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浅谈农村征地补偿协议的法律属性及其纠纷解决途径 作者简介：张燕，中央民族大学法学院2013级国际法专业。 下载 摘 要：随着我国城市化进程的不断加快，越来越多的农村土地被征收，因此各类土地诉讼案件，尤其是征地补偿安置纠纷呈逐年上升的态势。在市、县人民政府组织实施征收集体土地过程中，当地政府往往会与被征收土地所在农村集体经济组织签订征地补偿安置协议。在司法实务中，征地补偿安置协议是行政合同还是民事合同，不仅在当事人之间争议不下，就连司法机关对此的认定上也存在分歧。由于合同性质不同决定了不同的法律救济途径，所以必须首先认清土地征用协议的法律性质，才能畅通纠纷解决途径。 关键词：征地补偿安置协议；行政合同；民事合同；法律救济 对于土地补偿协议的法律属性及其纠纷解决途径，在司法实践中存在着两种不同的认识：一种观点认为，政府与农村集体经济组织签订的土地补偿协议是行政合同的一种，所以应通过行政救济方式来解决基于土地补偿协议发生的纠纷；另一种观点认为，土地补偿协议的属性是民事合同性质，因此应通过民事纠纷解决方式来解决争端。征地过程中所签订的补偿协议是否为民事协议呢？因协议引发争议的该如何救济呢？ 一、土地补偿协议属于行政合同 想要探究土地补偿协议的法律属性，首先应当追踪土地补偿协议产生的基础。中华人民共和国土地管理法第二条规定了我国的土地所有权性质，即实行土地的社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有是指由国务院代表国家行使和管理国有土地的所有权。该条还明确规定了禁止任何单位和个人非法转让土地所有权。只有在国家出于公共利益的需要，才可以依法对土地实行征收或者征用并同时给予补偿。基于该条文我国的土地管理制度的现状可以概括为以下几点：1、我国的土地所有权性质是不能通过民间协议的方式进行约定或处分的，而只能由法律直接规定；2、土地所有权的转移只能是国家为了公共利益的需要，由政府这一主体对集体土地实行征用或征收并给予补偿，除此之外，禁止交易；3、土地所有权只能将集体所有变为国有，即只能单向流转。综上，尽管土地征用或征收从最终结果上来看，是基于相应金钱补偿的基础上，发生了土地所有权在不同的主体之间的变动，但是，由于民事合同行为是在平等主体之间的进行的一种有价且等偿的交换，土地征用或征收并不符合这种前提条件，也就不能用民事法律来调整其纠纷。具体如下： （一）签订征地补偿协议的双方不是平等主体 首先，征地补偿安置协议条款不是经双方平等协商的结果。土地补偿协议的内容体现的主要是国家意志，而不是双方当事人的意思表示。征地补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门制定，并报市、县人民政府批准。征地补偿标准中的统一年产值标准的制订、统一年产值倍数的确定、征地区片综合地价的制订由省级国土资源部门会同有关单位制订并报省级人民政府批准后公布执行。可见，征地补偿协议中的主要条款均由行政机关制定，被征地方只有异议权，没有商量权，协议条款并不是征收方与被征收方平等协商后得出的。政府一方在土地补偿协议的履行上也处于主导地位，其不仅决定了土地补偿费用数额，而且能够行使监督土地补偿费的使用以及单方变更、解除土地补偿协议政府的这些主导权实质是行政优益权，即行政机关在行政合同当中所独有的。而在民事合同签订及履行过程中，双方应处于平等协商的地位，政府一方是不能够享有某些优益权的。 其次，民事主体享有处分自己所有物自由选择权是民事行为的特点之一，即当事人有权自行决定转让或者不转让其所有物的选择权利；但在土地征用或征收行为实施过程中，政府基于公共利益的需要征用或征收相关土地时，作为该土地被征用方的农村集体经济组织必须转让该土地的所有权，基于征用或征收而产生的土地补偿费用政府必须依法依规支付，农村集体经济组织也必须接受，双方在整个征用或征收的进程中都是没有自由选择权的。由此可见，土地补偿协议签订的目的是为了实现国家的土地管理目标，体现的是国家意志，而不是体现协议双方的意思表示，因此，其属于政府行政行为的表现形式，是一种行政合同。政府通过补偿协议履行自己的行政职能，农村集体经济组织通过遵守补偿协议的相关义务以服从政府的此项行政管理活动。 （二）政府确定的土地补偿费用不是以等价交换为原则的 一方面，由于国家法律明确禁止土地所有权的买卖，政府作为能够参与到征用或征收土地行为的一方，其并不是以平等的市场主体的身份来购买农村集体经济组织的土地的，而是基于法律赋予的行政权来履行相关职能，所以政府一方关于土地补偿费的支付义务也是基于法律的明确规定，甚至对给付期限和给付方式都要按照相关法规进行，而不能由双方自行约定。对于此项义务，协议双方是不能通过约定来免除或变更的；另一方面，土地补偿费的数额的确定是以失地农民的未来生活基本保障为基础而计算出来的，并不是基于土地本身的价值，而所以这是不符合民事行为中有关等价交换的原则的。并且在具体实际的征用和征收土地的过程中，同等地块同样数额的土地，国家在征用时支付的土地补偿费用因为受被安置人员个案状况的影响而往往不同，所以，恰恰体现了安置本身是一种国家行政义务而不是合同义务。此外，同样的一块土地，国家在征用或征收转为国有时所支付的土地补偿费与国家将其作为国有土地出让时所收取的土地出让金的数额往往并不相同，并且差距还会很大。所有这些都能说明政府确定的土地补偿费用不是以等价交换为原则的。 二、农村征地补偿协议纠纷应通过行政救济途径来解决 基于上述关于农村土地补偿协议的性质分析可知，农村土地补偿协议并不属于民事合同，而应是一种典型的“行政合同”。所以行政合同的另一方村集体经济组织如果因政府一方在此协议履行的过程中的违法行为而损害利益的，应当依据行政法方面的相关规定，通过行政诉讼相关的途径来寻求救济。 依据中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。可见，征地补偿安置争议首先应由人民政府协调或裁决。但是裁决决定中应当告知当事人如果对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照中华人民共和国行政复议法和中华人民共和国行政诉讼法的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。 三、结论 综上两点，农村土地补偿协议是政府具体行政行为的表现形式，是整个土地征用行为不可分割的一部分，征地补偿协议是一种典型的“行政合同”，是当地政府和村委会通过一定的法律程序达成的协议，反映的是行政管理关系，应受行政法的调整，而不受民法管辖。基于补偿协议所产生的争议，首先应由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不满的，可以根据中华人民共和国行政复议法和行政诉讼法申请行政复议或者提起行政诉讼。 （作者单位：中央民族大学法学院） 参考文献： 张艳纯：对我国农村征地补偿制度的研究，载合肥学