留地（山）或宅基地（房屋）时，有关土地收益应先缴纳个人的养老保险和医疗保险。对于完全失地农民的土地收益尚不足缴纳其养老保险和医疗保险部分，由政府统筹补贴解决。（三）“以城带乡”，鼓励城市生产要素流向农村。1、建立城乡生产要素流通机制。设立农村土地一级市场，吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村投资，从事农业劳动、农业开发、农业生产经营和在农村定居生活。2、建立农村投资者权益保障机制。凡到农村长期投资农业开发的单位和个人，应当统一由政府与其签订土地使用权合同，其土地权益应受到有效的法律保障。3、鼓励发展农村第二、三产业。通过“先征后用”方式吸引城市工商者到农村购买农村土地使用权，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。4、到农村长期进行农业生产和农业开发经营的投资者和劳动者，应当享受当地村民的政治待遇和其它政府对于农业补贴的相关政策。（四）“两委”改“两制”，改革农村土地经营管理体制。1、改革农村土地的现行经营管理体制。逐步取消农村土地经营管理的村集体经济组织或者村民委员会的“两委”干部一言制，改为农村土地的“股份制”和用地“合同制”的自我经营模式。2、创建农村土地的自我经营管理机制。对于通过各种形式取得农村土地的单位或个体（承包经营者），均实行农用地合同制管理使用。依照土地使用合同约定的条件和要求，保护土地，自主经营和开发利用农村土地。3、提高土地资源的有效利用和保护。稳定现存的本集体经济组织内部成员的土地承包关系和流转关系不变。由政府指导和扶助农民转变农业经营方式，一是鼓励农民将承包土地向先进科技和先进生产手段的企业流转；二是发展农户自己联合与合作经营；三是将承包土地换取养老保险，由国家征收后，选择先进的企业或个人进行农业生产和农业开发。4、实施合理的政府农业补贴制度。对于政府实施的农业、粮食、自然灾害救济、农业结构调整、农业环境保护等“三农”补贴，应当与农村土地的合理利用和保护相结合，通过用地合同制度具体落实到每个土地使用者单位或个体。（五）“城市反哺农村”，建立农村土地收购整理储备服务机制。1、将城市的土地收购、整理、储备机制引向农村，与农村土地合二为一。实现城乡土地的相互补充、相互依赖、相互促进的统一的城乡土地的用地供地机制。2、鼓励城市