我国发行地方公债的利弊分析.docx

我国发行地方公债的利弊分析 中图分类号：F830 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2012）08-000-01下载 摘 要 地方公债是政府公债体系的重要组成部分，目前我国正处于全面建设社会主义市场经济的大发展阶段，应该尝试建立地方公债制度。本文从理论入手，分析我国发行地方公债的利弊，最后提出发行地方公债的政策建议。 关键词 地方公债 财政 利弊分析 一、地方公债的理论基础 地方公债是地方政府或者其授权机构和代理机构发行的，以政府的信用为担保，向社会筹集资金，并在规定时间按照约定条件偿还本利的凭证。地方公债所筹集的资金一般用于当地基础设施的建设和公益性活动。虽然目前我国地方政府不具备发行地方公债的权利，但是随着分税制的逐步完善和地方政府职能的不断扩大，发行地方债券已经是必然的选择。 因为地方政府更加了解本地区公共产品的实际需求数量以及居民对公共物品的偏好，由地方政府来提供地方性公共物品会更有效率。根据 Tiebout（1956）模型，地区居民也可以通过“以脚投票”的方式来刺激地方政府有效地提供合适的公共产品。袁静（2001）认为，以发行地方政府债券的方式将长期项目的建设成本分摊到各个受益期内，能够提高地方政府提供公共产品与公共服务的效率。冯兴元和李晓佳（2005）、宋立（2005）认为发行地方政府发债筹资符合公共物品提供的受益原则。 二、我国发行地方公债的收益分析 （一）发行地方公债有利于缓解财政困境 分税制改革前，地方政府的财政收入约占全国财政收入的60%80%，支撑了约60%70%的财政支出责任，而分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重大幅下降，而其承担的支出责任几乎没有变化。地方财政收支责任不对称，缺口不断扩大。因此，赋予地方政府一定的举债权并加以严格管理，是缓解当前地方财政困境的有效途径。 （二）发行地方公债有利于我国分税制制度的完善 我国已经按照“一级政府、一级财政”的配置原则初步建立起分级的财政体系。但是我国中央与地方事权划分不明晰，财权逐渐集中，而事权却下移。由于基层政府的财权和事权存在严重的不匹配，地方政府职能的发挥受到很大的约束。当地方财政收入不能满足其支出需要时，允许地方政府发行地方公债，有利于平衡地方政府财政收支，同时也是健全和完善分税制财政体制的内在要求。 （三）发行地方公债有利于地方政府多元融资渠道的规范 目前，地方政府为了筹集资金，以各种形式变相发行公债，例如通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行公债等。这些或有负债大多脱离了财政体系的监督，存在很多不规范的行为，易构成财政风险。如果允许地方政府发行债券，建立统一规范的地方公债制度，既能发挥地方政府的职能，又能够规范地方政府的行为，有效地避免债务危机以及财政风险。 （四）发行地方公债有利于缓解中央的财政压力 随着分税制财政体系的逐步完善，在划分事权的基础上，中央与地方政府划分了财政支出的范围。由于地方财力有限，在面临经济波动情形下，为了帮助地方政府更好地履行其职能，对抗经济波动，近年来中央政府从发行国债筹集的资金中无偿转拨一部分给地方政府。名义上看地方政府是责任主体，但中央政府作为发债主体，最终还是要承担债务风险。发行地方公债可以减轻中央财政的压力，使发债资金权责一致，债务资金的使用效率提高。 （五）发行地方公债有利于促进我国资本市场国际化 地方公债市场是债券市场的有机组成部分，我国债券市场还处于发展阶段，只有国债、政策性金融债和企业债，存量规模也有扩大的空间。货币政策以完善的金融体系为基础，金融体系不够健全，就无法形成良好的传导机制。地方公债的缺失反映出我国金融体系和资本市场的不健全，因此，应该逐步尝试培育地方公债市场。 三、我国发行地方公债的弊端分析 首先，发行地方公债会加大地方政府的偿债风险。如果地方财政不考虑自身能力盲目发行地方公债，遇到经济不景气或者投资失误，就容易产生偿债风险。其次，发行地方公债可能引发投资冲动和经济过分扩张。一旦赋予地方政府发债权，一些地方政府官员出于政治目标，维护自身利益，在其任期内过度举债，只顾及自己在位时的业绩，将超额债务负担留给下届政府。这样不仅会影响地方政府的信誉，也会导致宏观调控政策失效。最后，发行地方公债还有一个缺点就是拉大地区间的差距。发达地区资金雄厚、市场化程度高，而地方公债一般情况下又是先从那些经济发展较快的区域开始试点，因此会进一步拉大地区间的差距。 四、发行地方公债的政策建议 随着社会发展，加快地方基础设施建设和经济发展需要大力发展地方公债，条件成熟的省市级地方政府可以把收入债券作为突破口进行地方公债发行试点。地方公债的发行应以收入债券为主，发债取得资金应投向公共设施、交通、能源等基础行业。 从当前的情况来看，地方公债应以私募的方式，由地方政府指定金融机构和公共单位组织认购。另外，对地方公债应免征利息所得税，以增强地方公债的吸引力。建立地方公债发行审批、监督机制，施行公共项目的民主化管理，加强资金使用效益的考核。 地方公债二级市场是地方公债市场的重要组成部分，通过国债和股票二级市场的发展，中国地方债券二级的发展有了一定的市场经验，但仍需要实质性的进展。 注释： Tiebout,Charles M.,A Pure Theory of Local Expenditures,Journal of Political Economy,袁静.城市建设举债的理论基础.财政研究.2001(11). 宋立.地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示以美国市政债券与日本地方债