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对于环保税开征的构想 中图分类号：F830 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2015）11-000-02 下载 摘 要 随着全球经济的高速发展，我们人类赖以生存的环境正在经受着严重伤害，甚至部分破坏已无法逆转。环境保护问题不仅关系到当代人的生存与发展，更影响到子孙后代的生存，这使得环境问题越来越受到政府、民众的关注。我国以人类生存和经济可持续发展为目标提出建设资源节约型、环境友好型社会，这就要求我们从当下努力，寻找正确的手段，以合适的方式来保护环境，从税收的角度出发，就需引入特定税种来解决环境污染造成的负外部性问题，从而监督、引导各经济参与主体自觉积极采取措施减少资源消耗和污染排放。本文通过分析部分国外发达国家实施环保税的经验，结合我国环保税立法进程，分析我国目前有关环保的税费政策存在的问题及问题成因，为我国未来开征环保税提出意见和建议。 关键词 环保税 开征 环境保护 随着经济的不断发展，生态环境的恶化也在不断加剧，环保问题逐渐成为人们共同关注的焦点，可持续发展成为经济学界研究的主要课题，这使承担宏观调控作用的环保税正式登上历史舞台。 一、环保税的发展历程及部分发达国家的实践成果 （一）环保税的发展历程 20世纪初的环保税多以污染者负担为原则，以污染者承担监控排污行为成本的表现形式出现，种类包括用户费、特定用途收费等，可以算是环保税的早期样本或雏形。90年代中期开始，环保税的说法开始被越来越多地讨论，这一时期，世界主要国家也纷纷推行财政和税收政策改革，以此来配合环保工作的落实，部分国家还进行了综合的环境税制改革。 （二）部分国家的实践成果 1.美国一方面，对处理可利用固体废弃物予以税收鼓励，其23个州从1991年开始征收固定废弃物处理税；另一方面开征包装和材料税，实施“瓶子法案”，有效减少了扔进垃圾场的固体废弃物的数量。 2.德国从环境政策出发，对矿物油按品种做了区别，规定不含铅汽油比含铅汽油适用税率低；根据汽车产生有害气体的多少制定、征收汽车税；除风能、太阳能等可再生资源外，其他能源都收取生态税，间接产品也不列外。 3.荷兰早在20世纪60年代就将绿色税收（包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品的消费税等）引入税制，是世界上最早开征垃圾税的国家之一，绿色税收收入约占荷兰税收总收入的14%，占GDP的3.2%。 二、我国政府对开征环保税做出的努力与尝试 进入21世纪，我国也开始借鉴国外先进的环保税经验，试图开征符合我国国情的环保税，并做了一些列部署安排，于“十七大”后将湖北武汉城市圈和湖南长株潭城市群作为实验区，希望从实验区中取得经验，为将来开征环保税奠定实践基础。2008 年，由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行的环境税研究制定工作正式启动。当时的财政部科研所孙钢研究员和许文博士完成的研究报告提出了一般环境税、污染排放税、污染产品税三种可选方案。2011年12月20日，国务院公布了国家环境保护“十二五”规划，重点提出要推进环境税费改革，完善排污收费制度。2012年8月27日，全国人大常委会在北京首次审议中华人民共和国环境保护法修正案（草案）。根据规定，按照排放污染物的种类和对环境的危害程度征缴费用，征缴费用的具体办法由国务院根据有关法律制定，对排污费的缴纳和使用做出原则性规定，以此为今后国家设立环境税留下空间。另外，在当年的两会上， 全国人大代表张全还提出许多税当减，但环保税应该加的建议。2013年的中央经济工作会议对我国新一年经济社会发展和改革的各项目标任务做出了明确部署。 三、我国环保税费制度现状及存在的问题 就我国现行税收政策来看，虽然尚未开征专门的环保税，但有关环境保护的税收政策散见于各税种之中。资源税对包括石油、煤炭、天然气、金属类矿产、非金属类矿产以及盐等七种矿产资源的合理开发利用起到了一定的促进作用；消费税促进了外部成本内部化，使环境污染者承担与其排放的污染等量的税收，使其转嫁给社会的外部成本回归其身；增值税对废旧物的回收、能源资源的综合回收使用和污染物的处理等方面实行税收优惠政策，一定程度上促进了企业的节能减排、产业结构调整；企业所得税对环保企业实行税收优惠政策，直接或间接地鼓励企业节能减排，吸引企业投资环保事业。以上税种虽然一定程度上起到了促进环境保护的作用，但实际操作中普遍存在目标定位模糊、课征方法单一、课征范围过窄、税率偏低等问题，最终起到的环境保护作用可说微乎其微。 我国自1982年开始在全国范围内对三废（废水、废气、废渣）征收排污费，2003年对该制度进行了重大调整，出台法律明文规定针对污染性企业过度排放的污染物收取费用。这些规定及调整是“污染者付费”原则的体现。排污收费的法律法规正不断完善，排污收费制度也越来越健全。但排污收费制度存在执法力度不够，排污费征收标准偏低、覆盖面窄等问题，使执法过程中出现人情收费、处罚力度不够、法律约束力不强等现象，导致企业违法成本低、守法成本高，最终不利于调动企业治污积极性。 四、我国现行环保税费存在问题的原因分析 我国对开征环保税准备已久，但迟迟不能实践，主要有以下两方面原因：首先，我国粗放式经济发展方式难以转变，许多地方政府为了当前经济利益，不仅浪费了大量的自然资源还破坏了环境的持续健康发展。这种经济发展方式不仅造成资源利用效率不高还在一定程度上为环境突发事件的发生埋下了隐患。其次，地方政府在环保方面财力有限，投入的资金量不足以治理环境污染。就税收而言，中央财政税收收入比重比地方收入所占比重多很多，导致地方政府在环境治理方面多显无力。 五、对构建我国环保税的建议 （一）构建环保税不容忽视的三大原则 随着环境保护问题国际关注热度的一再攀升，为了巩固我国在国际经济发展中所占有的重要地位，防止国家经济发展遭受国际“绿色壁垒”，2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出要“做好环保税立法工作”。然而，我国对环保税立法不可一味借鉴发达国家现有成果，必须结合我国特殊发展国情，这使得环保税立法必须重视一下三点原则： 1.公平原则。税收立法追求公平，在环保税上，公平主要体现在纵向税收公平和横向税收公平两方面。纵向税收公平指纳税人的经济能力和税负相当，横向税收公平指纳税人经济能力和赋税能力不同时，应具体问题具体分析。扩展到地域层面，我国工业生产原材料常产自西、北内陆地区，而加工地通常分布在东、南沿海地区，由于受产品加工程度影响，产品增值空间明显是东、南地区高，西、北地区低，而普遍来说，对环境的破坏主要集中在材料初加工生产地区，即我国西、北部，若单一增加材料产地的环保税负，虽然一定程度上促进了经济向绿色经济转型，但对原材料出产地来说可能造成致命的经济压力，阻碍资源出产地的经济发展，长远可能影响整条经济链的发展。 2.专款专用原则。环保税顾名思义就是说该项税收资金终将用于环境治理和改善，专款专用。环保税虽然一定程度上可以增加财政收入，但其终极目标是筹集资金用于生态恢复、治理污染、开发环保产品以及提升纳税人的环保意识。 3.奖惩结合原则。环保税的开征不能以“先污染后治理”为导向，而应站在可持续发展角度，从根本上增加破坏生态环境的成本，细节上奖励为环境保护做出的贡献，树立纳税人的环保意识，促进建立资源节约型、环境友好型社会。奖励有度，赏罚分明，才能推进产业结构调整和经济转型，才能推广环境保护的效用，让经济参与体意识到保护环境的重要性，提升全民环保的积极性。 （二）对策建议 1.建立绿色GDP考核机制。我国一直以来将GDP相关指标作为考核政府官员政绩的指标。绿色GDP指用以衡量地区扣除自然资产损失后新创造的真实国民财富的核算指标。当前政府政绩考核机制是以牺牲环境为代价的，而引入绿色GDP指标后可以得到相对客观的生产总值数据，这不仅限制了官员不惜牺牲环境为代价招商引资提高个人政绩的空间，还在很大程度上表明了政府对环境保护的态度，可以进一步促进产业结构调整和生产转型。 2.完善相关部门间的配合。按照征管法相关规定，税收征管部门是税务部门，但由于专业领域的不同，税务部门在环保税征收执法环节上会遇到很多困难，比如污染排放无法进行专业评级，环境治理不能制定合理目标，无法以科学指标作为环保税的计征依据。因此，只有在环保部门与税务部门间积极配合，鼎力协助的前提下，才能客观公正地对纳税人征收环保税。同时，两个部门间的合作减少了额外的技术投入，避免了人员冗余，真正响应了建设资源节约型社会的号召。 3.各级政府间利益协调。环境保护关系到全社会民众的切身利益，环境问题也不存在地域分界。鉴于我国目前分税制财政体制，中央和地方应对环保税的征收管理协调一致，坚持中央的统一领导和安排前提下使环保税管辖权不完全属于中央，也不完全属于地方，按照污染特点决定环保税收预算级次，譬如采矿业造成草原植被破坏可将征收的大部分环保税归于地方财政，便于后期治理恢复。 4.税制设计要考虑区域经济发展。国际上环保税是对在消费过程中会造成环境污染的产品和直接污染环境的行为征税，具有普遍性，即是说对应税产品和应税行为都应征税。环保税开征的目的是为了从根源上减少环境污染和环境破坏。鉴于我国目前尚属于环保税开征的初始阶段，而且对环境造成不良影响最严重的行业主要分布于采矿业及制造业，所以应考虑先对这些行业开征环保税，待后期社会层面对环保税的认可度增加，环保税收体系发展较为健全时再扩大征收范围会比较合适。而这些高污染行业，以采矿业为例，对环境的破坏主要针对矿产品出产地，因此，为了能够快速、有效地对行业发展造成的环境破坏进行预防和治理，采矿业的环保税应与资源税相结合进行计征，对同行业生产中环境破坏严重的套用同行业环保税较高税率，对生产中注重污染治理和环境恢复的给予税收减免或政府环