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我国失业保险基金管理创新初探 摘要：我国失业保险基金管理水平较低，管理制度、管理体制、管理机制等方面存在诸多问题，管理创新迫在眉睫。要不断完善法律制度，建立隐性就业者鉴别制度、有差别的支付制度以及失业保障会计制度；进一步提高基金统筹层次，尽快开征失业保障税，最终建立由国家统一协调，各级政府的劳动保障部门实施专业管理的分层次的失业保障管理体制；并建立基金筹集的激励机制、制衡机制、投资风险约束机制和以失业保障促进再就业机制。 关键词：失业保险基金；制度；体制；机制；创新 中图分类号：840.61 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2002)05-0058-04 目前我国失业保险基金在管理制度、管理体制、管理机制等方面都存在诸多问题，正面临着严峻的考验。因此，失业保险基金管理创新就成为重要的议题。 一、管理制度创新 (一)管理制度存在的主要问题 1.法律制度不健全。1994年1月，国务院发布了失业保险条例，条例的颁布尽管使失业基金的安全与完整有了可靠的保证，但毕竟立法层次低，基金收缴缺乏强制性手段，在第五章罚款中，对无故不缴或拖延缴纳失业保险费的企事业单位没有规定明确的处罚条例，地方政府也没有出台强硬的缴费措施，致使失业保险费的征集缺乏刚性。 2.失业保险制度涵盖面窄，对失业人员认定不准确。我国虽已在颁布的条例中规定将失业保险的覆盖范围扩大到城镇所有的企业和事业单位，但实际上享受失业保险待遇的人员仅局限于事业单位和国有企业职工，而其他各类所有制经济单位的职工，尤其是个体经营者、私营企业的工人和农民合同制工人，大多处于无保障境况。据统计，截止2000年6月，全国参加失业保险的人数达9930万人，全国领取失业保险金的失业人员有128万人，仅占全部失业人员2000万人的6%左右。条例中对失业人员的认定是：非因本人意愿中断就业的，即曾经就业者，不含尚未就业者。但实际生活中，隐性就业问题很突出，据调查，目前下岗人员中大约有半数以上都处于不同形式的就业状态，有的地区高达70%80%以上，其中不乏有相当丰厚收入者，他们一边隐性就业，一边领取失业保险金。 3.失业保险基金中有关费率的确定及收支结构不合理。条例规定缴费比率从过去的1%提高到3%，并采用单位和个人共同缴费办法，其中单位按工资总额的2%缴纳，个人按本人工资的1%交纳。缴费率虽然提高了，但由于企事业单位的缴费情况不佳，使失业保险基金的来源得不到保证。在保险基金使用方面，一是用于企业保险金支出的比例偏低，管理费用偏高，二是以再就业培训为名，行大肆挥霍浪费挪用保险金之实。据资料反映，1997年失业保险基金用于救济失业职工的支出占当年总支出的51%，不足当年收入的40%，转业训练费和生产自救支出是当年总支出的30%以上，失业保险管理机构管理费支出占当年总支出的10%以上，而国外失业保险管理费一般为3%6%。 (二)管理制度创新对策 1.建议尽快制定具有较高立法起点和水平的、符合我国国情的失业保险法。完善现有的失业保险条例，扩大失业保险的覆盖面，制定有关法律责任和处罚条款，以发挥失业保险法律的威慑力。在法律上明确规定社会保险机构对拒缴、拖缴、少缴企业有权查封其银行账号、封存固定资产，采取强制性手段实施，并应尽快出台社会救济法、社会福利法、再就业管理规定等法律法规，为失业保险基金管理提供一个良好的法律制度环境，并且加强司法力度和执法力度，对于违法情节特别严重的行为，必须依法追究刑事责任。 2.拓宽失业保险制度的覆盖范围，建立起隐性就业者的鉴别制度。为促进就业人员的流动，为企业公平竞争创造条件，应拓宽失业保险的覆盖范围。城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业的中方雇员，都应该享受一定的失业津贴、失业救济和再就业机会，并且从长远看，应不加限制地把企业富余人员、企业被兼并和转产后失业职工纳入失业保险对象范围。要建立起隐性就业者的鉴别制度。由于信息的不对称，隐性就业的鉴别就显得非常困难，如何在管理成本不高的前提下寻找有效的鉴别方法，劳动管理部门在实践中进行了许多有益的探索。目前有些地方规定只要满足以下一个条件的就认定为再就业：一是办理了执照；二是重新签定了劳动合同；三是续办了社会保险；四是在外地打工。当然，上述方法也不完全合理，并且涉及面很广，还有待于在实践中完善。 3.适当提高失业保险缴费率，实行失业保险支付制度的创新。失业保险缴费率可在现有缴费率的基础上再提高12个百分点，并依照企业、个人共同负担、国家财政适当补贴的原则合理分担，当然，缴费率可根据失业率高低及时进行调整。应合理安排失业保险基金的收支结构。尤其是失业保险基金的支出，可以按失业率、失业保险金给付标准分期测定用于失业救济的失业保险金的支出比例，其余额部分用于再就业培训方面的支出，而且对两部分基金实行专项管理，原则上再就业基金不能挤占失业救济金。目前，失业保险行政管理部门要制定再就业基金的支出范围及再就业项目的开支标准，作为再就业基金支出管理的依据。应建立有差别的支付制度。改变目前按固定数额支付失业保险金的做法，建立与缴费的数量、时间适当挂钩，多档次的失业保险金支付制度，个人缴费的数量越多，时间越长，可享受的失业保险待遇要越高。 4.尽快按照“社会统筹与个人账户相结合”原则，制定统一的失业保险会计制度，这是规范和监督失业保险收支活动的基础。 二、管理体制创新 (一)管理体制存在的主要问题 1.失业保险管理体制尚未完全理顺。现行的失业保险管理并不是一个统一的体系，而是条条管理与块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其事，某些行业或部门建立有相对独立的失业保障管理体系，导致对失业人口的管理，失业保险资金的管理和发放，以及再就业培训等管理还不能实现统一，结果必然造成各自为政、业务交叉、成本上升，这既不符合失业保障的社会性要求，又在管理上造成机构重叠，浪费了有限的失业保障资金。 2.失业保险基金统筹层次偏低。主要是处于县市级低层次的统筹水平上，各地在统筹和使用基金上的差异较大，这种状况不利于统一管理和集中资金，互济性差，起不到在全社会互相调剂、分散风险的功能。 3.失业保险金收缴随意性大。较长时期以来，失业保险金的收缴都是以各种费用形式进行，筹集方式不稳定，强制性差，收支随意性大，既不规范，又不严肃，既缺乏保证，又不符合现代市场经济与法制社会的要求。 (二)管理体制创新对策 1.统一失业保障管理机构。应改变各自为政的管理格局，最终建立一个由国家统一协调，各级政府的劳动保障部门实施专业管理的分层次的失业保障体制。并按照政企分开、分工协作、收支两条线的原则。合理界定有关部门的职责权限。财政部门负责失业保险资金的管理、监督和平衡，劳动部门负责政策的制定和具体行政事务的实施，解决政企不分、政出多门和扯皮内耗等问题，逐步实现政府不直接经办失业保险，而成立专门的非赢利性的社会失业保险机构，保证失业保险管理和运行的相对独立。 2.提高失业保险金统筹层次。应改变目前我国失业保险金所处的县级统筹和市级统筹分散管理的状态，建立中央、省、市、县基金管理体制，进一步提高基金统筹层次，近期目标应首先过渡到实行省级统筹，建立省级失业保险调剂基金，最终实现全国统筹。以实现基金的合理积累，提高基金的调剂能力，增强抵御风险的能力，更好地发挥失业保险的社会保障功能。为此，社会保险行政管理部门应对各省依据失业保险条例制定的实施细则提出指导性意见，以便于将来形成全国统一的失业保险实施细则。 3.尽快开征失业保险税。完善失业保险体制，本身要求失业保险基金的筹集必须社会化、规范化、法制化。许多国家的经验表明，开征失业保险税是筹集失业保障收入较科学的形式。由于失业保险税的强制性、普遍性和固定性，有利于扩大征收面；有利于公平负担，不同所有制的企业都按相同的税率征收，能做到一视同仁；有利于资金的统一调度和调节，发挥政府宏观调控的作用；还有利于降低收缴成本，不必另建一支收缴队伍。失业保险税的交纳范围应包括所有不同所有制类型的企业、事业单位及其劳动者，还有个体工商户，如果纳税人是单位，课税对象应为单位职工工资总额。如果是个人纳税则应以个人的工资为课税对象。税率可采取比例税率，可在目前失业保险收取比例基础上适当提高，以5%较为合适，调整幅度不能过大。从税收的归属来看，失业保险税应为中央地方共享税，并合理确定中央与地方之间的比例，考虑到地方政府承担主要的社会保障职责，地方财政要得大头，中央财政掌握的部分，主要用于全国失业保障支出地区间的调节。可采用与一般税收不同的征管形式，如建立个人账户。同时，在征税管理中要注意税收、财政、劳动等部门的协调，税务部门负责依法征收，财政部门负责划转和监督，劳动部门负责支付。 三、管理机制创新 (一)管理机制存在的主要问题 1.基金收缴困难，激励机制不健全。首先，由于企业经济效益在体制转轨过程中普遍低下，因此拖欠失业保险金现象屡屡发生，特别是一些大型企业欠缴保险费情况更为严重，尽管有的地方规定，失业保险费由企业的开户银行按月代为扣缴，转入失业保险机构在银行开设的“失业保险基金账户”存储，但多是无钱账户；其次，一些效益好的企业，尽管失业风险较小，但因为职工工资总额较多却需要缴一大笔失业保险金，感觉心理不平衡，积极性不高；第三，一些“三资”企业和民营企业的领导认为，企业劳动力自愿流动现象十分普遍且比较频繁，不存在失业问题，因此也不愿参加失业保险；第四，一些地方政府对失业保险不够重视，在地方财政预算中往往忽略了这一项目，造成了单位及其职工交纳困难。而对于征收者来说，由于目前割断了征收单位的管理经费与征缴额之间的联系，相关部门的经费由同级财政统一拨给，这使征收者的积极性也受到了很大影响。我们目前既没有根据失业保险的强制性设计出很好的强制征收方式，也没有针对失业保险的互济性建立相应的激励机制，缴收单位、个人以及收缴人员都缺乏有效的激励手段。 2.基金管理混乱，监督机制不完善。由于我国目前的监督体系不完善，即使现有的监督机构也职权不明，难以对失业保险基金的管理运用形成必要的约束。失业保险基金的管理从收入到支出，再到节余、储存和投资，缺乏强有力的监督管理机制，致使各级失业保险基金管理制度不健全，财务混乱，对基金使用过程中出现的不规范行为不能及时发现与矫正，一些地方把基金当作周转资金使用，一些地方基金被挤占或挪作他用，一些社保机构管理成本太高，浪费惊人，加剧了失业保险基金供求之间的矛盾，使基金难以有效发挥作用。 3.基金增值率低，经营机制不灵活。社会保障基金应进行投资使之增值，而不应单纯作为一种储备基金使用，这是各国社会保障立法普遍运用的一个重要原则。而我国失业保险基金纳入财政专户管理后，恰逢国家对金融政策大力整顿，银行存款、国债利息大幅调低之时，并且，所筹资金又形不成累积资金可资运营，难以产生更大社会和经济效益。与此同时，投资风险约束机制尚未建立起来，一些基金投资缺乏可行性论证、自发性、盲目性较大。 4.再就业功能弱化，保障机制不科学。从世界各国的发展趋势看，越来越多的市场经济国家通过调整失业保险基金中用于技术培训，转岗训练费用比例等办法进行积极的失业保障。如：法国、韩国就分别将失业保险基金的50%或60%用于转业训练、市场服务和再就业安置。而我国条例颁布后，由于进行职业培训、职业介绍的费用仍然偏低，仅为失业者免费提供职业信息咨询、求职指导等而缺乏必要的资金投入，不利于从根本上解决失业者的再就业问题。 (二)管理机制创新对策 1.创新筹集手段，建立基金筹集激励机制。国家财政是失业基金的主要来源，失业保险金不足部分应由各级财政予以补贴。可以将出售国有中小企业的存量资产直接转化为失业保险费用；可以把亏损企业财政补贴的部分转化为失业保险金；可以把部分国有企业股权划给失业保险基金，用股权收益作为部分资金来源；国家财政还可以通过增发国债、国有股减持筹集失业保险金。应建立起基金筹集的激励机制。要充分重视经济手段在失业保险基金筹集中的应用，由于失业保险不是人人都可享受的，有些人和企业可能纯粹是在作贡献，因此，在我国经济还不太发达的情况下，物质刺激在资金筹集中的作用是很大的。激励机制既包括对缴费者的激励，也包括对征收者的激励。对缴费者的激励主要采取通过一定的方式对按时缴费、并且缴费数量大的企业给予一定程度的返还，对个人也可考虑建立个人账户，个人账户的资金只有在失业和退休期间才可以动用。对征收者的激励，可考虑财政在每年核定经费时，使征收单位的管理费与征收数额挂钩，以调动其征收的积极性。 2.完善监督体系，建立基金收支制衡机制。为了确保失业保险基金高效有序运作，确保基金使用的公开性、公平性、合理性。首先，必须健全监督体系，除条例规定的劳动保障行政部门、财政部门、审计部门对社会保险经办机构的监督外，还可以成立由政府代表、企业代表、工会代表以及失业职工代表组成的专门监督机构，严格审批基金年度预算和年终结算，监督基金收交是否及时到位，基金使用方向是否正确，支出结构是否合理，投资结构是否优化，管理费用是否适度，是否专款专用等。其次，加强舆论监督，即及时向社会公众公布失业保险基金的收支状况和保值增值状况，接受社会居民监督。第三，加强权力机关的监督，社会保障经办机构应每年向本级人民代表大会及常务委员会报告发展情况和经费收入预决算的情况，听取代表和委员的审议和意见。第四，要尽快建立信息监控网络，实现失业保险的全方位监控。 3.拓宽增值渠道，强化投资风险约束机制。根据我国国情，基金运作应遵循安全、有效的原则，在保值的基础上争取适度增值。可根据失业保险基金中支出构成的实际状况，如基金固定部分和流动部分不同的使用方向，实行分散化、多元化的投资策略，除一部分存入银行、购买国债外，一部分经过充分的可行性论证可以购买企业债券，购买业债优秀的股票、进行房地产开发等。还可以与政府部门联合开发，即取得政府的支持，使政府将一些风险小，并有一定盈利水平的公共事业方面的投资项目优先优惠安排给失业保险基金。同时要进行科学的组合投资，并及时做出合理调整。为了保证基金安全运营，失业保险基金在投资领域推行项目法人责任制，即完善和规范建设项目资金制度，建立投资决策责任制，实行“谁投资谁决策，谁投资谁承担责任和风险”，建立以经济利益约束、行政责任约束和社会法律约束为内容的投资风险约束机制；同时要严格遵循分散投资风险的原则，既可选择不同行业的企业，或同一行业不同经济成份的企业，或不同功能的金融机构、政府、债券进行投资，也可选择经济发展水平不同，运营环境诸方面存在较大差异的不同地域进行投资，并选择好投资时机，以确保投资安全。 4.扩展就业空间，建立以失业保险基金促进再就业机制。从根本上讲，失业救济只是一种权宜之计，促进失业者再就业才是根本目的。这样，不仅可以减轻失业保险基金的支付压力，降低失业保险制度的保障成本，而且对社会的稳定具有重要意义。因此要把基金的使用与再就业密切结合起来。首先，基金使用的着眼点要从失业救济转向扶持再就业。要严格救济条件，缩短救济期限，增加失业人员的培训费开支和职业介绍费开支。其次，加强失业者的再就业培训，积极创造就业机会。再就业培训中心要和职业介绍机构密切结合，积极与需要劳动力的企业单位鉴定合同和协议，使这些用人单位优先录用经过培训的失业人员。第三，对千方百计增设岗位安排失业人员就业的企业，可给其一定数量的基金，扶持其生产或用于贷款贴息。第四，对于自谋职业者，包括易地择业、下乡务农、经商、从事服务业以及参加社区有偿劳动等，可一次性发给其应享受的失业保险费，作为启动资金。从以往简单的生活保险转化为促进失业人员的再就业，从消极的失业保险转化为积极的失业保险，使我国失业保险基金管理提高到一个新的水平。 参考文献： 1李晓玲.破产机制的完善与失业保障制度J.安徽大学学报，2000，(3). 2石月华.论完善我国失业保险制度的对策J.山西财政税务专科学校学报，2001，(2). On the Management Innovation of the?Unemployment Insurance Fund in China LIANG Rui-hua(CPCs Nanyang Training School, Nanyang 473056, China) Abstract:A low quality in the man