两江新区行政体制改革模式探讨.docx

两江新区行政体制改革模式探讨 摘要：两江新区是继浦东新区和滨海新区成立后第三个国家级新区，在起步阶段取得了良好的经济绩效，但仍然存在着一系列行政体制弊端。两江新区在从管委会转向一级政府的行政体制变革中还有很长的路要走，必须借鉴浦东和滨海新区的发展经验，推动行政体制改革发展。 下载 关键词：两江新区 行政体制改革 浦东新区 滨海新区 2010年6月18日，适逢重庆直辖市成立13周年，继上海浦东、天津滨海新区之后，中国第三个副省级国家级新区重庆两江新区于此间正式挂牌成立，这也是中国内陆第一个国家级新区。重庆两江新区包括江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域，及重庆北部新区、两路寸滩保税港区、两江工业园区等功能经济区。两江新区凭借着其特殊的国家级新区的地位以及国家的一系列优惠政策，在成立初期经济便取得了迅猛的发展。诚然，经济和行政密不可分，经济的长足而稳定的发展会为行政体制的平稳运行提供助力，行政体制的改革创新也必然推动经济又好又快发展。因而，在两江新区初期经济迅猛发展阶段，针对运行中日益凸显的问题，行政体制改革的步伐也刻不容缓。 一、两江新区现行行政体制模式 （一）管委会模式 两江新区目前采取“1+3”的管理体制，所谓“1”是指两江新区管委会（党工委）具体负责两江新区的“统一协调、统一政策、统一规划、统一宣传、统一口径”等工作。而“3”则是指在开发任务上，两江新区管委会（党工委）会同江北、渝北、北碚三个行政区，实施“1+3”的开发模式，平行推进。 在开发平台上，采取“三拖一”模式。北部新区、两路寸滩保税港区管委会是该市政府直属派出机构，市委、市政府委托两江新区管委会在业务上进行统一管理。 （二）两江新区行政体制弊病 两江新区现行的1+3管理模式，即两江新区管委会与江北区、渝北区、北碚区三个行政区政府并行的行政管理模式，必然会导致一系列问题。 行政主体多元，管理权限划分不明。各行政区政府仍然管理所属区域内的政治、经济、文化、社会等事务，新区管委会负责统筹和协调新区范围内的各项重要事务，而功能区管委会则进行功能区的经济管理工作。行政主体多元化必然会导致各主体管理权限划分不明、多头领导、政令不一，严重影响行政效率，不利于新区政治经济的协调发展。 经济区域与行政区划不一致。根据两江新区内自然生态环境、产业布局现状及行政区划等因素，两江新区形成十大功能区，这十大功能区的区位与行政区划并不完全一致，地方利益的保护成为行政区政府的本能，因此难以贯彻区域整体规划。 新区管委会法律地位模糊。新区管委会虽然与行政区政府平行推动，实行宏观统筹和协调，但缺乏与其事权相配套的财权，法律也未明确赋予管委会相应的地位和权力，新区内缺乏统一的公共财政体系，有碍新区整体优势的发挥。 行政区与经济区发展趋同。行政区政府在进行社会管理和公共服务的同时也兼顾经济效益，而经济功能区同时也对辖区内的社会事务进行管理，行政区与经济区的发展方向趋向于一致。什么都抓会导致什么都抓不好，最终会影响新区发展的整体效益。 二、浦东新区和滨海新区行政体制改革经验启示 浦东新区是上海市的一个副省级市辖区，其范围包括黄浦江以东到长江口之间的区域。1990年，中共中央和国务院决策开发浦东。1992年10月11日，国务院（国函1992145号）批复：设立上海市浦东新区。1993年1月浦东新区正式成立管委会（党工委）。当前，浦东新区是我国综合配套改革试验区、副省级区和国家级新区，也是中国大陆经济产业最发达的地区之一。浦东新区在成立之初开发办与三区两县并存，后来设立管委会直辖街道（镇），最后转化为一级政府模式，建立了新区政府和功能区并存的体制模式，直观表现为：开发办与三区两县管委会新区政府+功能区+街道（镇）。浦东新区探索实行开发区“大管委会”体制，并逐步转化成为“小政府，大社会”的行政管理模式。 滨海新区是天津市下辖的副省级区、国家级新区和国家综合配套改革试验区，位于天津东部沿海地区，环渤海经济圈的中心地带，是中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、宜居生态型新城区，被誉为“中国经济的第三增长极”。滨海新区在2005年开始被写入“十一五”规划并纳入国家发展战略，成为国家重点支持开发开放的国家级新区。滨海新区设立时借用市政府权威，设立滨海新区领导小组，在领导小组的宏观组织之下，滨海新区管委会和行政区政府并存，最终管委会也成为一级政府，同时存在功能区和城区作为派出机构，直观体现为：领导小组管委会+行政区政府新区政府+派出机构（功能区+城区）+街道（镇）。 浦东新区设立时的条件比较简单，因此浦东新区管委会转化为一级政府时行政阻力较小。而滨海新区设立之初管委会和行政区政府并存，管委会在运行时缺乏必要的人权、事权、土地权、财政权，各行政区政府出于本能保护地方利益，因而造成整体规划难以贯彻，在转化为一级政府时也面临着相当大的阻力，存在着一系列困难。通过对比不难发现，重庆市两江新区的发展状况与滨海新区有着很大程度上的相似，两江新区目前也是新区管委会与江北、渝北、北碚区政府并存，新区管委会的财权与事权不对称，很难直接与街道（镇）对接，发挥的作用有限。浦东新区和滨海新区在过去的发展中，不断进行行政体制改革的有益探索，积累了大量的经验。重庆市两江新区应该结合自身实际，借鉴浦东和滨海的相关经验，促进自身的发展与完善，真正肩负起国家和人民赋予的任务和使命。 三、两江新区行政体制改革取向 通过对比借鉴浦东新区和两江新区的发展经验，我们不难看出两江新区从管委会模式转向一级政府模式是必然的选择。但是，就如何转化还存在着相当大的疑问和未知，笔者对以下几种比较主流的模式进行利弊剖析： （一）三区合一的两江新区政府模式 直接撤销江北、渝北、北碚区的行政机构，建立两江新区政府，并建立相配套的新区人大、政协、党委，将三区纳入两江新区行政区划，由新的领导班子共同领导。这种模式有利于解决管委会与行政区政府共同管理的弊端，克服双重领导、职能重叠所导致的行政效率低下等问题。但这种模式最大弊端就是两江新区政府所需监管的行政区域扩大，仅靠一套领导班子很难对其行政区划里的所有地区进行全方位的管理和控制，容易形成管理真空地带，难以实现新区的统筹发展。 （二）先将江北、渝北未纳入两江新区的部分纳入两江新区成立两江新区政府，最终将北碚区纳入行政区划 江北和渝北绝大多数的街道和功能区都在两江新区的区域范围内，因此可以考虑先将江北区和渝北区未纳入新区范围的区域先纳入两江新区，撤销江北区、渝北区的原有建制，建立两江新区政府，待体制发展到相对成熟的阶段后再争取将北碚区纳入行政区划。这种模式在一定程度上克服管委会精力不足而形成的管理真空的问题，但是仍然不能解决行政主体多元所导致的弊病。 （三）以现有的国家批准的两江新区区域范围为行政区划，成立两江新区政府 直接在现有区域范围的基础上建立新区政府，这种模式虽然能够解决行政主体多元的问题，但是却相当于人为地分割了江北、渝北、北碚区的行政区划，不利于三个区域的协调稳定的发展，新区范围内的原属于三个行政区区划的地区会因为两江新区独特的区位优势和政策倾斜而发展迅速，不利于区域协调发展。 这些模式各有优势，也存在着各自的弊端与不足，两江新区最终必然会转化为一级政府模式，这是浦东新区和滨海新区经验下的必然选择。如何完美地完成管委会向新区政府的转变，至今还没有一条尽善尽美的方法，但是以上提及的模式却可以成为实践的有益参考。 四、两江新区行政体制改革举措 两江新区与滨海新区有着极为相似的历史沿革，在成立两江新区政府的同时，可以设置相应的功能区管委会作为新区政府的派出机构，以防止新区管理幅度过大所导致的管理真空现象。“小政府，大社会”是新区最终的目标和改革的方向。两江新区可以先致力于自身的发展和行政管理的完善，在新区发展到相对成熟的阶段时，撤除功能区管委会，建立起“两江新区政府街道（镇）”的二级政府管理体制。坚持分权与集权相结合，赋予街道（镇）履行职能必要的事权和财权，统筹管理，构建扁平式政府体制，组建大部门，减少行政层级，扩大管理幅度，从而不断提高行政效率，统筹整体发展。 （一）积极稳妥、循序渐进推进行政体制改革 “不积跬步，无以至千里。”中国30年行政改革实践的宝贵经验就是坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的问题。浦东新区和滨海新区都经历了几十年缓慢的改革，两江新区也应该戒骄戒躁，脚踏实地，稳步推进行政体制的变革。 （二）大力培育社会中介组织和第三部门，鼓励公众参与 以政府职能转变为核心，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。政府从经济管理职能中脱离开来，大力发展中介组织和第三部门，政府将难以胜任的部分工作通过合同外包的形式转移给社会中介组织。同时大力提倡和鼓励公民主动参政议政，促进区域和谐稳定的发展。 （三）正确处理行政区与功能区的关系 目前行政区统筹管理政治、经济、文化、社会工作，同时还要完成上级政府委派的任务，分税制改革后地方政府的财力根本无力完成所有的工作，财权与事权完全不对等，导致行政区政府效率低下，影响区域的整体规划。三区政府应当将经济管理职能转交出来，由新区内对应的经济功能区专管，通过经济功能区的经济发展带动行政区的行政体制改革，行政区也通过相应的政策调整、倾斜反过来为功能区的发展提供助力。 （四）坚持夯实基层，扩大街道（镇）的权力 大力推进“强镇优街”战略部署，构建大区域条件下的扁平化的管理体制。根据街道（镇）的不同定位和特点，剥离其招商引资的经济职能，推动街道事权落实，建立健全相关工作制度，激发街道干部的工作积极性。在此基础上进一步扩大街道的权利，同时将地理范围小、机构简单、行政效率低下的街道（镇）进行合并，探索重点区域“大市镇”管理体制。 （五）建立健全法律法规，构建管委会合法性基础 在两江新区管委会模式下，虽然以重庆市政府的权威为依托赋予了管委会一定的权力，但是实际在管委会与街道对接时由于缺乏明确的法律地位，作为重庆市政府派出机构的管委会很难受到街道（镇）政府官员和群众的重视，很多工作难以落实。通过进行相关立法，将管委会的地位和职责正式写入法律，赋予管委会法律上的正式地位，为其提供履行职能的法理性基础。 （六）行政体制改革永无止境 政策制定是以一定的时代为背景的，解决的也是当前的问题。随着社会形势的不断变化，政策会逐渐不适应社会发展的需要，此时又需要制定新的政策。行政体制改革便是这样一个永无止境的制定政策的过程。行政体制的变革必须以科学发展观作为指导思想，立足当前，总揽全局，着眼长远，全面推进，重点突破，处理好行政体制改革发展与社会稳定的关系。 参考文献： 魏礼群，汪玉凯.中国行政体制改革报告M.社会科学出版社，2013：91- 102. 肖华孝，肖扬伟，肖小明，李明.变革中的行政体制改革研究M.中国发展出版社，2013：67- 79.