全市水管单位体制改革效果分析.doc

全市水管单位体制改革效果分析主持人：市水利局党委副书记、副局长胡生国根据国务院关于水利工程管理体制改革实施意见和湖北省水利工程管理体制改革实施方案的改革内容要求，目前襄樊市124个水管单位定性定编基本完成，2008年度水管单位人员基本支出、工程维修养护经费部分到位，职工以养老保险为主的“五险”参保大面积履盖，以“两部制”为核心的水价政策基本落实，单位内部竞争上岗、优化组合制度已经全面实施，同时，人事分配制度改革、事企分开、管养分离等内部改革稳步推进，水管单位开始向良性发展轨道迈进。总的看，收获不小，问题不少，难题仍在，巩固成果和深化改革工作任重道远。一、改革历时六年，终有结果我市水管体制改革工作从2003年4月开始，2008年12月一次性通过省政府考核验收，通过改革实践，不仅给水管单位职工带来实惠，更促使我们的水利事业长足发展。第一、进一步明确了水利作为经济社会发展的基础产业地位和重要作用。通过这次改革，进一步明确了水利作为经济社会发展的基础产业地位和重要作用。明确了水管体制改革对于农业乃至于整个国民经济，都是一件功在当代利在千秋的大事，改革的成败事关水利事业的兴衰，直接关系到已有水利基础设施存废与运行；关系到水管单位的生存与发展。改革的结果必然影响着经济社会的可持续发展。而襄樊又是一个水利基础设施规模庞大，旱涝灾害频发的地区，水利及水管体制改革对本地区的发展影响更加凸显。第二、找准了长期以来水利设施及水管单位运行管理中存在的问题。我国是水资源相对短缺的国家之一，人均占有水资源量仅有2200立方米，为世界人均水资源占有量的四分之一。建国以来虽然兴修了大批水利工程，形成了数千亿元的水利固定资产，其防洪、排涝、灌溉、供水、发电的社会效益和经济效益日益显现，但是水利工程管理中存在的问题也日趋突出，在襄樊超过90%水利设施功能萎缩退化，50%以上的水利设施长年失修，约30%的中小型水利设施报废，几乎100%水管单位不能按时全额发放工资，水利系统职工人均工资与社会平均工资差距越来越大，职工队伍不稳，单位不能正常运转，有不少单位，人去楼空，水利设施无法运行，国家前期在水利上巨额投入的人力物力化为乌有。第三、追溯了产生这些问题的根源。导致上述问题的根源主要是工程管理体制不顺、水利工程管理单位机制不活、工程运行管理和维修养护经费不足、国有水利经营性资产管理体制不完善等。第四、制定了解决这些问题的指导思想、基本原则和方法步骤。这些问题要从根本上解决，只能靠走水利工程管理体制改革之路，通过改革市场经济体制下不利于水利工程管理的体制性、机制性障碍，提高水利工程管理水平，确保水利工程安全运行和长期发挥效益。鉴于此，国家体改委从2000年开始，组织有关部委，经过一年多的调研、酝酿、论证，2002年9月，出台了国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知（国办发200245号）。为贯彻实施意见，2003年8月省政府出台了湖北省水利工程管理体制改革实施方案（鄂政办发200397号），市政府2003年12月也出台了襄樊市水利工程管理体制改革实施方案（襄樊政办发200385号）。2004年7月底，水利部、财政部联合以水办2004307号文正式颁发了水利工程管理单位定岗标准（试点）和水利工程维修养护定额标准（试点），作为水利工程管理体制改革的重要配套文件。这些政策和文件为解决这些问题确立了指导思想、基本原则和方法步骤。第五、摸清了水管单位基本家底及水利设施运行现状。襄樊市是水利大市，全市境内共有大小河流649条，已建成堤防518公里，水库845座，灌溉泵站2226座，机井4092口，堰塘8万多口，蓄、引、提水能力达到近45亿立方米，有效灌溉面积近27万公项。全市水利系统共有企事业单位179个，职工总数6994人，其中水利工程管理单位124个，在职职工5155人。第六、确定了公益性水利设施运行和维护由公共财政负担的基本构架。长期以来，公益性水管单位基本按计划经济管理体制模式运作，体制不顺、职责不清、机制不活，人员及公用经费一直没有纳入同级财政预算拨款范围，其经费来源主要靠自己创收、截留工程款、临时安排事业费、临时解困扶助费等。随着水利建设项目管理制度的逐步完善和规范，这些经费的使用将受到限制，经费来源渠道日益狭窄。按照国家有关财政政策规定，“水利的公益性和基础性，决定了其必须纳入公共财政供养范围，决定了其主要经济来源为财政支付。”因此，这次改革应在合理确定经费数额的情况下，将其纳入政府同级财政预算之中。这一政策规定在我市得到初步认可。按照改革实施方案，对124个水管单位按照纯公益性、准公益性和经营性进行分类，其中，纯公益性事业单位11个（堤防管理单位10个，泵站管理单位1个）；准公益性单位113个（水库管理单位92个，泵站管理单位14个，灌区管理单位8个）。对水管单位公益性岗位参照水利部水利工程管理单位定岗标准进行测算，我们本着行政岗位压缩、管理岗位合并、运行岗位确保和因事设岗、以岗定责、以工作定员的原则进行定岗，按照一人多岗、一岗多责、从严从紧的要求进行定员，在此基础上进行定编。截止2008年12月，124个水管单位全部由机构编制部门下发定编文件，共核定全额拨款事业编制1477名。其中，市直5家水管单位核定公益性全额拨款岗位209人，对长期承担公益性职能的市直防汛机动抢险队一次性核定了10人的全额拨款编制，解决了历史遗留问题。第七、部分水管单位得到了政府一定的财政补贴，水管单位及水利设施运行状况有所改观。改革之前，无论纯公益性单位，还是准公益性单位，经费渠道全部定为自收自支，全市的市、县两级地方财政每年用于水管单位基本支出的经费仅184万元。堤防管理单位依靠收取河道采砂管理费、河道堤防维护费维持运行，水库、灌区、泵站管理单位主要经费来源为供水水费和水力发电收入。由于在汉江采砂上实施限采和禁采、农村税费改革和农业产业结构调整，行政事业性收费骤减，供排水水费下降，加上人员包袱沉重，致使水管单位经费严重不足，工资福利无法兑现，职工队伍不稳，工程运行维护困难。改革前县（市）区堤防管理单位年均工资在7000元左右，水库、灌区管理单位年均工资只有5000元左右，改革后，政府承诺：公益性管理岗位人员基本支出全部纳入财政预算；纯公益性水管单位维修养护经费进入财政预算予以保障；准公益性水管单位维修养护经费根据水管单位的实际情况，通过财政补贴、收入抵顶或经营收入等多种渠道解决根据2008年的实际财政支出情况，市、县两级对水管单位的财政拨款比改革前净增约1000万元。通过改革，集中解决了过去长期拖欠的职工工资和社保费用。第八、水管单位内部改革全面启动，新体制新机制正在逐步建立之中。1、冗员得以精减。改革前全市实际上共有纯公益性、准公益性水管单位128个，通过改革单位数量合并调整到124个，全市水管单位原有在职职工5155人，改革安置后，通过生产经营、自谋职业、内部退养、清退临时工等措施妥善安置，在职职工减少到4893人，其中公益性岗位人员总量减少到1477人。市直河道局成立后，机关人员从95减少到23人，其余人员全部充实到管理一线。2、职能得以整合。以市属堤防系统改革为例：市直河道堤防管理机构在改革前有汉江修防处和市堤防处两个单位，两个单位互不隶属，襄城区、樊城区的河道堤防管理在改革前一直实行区与镇两级分散管理，区设堤防处，镇设堤防所，处与所也无隶属关系，管理职责、事权划分不明确。经过改革，市直两个河道堤防管理单位合并组建河道堤防管理局，襄城区、樊城区所属镇的堤防归并到各自堤防处，理顺了堤防管理机构，明确了管理职责。3、管理模式得以规范。通过改革促使水管单位建立健全工程管理、防汛值班、绩效考核、安全生产、财产管理等各项规章制度，工程运行管理得到加强，保证了水利工程安全运行。4、职工队伍得以稳定。通过核定岗位，明确职贵，竞争上岗，绩效考核，将符合岗位条件、具备一定管理能力和专业技术水平的人员选配到管理岗位上来，改变了过去因人设岗、平均主义、人浮于事的状况。新进人员将面向社会进行公开招聘，使水利工程管理队伍结构进一步优化，人员素质得到提升。给现有人才以发展空间，为引进人才提供了良好的环境，从而稳定了职工队伍。二、存在主要问题，带有共性一是认识跟不上，思想有阻力。这次水管体制改革工作中，在不少地方都有这样几种模糊认识：一是认为这是水利部门的事；二是认为水管体制改革和事业单位改革的方向背道而驰；三是改革一阵风，谁先谁吃亏；四是改革矛盾多，能躲则躲。因此在不少部门甚至是水利部门，有些领导甚至是水利部门领导对水管体制改革工作的认识跟不上，甚至是有抵触情绪。二是领导不重视，缺乏推动力。领导对此项改革的认识跟不上，措施不到位，普遍存在等待观望思想。有的地方始终没成立领导小组，没有工作专班，还有相当一部分应改单位的一直没认真搞“两定”，没有做“两费”测算，直到验收前才照葫芦画瓢。三是政策把握不准，操作不够规范。有的地方视水管体制改革为儿戏，文件不保管、不学习，政策精神没吃透，经费测算不科学，定性不准确，定编概念模糊。操作中漏洞百出。四是在定性定编、经费核定等关键环节上走形变样，使后续改革无法正常进行。有的地方为了减轻财政负担，在编制上有经费，核定上根本不考虑测算数据和单位实际情况，从测算数的最低值，到最低值的70%，再到50%，直至不足30%，一再压缩和减少，致使水管单位的后续改革根本无法进行。五是地方财政困难，改革成本无法消化，“两费”落实难上加难。仅就我市而言，经市、县两级水管体制改革领导小组办公室测算，并经当地财政部门核定公益性人员基本支出2283万元，上报省的数据为：2008年度拨付到水管单位2009万元，占应拨付的88%。实际到位不足30%，核定各类工程公益性部分维修养护经费2443万元，上报省的数据为：2008年度拨付1887万元，占应拨付的77%，实际是基本没有这类资金到位。六是求稳怕乱思想严重，水管单位内部改革流于形式。在水利部门，从水管单位到主管部门都不同程度的存在求稳怕乱的思想，有的领导“拖”字当头，一拖几年不动作。更有甚者，个别县水利局长在上级督办时竞公然表示只要经费，不搞内部改革。七是迫于压力，弄虚作假；整体联动，蒙混过关。为促进全省水管体制改革工作，省体改领导小组按照国家有关要求，以鄂水体改20051号文件明确了水管体制改革的多项具体激励措施：从水利部到水利厅，从基建项目专项资金到事业费补助各个方面都与水管体制改革挂钩，如：“将水管体制改革进程与水利投资安排直接挂钩，强化激励机制，保证水管体制改革顺利进行”、“各地在申请中央补助资金的同时，必须同时上报经地方政府或政府有关部门（编制、财政和水利）批准的该水管单位体制改革方案”、“凡申请省水利基建投资安排建设的项目，其水管单位改革方案还未经批准或改革进展滞后的，将视情不予安排年度投资计划”、“对属市（州）管理的水管单位改革进展滞后的，将减少水利事业经费的安排”。上级奖罚政策压力直接针对水利部门和水管单位，而地方政府表面上支持，实际上或是想少增编制、少出钱，或是不增编不出钱，甚至是只从水利项目中套出资金为政府所用，并且要求水管单位和水利部门在水管体制中不落后，不出问题，不受惩罚。迫于两方面的压力，水管单位和水利部门只能一起弄虚作假，财政、编制部门和地方政府整体联动，蒙混过关。三、分析问题根源，事出有因1、水管体制改革政策在总体设计上存在缺陷。首先是文件的出处级别低。作为一项涉及面广，问题矛盾多的一项基础性改革，应由中央和国务院出台文件，并由各级党委政府来直接推动实施。其二是改革配套政策不完备。这项涉及各级编制问题的改革，中央及各级地方编制部门没有配套文件，使编制问题成为整个水管体制改革的瓶颈。其三是奖罚的对象错位。这项改革的直接对象是水利系统，长远受益对象是整个社会，是一个功在当代利在千秋的大事，自然应由各级党委政府承担责任，把水利部门当作奖罚对象严重错位。其四是奖罚方式畸形。水管体制改革目的是为了解决水管单位和水利设施运行中长期积累下的困难和问题，以促进水利事业的健康全面平衡快速发展，而水管体制改革的好差与水利项目和资金投入挂钩，无异于嫌贫爱富，改革好者景上添花，改革差者落井下石。这些政策设计上的缺陷是水管体制改革中遇到诸多问题的根源。2、认识上出现的不足根源在于干部政绩观偏差。水管体制改革好象跟干部政策风马牛不相及，但仔细端量却紧密相关。由于考核方式和考核内容的局限性，使得水管体制改革的好与差和干部的升降无任何关系；政绩观异化和短期行为使不少党政官员对水管体制这项费力见效慢，投入不见利的事不感兴趣，甚至是避之阻之。3、经费问题表面上看是中央和地方都重建轻管，本质上还是一个不正常利益分配问题。每年中央和地方对水利都有很大的资金投入，并且都放在新建项目上，极少用于管理和维护，为什么会出现这种“买得起马而置不起鞍”的现象呢？原因应在于两种资金投入方式和原则不同，新建项目资金流向是随意的，相对集中，非透明的，资金流到何处是各地各单位努力争取的结果，在这样一种资金流动过程中自然容易产生非