港澳台地区公职人员财产申报的法律责任浅析.docx

港澳台地区公职人员财产申报的法律责任浅析 摘要公职人员财产申报制度是各国的重要权力监督制度之一。近半个世纪来，许多国家制定了相关的法律，有的形成了完备的财产申报制度。本文就港澳台地区申报制度中的法律责任规定进行比较研究，总结出其中普遍性规律，结合我国国情，建议以未予申报、逾期申报、申报不实为追究法律责任的重点。 关键词港澳台 财产申报 法律责任 比较研究 在我国财产申报的制度推行中，存在着很多法律责任不明的问题，其中，申报不实责任认定备受关注。有的教授认为，目前我国财产申报制度本身并无后续制度作保障，即对于大量虚报、假报、不报的行为并没有很好的解决办法，这必然使财产申报变成走过场。台湾洪国兴教授认为，申报人意图为申报不?至为明显，但现行的查核方法与工具也是永远无法发现的。发现财产申报不实是查核最基本的目的，如果无法从查核中发现财产申报不实，那申报人如果意图要规避财产异常增减、故意隐匿等也都可以运用上开方式达到目的，则真正的财产申报不实、财产异常增减及故意隐匿等罚则，几乎已形同具文，毫无作用可言。而二十年来依故意申报不实处罚的案件多达数千件，绝大部分是“不小心、疏忽、计算错误、误解法令”等原因，系引用“间接故意”申报不实处罚，令申报人难以信服。 一、我国港澳台财产申报和公示的法律责任 （一）香港特别行政区违反财产申报法律责任 对于政治委任官员，在任何时间，如发现政治委任官员的投资或利益跟他的公职有或似乎有利益冲突时，行政长官可要求有关官员采取下述任何一项或多项措施：放弃所有或部分投资或者利益；避免再购入有关投资或利益或予以出售；在指定时间内冻结任何投资交易；把有关投资或利益交由他人全权托管；避免处理确实有利益冲突或可能有利益冲突的个案；根据行政长官指示采取其他行动。 对于公务员，如有公务员向上司申报利益，上司应调查实情，确定是否有利益冲突。如有需要时，上司应面见该员，以索取进一步数据，并提醒该员利益冲突的后果。如可能出现利益冲突，上司应考虑该员在事件中的角色，包括该员获指派行使酌情权的程度、事件的敏感程度，以及可否指派另一名公务员处理该事件等因素，然后决定下一步行动。上司或部门管理人员如接获报告或者投诉，指有公务员违反避免或申报利益冲突的规定，他们应采取跟进行动，并在有需要时征询其上级的意见。若指控涉及刑事成分，他们应将个案转交有关的执法机关。 对于立法会议员，在立法会或任何委员会或小组委员会会议上，议员不得就其有直接或间接金钱利益的事宜动议任何议案或修正案，或就该事宜发言，除非该议员披露有关利益的性质。任何议员如不遵从本议事规则第83条（个人利益的登记）、第83A条（个人金钱利益的披露）、第83AA条（申请发还工作开支或申请预支营运资金）或第84（1）或（1A）条（在有直接金钱利益的情况下表决或退席），可由立法会藉训诫或谴责，或暂停职务或权利的议案加以处分。 （二）澳门特别行政区违反财产申报和公示的法律责任 科处财产及利益申报法律制度规定的行政性质的处罚，因应存放实体而分别属终审法院院长或廉政专员的权限。但是，不排除因有关事实亦构成硎法典或其他法律所规定的任何刑事违法行为而适用其他更重的刑罚。 （1）形式上的不当（第13条）。如经存放实体核实，发现申报书上有任何形式上不当的申报，尤其是申报书的提交形式不当，或其第一部分的填写方式不当，将通知申报人在接获通知后10日内作出补充或更正；如申报人不如期作出补充或更正，会被视为欠交申报书而须承担相关责任。 （2）违反取阅的程序（第24条）。凡利用以任何方式担任的职务或据有的职位而方便、容许或许可他人在违反法定条件及程序下取阅申报书或有关卷宗，处最高两年徒刑或科最高240日罚金。 （3）不法透露（第25条）。申报书卷宗的保存及销毁，受澳门特别行政区经适当配合的档案一般制度规范，违反者处六个月至三年徒刑。将与申报书内容并非完全一致的资料全部或局部透露者，处一个月至两年徒刑；如属累犯，则刑罚的上下限加倍。以上各款所规定的刑事责任并不排除对受害人作出赔偿的责任。违法将全部或部分复制第四部分的内容并将之提供予第三人者，科澳门币一千元至一万元罚款。 （4）欠交申报书（第26条）。凡在规定期限内欠交申报书者，可被停支其薪俸或底薪六分之一，直至履行提交申报书的义务为止，并由存放实体将逾期欠交申报书的事实通知财政局或申报人所任职具财政自治的实体后实时停支。凡因申报人本人过错，在规定期限内欠交申报书，科相当于所担任职位或职务的相应月报酬金额三倍的罚款。按情况，由终审法院院长或廉政专员勒令欠交申报书者在所定期限内提交申报书，但该期限不得超过三十日；不遵守有关命令者，触犯违令罪，而终审法院院长或廉政专员须将适当的卷宗数据送交检察院，以便开展相关的刑事程序；如申报人补交申报书时就迟交一事以书面作出合理解释，终审法院院长或廉政专员可视之为在合理情况下迟交。 （5）数据不正确（第27条）。如申报书任一部分所载数据不正确系因不可宽恕的过错所引致，违法者将被科相当于所担任职位三个月至一年报酬的罚款。如申报书任一部分所载数据不正确且属故意造成时，违法者受作虚假之当事人陈述或声明罪的处罚；如判处的刑罚为罚金时，则罚金不低于违法者所担任职位六个月的报酬。为开展针对上款所指违法行为的刑事程序，终审法院院长或廉政专员将资料不正确的申报书的证明书及其他认为适当的卷宗数据送交检察院。 （6）禁止担任的职位或职务（第29条）。实施数据不正确、财产来源不明规定的犯罪而被判刑者，鉴于事实的具体严重程度及其对行为人的公民品德的影响，行为人可被禁止在最长十年内担任公共职位及公职，但不影响法律规定的特别制度的适用。 （7）配偶的合作义务（第30条）。申报人的配偶或与其有事实婚关系者，须向申报人提供填写申报书所要求的一切数据，或自行提交申报书的第一及第二部分予存放实体。凡故意和不合理地不遵守上述义务者，处最高两年徒刑或科最高240日罚金。 （三）台湾地区违反财产申报和公示的法律责任 此外，申报义务人受本条处罚确定者，由处分机关公布其姓名及处罚事由于信息网络，或者刊登在政府公报和新闻报纸上。 二、制度的比较分析与借鉴 （一）相关法律责任的确定 从港、澳、台的立法来看，将公职人员违反财产申报行为予以区分，给予不同程度的处罚，同时，结合其他管制措施来进行处理。 从港、澳、台的立法来看，应当受到处罚的违反行为有三类：申报义务人违反财产申报和公示制度的行为，其主要包括未予申报、申报逾期、申报不实等。申报义务人违反防止及处理利益冲突规定的行为，其主要包括违法接受利益或款待、违法从事兼职工作等。如果将利益冲突的情形纳入到立法之中，则应为利益冲突法，而不仅仅限于财产申报。非财产申报义务人的违法行为，其主要包括违反取阅的程序、不法获取或者披露财产信息、公职人员的配偶违反合作义务等。 以台湾地区财产申报实践为例，有关法律责任的认定主要集中在申报不实上，其原因有二：一是，对于未予申报或者逾期申报的，属于申报不作为的行为，受理申报机关或者相关部门可以采取相应的措施要求申报义务人履行法定申报义务。这在实务中比较容易界定以及做出相应的处理。二是，对于申报有错漏的，例如，计算错误或者遗漏申报项等，这些行为根据财产申报的具体标准，也比较容易识别，并可以通过补正或者纠正的措施进行处理。但是，对于申报不实，则存在很多法律上的问题： （1）何为“申报不实”？对于申报不实的处理，其难点在于申报不实的认定标准，即申报义务人有财产隐匿不报或者虚报，符合何种事实和法律要件才构成申报不实。如果以客观要件来加以认定，只要申报人有财产没有申报，就属于申报不实，则可能将无意漏报的情况涵盖进来了；如果以主观要件来加以认定，则申报人的故意或者过失，又存在举证困难的问题。 （2）申报不实以何种程度来予以判断？申报义务人申报的财产和实际财产存在有误差，误差多大才构成申报不实也是一个法律问题，例如，对于黄金、珠宝、会员证等需要估价的，可能产生与市场实际价格不相同的情况，如何来判断是否存在申报不实就有困难了。 （3）是否要求判断申报人的主观状态（故意或者过失）？在台湾地区，现行规定财产申报不实系以“故意”为处罚要件，实务上直接故意举证困难，故大部分处罚案件均系认定为“间接故意”予以处罚，导致诸多受处罚人极端不服，认处罚机关扩张“间接故意”的范围，将过失认定为故意。因此，有建议增加“重大过失”的主观要件作为认定标准。 （4）申报人的财产异常增减后不予补报或者更新的，是否属于申报不实？台湾地区在2007年的立法修订中，将其作为申报不实处理，但是，在实务中，申报人的财产异常增减达到什么程度，没有补报为申报不实；或者财产异动后多长时间内没有补报为申报不实，等等，这些实际问题均值得研究。 （5）财产申报不实系采行政处罚或刑罚处罚？抑或两罚并行？由于财产申报不实的情节有轻有重，对于巨额财产申报不实的，给予行政处罚显得处罚过轻，这里就涉及到行政处罚、行政处分和刑法处罚的