县域“多规合一”实践的探索与思考.docx

县域“多规合一”实践的探索与思考 摘要：本文基于重庆市江津区“多规合一”的实践，探索县域“多规合一”的路径。江津区“多规合一”形成了“一张图一个平台一套机制”，有效应对了各类规划间的问题，提高了政府空间管控的能力和效率。本文认为，“多规合一”是各类规划协同作用的重要平台和机制，国土空间综合规划的理念可作为县域乃至省市级“多规合一”的理念。 下载 关键词：县域 多规合一 江津区 中图分类号：F292 文献标识码：B 自1953年以来，随着我国第一个国民经济五年计划实施，城市规划、土地利用总体规划、环境生态规划等一系列规划工作相继开展。受规划垂直管理体制和编制部门集权分治影响，各类规划在调控目标、技术方法、管控手段等方面的矛盾日益凸显，尤其是在市县级层面，规划内容打架、管控空间重叠交叉、审批部门众多，流程复杂，效率较低常常让地方政府在落实各类规划时无所适从。为了统筹协调在县域层面上众多的规划和部门诉求，保障市县规划有效实施，政府和学术界提出了“多规合一”的策略，并期望以此为契机强化政府空间管控能力、推动政府治理能力提升和城市化健康发展。2014年中央新型城镇化工作会议上指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法，实现一个市县一本规划、一张“蓝图”。然而，在现行体制下，如何融合和衔接多项规划仍然是目前规划编制过程中的棘手问题，依靠“多规合一”来解决规划间的冲突、失衡问题还有待于从理论到实践的深入探讨。为此，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委联合下文确立重庆市江津区等28个市县为多规合一试点，以其探索“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案。本文结合重庆市江津区推进县域“多规合一”工作实践，就县域“多规合一”的实施工作开展进行了一些思考，以其对下一步开展县域“多规合一”提供参考。 一、县域“多规合一”的理念 我国的规划体系从纵向上分为国家、省、市、县、乡五级规划并自上而下依次衔接，从横向上以国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用规划为龙头，各类专题规划并行补充，总体呈现“网络状”。在这种规划体系中，县域规划恰好处于承上启下的关键位置，同时也是各类规划在空间具体实施过程中矛盾集中爆发的重点环节。江津区通过对县域规划体系的认真研究，从规划的定位、原则、目标三个层面确立了国土空间综合规划的理念。 （一）规划定位 江津区通过把各项规划涉及的相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，作为县域“多规合一”工作的实施路径。将规划的成果作为指导区域经济社会发展、土地利用、城乡建设、生态环境保护、基础设施保护等各类活动的基本依据和实现空间分类管控、优化资源配置的基础手段，并具有战略性、综合性、指导性和基础性。 （二）规划原则 江津区“多规合一”工作坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，重点落实生态保护红线、基本农田保护红线和城镇开放边界划定，以规划基期年各类法定数据为“底数”，以国土资源为“底盘”，以实现基本农田保护和生态保护为“底线”。 （三）规划目标 江津区“多规合一”的总体目标是实现各类规划“目标统一、边界协调、资源统筹、管理高效”，构建“战略引导、空间管控、功能指引”三层次有机协同的空间规划体系。以区域发展、国土空间开发总体格局等战略为纲，重点管控基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界等三线空间，指引“农村、生态及建设用地”空间内国土资源保护、开发和利用等功能，从而形成有序、集约、可持续的国土空间开发格局。 二、县域“多规合一”思路 （一）认清本底，开展SWOT分析 认清区域的内外部环境是科学合理推进“多规合一”的重要环节。江津区在“多规合一”工作中首先从区位条件、自然资源现状、经济社会现状对区域基本情况开展了专题研究，通过优势、劣势、机遇与挑战（SWOT）分析，发现江津区开展“多规合一”工作的主要优势是区位条件优越、自然资源现状较为理想、富硒资源丰富、经济持续增长以及工业初步集聚。同时，集约与产出效益不高、产业结构不合理、经济发展差异化明显、区位自然条件分异显著等劣势又亟待通过规划进行调整。江津区作为重庆市城市发展新区中的“排头兵”、渝新欧国际铁路大通道东端的重要组成部分、国家“一带一路”和长江经济带的重要节点，为江津区实现经济社会发展跨越式发展提供了良好的机遇环境。然而，人地矛盾持续趋紧、生态环境日益恶化以及经济增长方式与国土空间保护与开发间的不协调又是区域经济社会发展的重大挑战。江津的区情决定了“多规合一”要以空间规划为平台，以优势资源、功能定位、产业调整为导向整合各类规划（见图1）。 （二）理顺关系 ，整合各项规划 县域各项规划定位、体系、内容以及目标的差异是客观存在的，因此理顺各项规划的关系，梳理各项规划的共性和差异是实现“多规合一”的基础。江津区从空间规划的角度出发，将县域各项规划分为空间规划和非空间规划，空间规划包括土地利用总体规划、城乡规划等，非空间规划包括国民经济和社会发展规划、环保规划等。通过对两类规划的划分，发现空间规划之间的主要差异为空间错位、数量不等以及范围不一致，非空间规划的主要差异在于内容的差异，而空间规划和非空间规划的主要差异则体现在项目的实现方式不一致。在此基础上，江津区通过分析各相关的主要指标，厘清各项各指标之间的关系，整合重复指标，确定了“多规合一”的主要备选指标；重点协调基本农田保护红线、生态保护红线和城市边界线的三线空间；整合用地分类标准，将土地规划、城市规划、村庄规划进行对照、衔接、融合，形成适用于“多规合一”的用地分类，统筹制定出各项规划共同遵守的战略目标、管控方向和标准规范。通过这些规程规范来实现各项规划内容、目标、规模和结构的协调融合。 （三）确定目标，形成规划约束 目标是规划的灵魂，多规合一工作中如何确立科学合理的目标是绘制区域经济社会发展蓝图的关键。江津区紧紧结合重庆未来城镇化、工业化主战场，新增人口和产业集聚重要区域，全市先进制造业基地以及统筹城乡发展先行区的发展地位和建设“绿色品质、均衡富裕、集约永续、实力宜居”江津的发展战略，从经济社会发展、资源环境保护以及建设用地保护三个大类十七个二级类发展目标，分为预期性指标和约束性指标（见表1）。 （四）绘制蓝图，实现空间管控 江津区在蓝图绘制中以总体格局、空间管控和功能指引为框架，由上至下分级控制，层层递进。首先，江津区在总体把握发展格局和态势的基础上，确立了“一片一区三基地”的农业保护与发展格局和“一带四区”的生态保护格局、“一极三轴”的城乡开发格局以及“一环八射”、“五横六纵”的基础设施建设格局；然后，在总体格局的引导下，基于国土资源本底条件，以耕地的数量和质量条件，划定基本农田保护红线，以重点生态区域划定生态保护红线，以基本农田和生态保护为约束并结合发展目标和总体格局划定城镇开放边界，从而形成三线空间；其次，在总体格局和空间管控的宏观框架下，分别在农村、生态空间和建设空间内围绕各类规划目标的实现，划定相应的重点功能性区域（如现代农业发展指引粮食主产区、特色产业发展区、生态区综合治理整理），并从保护和开发角度，对功能性区域内的活动进行指引（如农村建设用地整治指引、耕地综合整治指引、长江沿岸及重点河流生态保护带指引、绿色空间指引、地质灾害易发区指引、城镇体系指引、工业园区发展指引、矿产资源开发指引、公共服务和民生事业指引、特色文化和旅游业发展指引、水利基础设施指引等），从而实现对各类功能空间的分类指导，为实现区域可持续协调发展提供规划保障（见图2）。 三、县域“多规合一”的成果 （一）一张蓝图 江津区县域“多规合一”的实践形成了一张由总体格局、三线空间、功能指引等各个图层构成的江津区发展和保护的一张“蓝图”。蓝图以空间平台为基础，很好整合了国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用规划以及各类专题规划的共同内容。三线空间有效处理了发展与保护的矛盾，各类功能指引体现优势资源、功能定位、产业调整客观发展需求。 （二）一个信息化平台 江津区在开展“多规合一”工作中以基础地理信息数据库、基期地理信息数据库、基础图件数据库、规划地理信息数据库、规划图件数据库等，构建形成统一的数据库平台，实现多元数据的查询、获取、分析与应用一体化，为各项规划决策提供了信息数据支撑；并在此基础上，开发规划变更网络平台，实现数据入库、审批、变更一体化，大大缩短符合规划的项目入库、变更、更新的时间，减少审批流程。 （三）一套支撑体系 江津区形成了“多规合一”工作的支撑体系，建立从法律、行政和制度三个方面保障协调机制。行政方面组建了县委书记或县长牵头，成员包括发改、建设、国土、环保、旅游等各个部口的主管要职，还要吸纳县域所辖各个乡镇单元的主管要职的规划编制委员会。并吸纳城乡规划学、地理学、建筑学、经济学等学科背景的人才以及社会学、管理学等学科的学者专家作为本县规划咨询顾问。在法律和制度方面，积极引导公众参与，加强各项规划法规和制度建设，合力确保规划的科学性、合理性和严肃性。 四、县域“多规合一”的思考 （一）“多规合一”是县域规划协同的平台和机制 从江津区“多规合一”的实践看，县域“多规合一”并不是对现有规划的推倒重来。在现行法律体系上，推倒各项规划，重新形成一套规划体系似乎并不现实也没有必要。因此，“多规合一”并不能认为是一种大规划，而应理解为一个平台、一种机制。各项规划“合一”后，并没有失去法律地位和作用，仍在独立的发挥作用，只是从原来是单独行动转变为协同行动，且这种转变更具有全局性，更能促进社会经济的健康发展，而国土空间正是这种行动的载体。 （二）空间综合规划可以作为省、市级“多规合一”规划工作的指导理念 江津区“多规合一”采用的空间综合规划的理念，虽然试点的改革工作尺度仅限于县域层面。但从我国规划的垂直体制来看，市、省级规划的结构和种类与县域规划很类似且规划的总体格局、三线空间以及功能区域并不会因为空间尺度的拉伸而改变其与空间的关联性。因此，从理论上，空间综合规划的理念可以应用到市、省级“多规合一”，但具体的实践方案还应开展相关试点。 （三）“多规合一”是政府提升管理能力的支点和抓手 “多规合一”工作中融合和衔接多项规划不仅仅是个技术问题，更是依赖政府管理体制和管理思维转变的管理问题。如何实现部门集权分治和多头管理向开放式、协同式管理转变是“多规合一”开展的必要保障和根本落脚点。从江津的实践看，加强规划相关的法律、行政、制度和信息化建设，推动“多规合一”和“简政放权”协调并进，可能是政府“多规合一”过程中提升管理能力的重要策略。 参考文献： 陈雯，闫东升，孙伟.市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键J.规划师，2015（02）：