决策科学化问题研究.doc

决策科学化问题研究市委研究室课题组为贯彻十六大改革和完善决策机制的要求，进一步做好首都的各项工作，按照市委常委会的要求，去年以来，我们赴吉林、河北、湖北和湖南进行了专题调研，围绕如何加强和改进首都决策工作听取了各方面的意见和建议，形成了此调研报告。一、北京决策工作现状、成绩多年来，市委、市政府高度重视决策的科学化和民主化，通过各项制度建设，不断提高决策水平，创造和积累了宝贵的经验。1决策研究工作取得新成效高度重视决策前的调查研究，加强了各项制度建设，调查研究工作成效明显。首先，形成并完善了领导干部调查研究制度。市委常委会每年坚持听取全市调研工作汇报并根据形势发展提出新的要求。制定出台了中共北京市委常委会进一步加强调查研究工作的意见，健全完善了常委会议题调研制度。其次，各级领导干部调研工作的自觉性进一步提高。市委、市政府、市人大、市政协四套班子的领导，定期不定期地深入基层调查研究，全市各级各部门都注重运用调研解决工作中的实际问题，调查研究已经成为解决重大问题的重要方法。再次，建立了全市调查研究工作协调联席会议制度。成立了全市调查研究协调联席会议办公室，研究制定了工作规划，完善了调查研究重点课题管理制度，形成了常委会议题、市重点课题、市委关注课题和部委办区县领导课题四个层次的调研课题协调管理体系，进一步提高了调查研究工作的整体规划和统筹协调。最后，形成了一批服务决策的调研成果。据初步统计，2002年以来，共完成了全市统抓的重大课题13个、全市重点课题136个，全市关注课题140个。加上区县、部委办，全市各级领导干部牵头进行的调研项目有上千个。这些课题研究成果，在各级领导机关的决策中发挥了重要的作用，对推动决策科学化起到了积极的作用。2决策咨询论证工作进一步加强依托首都丰富的科技智力优势，开展了多层次的专家咨询、论证工作。组建了市政府专家顾问团，形成了350人专家顾问队伍，参与市领导和政府各部门重大课题研究，对重大项目进行可行性论证；组织了哲学社会科学智囊团活动，就首都发展面临的重大理论和现实问题进行研究和探讨；注重发挥社会评估机构的力量和作用，一些重要议题邀请社会中介机构评估。初步做到了重大决策请专家帮助论证，提供比较研究成果；一些专业性较强的问题，请社会评估机构进行辅助决策，提供科学依据；对涉及群众利益的重要政策、决策预案广泛征求市人大代表、政协委员及社会各界的意见，进行民主协商和充分讨论，力求使情况更客观、数据更科学、判断更准确。在市委市政府的带动下，许多区县成立了专家顾问团或专家咨询委员会，在区县决策中发挥着积极作用。如朝阳区聘请了6名专家担任区委、区政府工作顾问；宣武区聘请了经济、城建、文化等方面的多位专家组成政府工作顾问团；东城区在聘请北大、清华、人大、社科院等单位专家教授的同时，还联系了香港、美国、加拿大、日本等地区和国家的著名专家学者，参与咨询论证。3党委决策程序和议事规则进一步规范这几年，市委在完善工作程序、创新决策机制方面做了大量努力。一方面，修订完善市委全委会、常委会、书记办公会工作规则，规范和细化集体领导和分工负责规定。以议题计划制度为抓手，规范了常委会议事程序。从“议大事、抓大事、定大事”出发，明确规定了常委会议题必须把握的“四个重点”，即党中央、国务院重大决策的贯彻落实；关系全市经济社会发展等重大问题的决策；全市改革、发展、稳定等重要情况的汇报；各单位需要上报市委批准的重要事项。同时，规范了决策审批和提交程序。严格按规定报批、审核决策方案，严把上会决策方案的质量，确保常委会能够围绕重大决策开展工作，提高了党委的决策效率和水平。另一方面，在决策中坚持贯彻民主集中制原则。在决策过程中注重发扬民主，集中民意。重大决策都要广泛征求群众意见，进行民主协商。各区县党委也加强了决策程序和规则建设，有的区县对决策中的重大问题、比较重大的问题和日常性问题进行了区分，明确划分了全委会、常委会和书记办公会的决策权限和内容，保证了党委对全局工作的领导。4决策的监督、反馈工作得到进一步加强为提高决策的效果和质量，市委市政府加大了决策监督、反馈工作的力度。明确了监督工作在决策中的重要地位，加强督查工作机构。八届、九届市委高度重视督查对决策贯彻落实的重要作用，把抓落实作为督查工作的一项重要任务。市委市政府的重要决策部署，都要由督查部门对决策执行情况进行督促检查，及时向上反馈。同时，通过各种方式，积极接受民主党派、群众团体和社会舆论的监督。一些区县也建立了决策监督反馈的相应制度。如平谷区明确了重大决策的责任制度和监督制度。对重大决策事项，实行“一把手”负责制和项目责任人制、执行情况报告制和重大决策的督办制度，明确区委主要领导的督办负责。怀柔区推行了项目决策后的反馈制度。在决策制定之后，通过决策跟踪，加强检查督办，及时了解决策执行情况，收集反馈信息，进一步完善和修正决策，同时不断总结经验，积累好的做法，更好地服务决策。二、当前决策工作存在的问题和不足在充分肯定决策工作取得成效的同时，也要看到当前决策所涉及的各个环节和各个方面都不同程度存在一些问题，决策工作尚不能很好适应不断涌现的大量的、新的、复杂的决策需求，需要认真加以解决。1从决策前看，存在着决策需求分析不足、决策信息渠道单一、偏重部门的方便和利益等问题决策需求分析和判断存在不足。对社会和广大人民群众中存在的一些问题，特别是潜在的、带有趋势性、普遍性的问题有时候反映不够敏感、及时和准确。有时往往是问题集中表现出来以后，再行研究，仓促决策，难免会造成一些决策考虑不够周全。对一些重大的、前瞻性、战略性的发展问题，意识不够强、研究不够深、层次不够高，使得我们重大发展思路的战略性储备不足，一定程度上影响和制约重大发展问题的战略选择和决策。决策信息渠道单一。目前党政部门对于决策需求的判断主要来源于上级部门的要求、本部门对工作的把握和安排、信访部门反映的民意以及人大代表和政协委员的意见等。尽管这些渠道能够反映一定的民意，但对于丰富鲜活的社会生活和广大人民群众的需求来说，仍然相当欠缺。一些决策所依赖的调查研究活动，有的也不够深入，走过场、例行公事的现象仍然突出。调查内容的设定、调查的方式方法、调查资料的加工整理多有不足之处，从而对决策质量产生了一定的影响。决策受到部门利益的影响和干扰。目前，我们相当大一部分决策建议和方案是由部门提出、制定的。由于部门大多疲于应付各种具体事务，没有时间和精力进行深入的调查研究。有的决策往往是拍脑门、闭门造车弄出来的，有的则趋易避难，带有明显的部门利益的色彩，既缺乏群众基础，又缺乏可操作性。一些老、大、难的问题，因而越积越多。2从现有决策咨询研究系统看，存在着决策研究力量分散，实效性不强，决策咨询的质量和效果有待提高等问题体制内决策研究力量分散。目前我市党政决策研究机构相当一部分精力用于起草各类文稿上，而且研究人员编制也不多，现有研究力量不管从结构、水平、精力诸方面看，都难以承担研究重大决策问题，一些决策研究的深度和广度也不够。一些事业单位性质的专门研究机构，对义务承担北京党政决策的研究任务缺乏积极性。由于缺少专门的、权威性的、长期跟踪首都发展的战略决策研究力量，目前我们在重大战略决策问题研究方面略显滞后，难以适应首都快速发展的要求。学术性和民间咨询机构针对北京党政决策研究过少。北京地区有众多的高校和院所，但这些单位对北京的发展关注得并不多，很多专家学者对北京社会经济、城市发展的历史以及现状了解得不太多。近年来成立的一些研究北京问题的机构，由于对党政机构的运转模式了解甚少，其研究成果的价值和作用尚未得到有效发挥，研究视角、研究方法、成果形式亟需调整。民间咨询机构多是立足于市场，为企业发展服务的，为党政决策提供咨询的不多。加上目前决策经费方面的限制，民间咨询机构也缺少研究党政决策的积极性。实际工作者为决策咨询提供参考受到理论概括能力以及渠道限制。对于各项决策，广大实践工作者具有很多的体会，能够提出很多很好的意见和建议。但由于受到理论概括能力的限制，往往不能将基层好的经验和做法及时提炼和总结上来。同时，也由于相关渠道的缺乏，实践工作者的意见和建议，特别是来自基层的意见有时也不能有效的反馈到决策层，为决策提供参考作用。3从决策程序看，存在着决策方案评估内部化、最终决策缺少听证程序、决策会议制度不够完善等问题决策方案评估内部化。决策方案形成后，需要进行评估，以保证决策层的高效率。当前，相当一部分决策方案，在出台之前，或多或少都进行了一些评估。但大多数评估是在部门内部进行的，最多是在党政部门、人大和政协委员之间进行。除此之外，大多数人对正在进行的决策通常是不知情。由于缺乏来自社会的独立的第三者的评估，很难保证决策方案符合不同阶层的利益。最终决策缺少听证程序。在重大决策出台之前，通过听证，就决策动议、方案以及可以产生的影响听取相关人员的意见，是提高决策质量的行之有效的办法。但目前，我们的决策过程缺少听证程序。重大决策往往是由部门先提出决策方案，征求各方面意见后，直接报送到最终决策层进行裁定。决策往往是在既有方案基础和框架内进行审议，进行修补，难以跳出原有方案的总体思路，最终的方案很难讲能够很好地满足实际的需求。决策会议制度还需进一步完善。决策要分层次，当前党政机构决策最终都是通过各种各样的会议来作出的，但我们在决策主体和决策层次还有待进一步明晰和规范。什么应该党代会讨论决定，什么应该全委会讨论决定，什么应该常委会讨论决定，什么应该办公会讨论决定，都应有明确的规定，否则很容易使高层决策陷入细枝末节问题之中，而影响决策的效率。特别是有的区县反映，各部门领导经常将本应部门或单位自行决策和承担的内容拿到常委会上讨论，影响了决策的效果。此外，决策议事规则不够健全，在一定程度影响着决策过程中民主的充分发挥。领导的自由裁量权过大，个人的意志影响着集体的决定，是导致决策不够科学，有时甚至导致重大失误的重要原因。4从决策的实施监督看，存在着权力机构监督较少、媒体监督力度较弱、公民监督反馈渠道不畅、决策修改时效性差等问题权力机构监督较少。对于党政机构的决策，目前主要是由党政系统内的督查部门进行。但由于督查部门的主要职责是为领导决策服务的，督查什么，怎样督查都要由领导授权，而不是一种程序性的督查。因此，督查往往只是对一些领导特别关注的重要问题进行督查。加之一些领导勤于部署，惰于督查，使得督查部门决策监督的作用难以有效发挥。媒体监督力度较弱。尽管北京有大量的媒体，但由于多种原因，媒体只注重报导决策效果相对好的东西，而对于决策及决策过程、决策实施方面的问题，很少能够给予深入的报导，对党政机构的决策的监督力度普遍较弱。公民监督反馈渠道不畅。目前，公民发挥监督的渠道还相当不畅。除了数量有限的“热线”电话和网络外，缺少其它的渠道。而且，由于对公民意见难以给予及时的、权威的反馈，也影响了公民监督决策的积极性。决策修改时效性差。尽管，我们的各项工作基本上都建立了各种形式的责任制，制定了许多监督措施，由于没有一个具体的牵头部门负责决策的督促检查，执行的情况并不是很理想。通常，会务、督查、纪检检察部门以及人大、政协等都在行使不同的监督权力，从不同渠道对决策进行监督，但缺乏综合协调，监督的实际效果不够好。往往是到了事情已经非解决不可的地步，或者是相关单位已无法协调的时候，才能了解到真实的信息，才开始着手纠正错误，这也就错过了解决问题的最佳时机。5从决策责任制看，存在着决策主体责任不明、缺乏决策失误追究制度等问题决策主体责任不明。目前，我们仍然缺乏对参与决策者应当对一项决策所应承担的相关责任的有关规定，而参与决策者本人对自己应当对一项决策所承担的责任也缺乏明确意识。这些情况在一些软决策，或者长远性问题的决策上表现得尤为明显。一项决策作出了，它的实际效果怎么样，不甚了了，无人关心。缺乏决策失误追究制度。无论是提供不准确信息的调查人员，还是依据不准确的信息进行决策的决策者，都难以追究责任。决策失误追究制度的缺乏，使决策者对决策的责任心和使命感受到影响。三、推进决策科学化的对策建议实现决策科学化，要以“三个代表”重要思想为指导，落实十六大和十六届四中全会精神，按照“新北京，新奥运”的战略构想，以提高执政能力为目标，以加强决策前的研究、咨询为基础，以规范决策程序为突破口，以加强决策监督落实为保障，进一步改革和完善科学决策机制，加强制度建设，健全工作机制，努力形成调查、咨询、决策、监督、评估等各个环节有机衔接、科学高效、运转协调的决策运行机制，不断提高决策的效率与水平。1加强决策需求分析的及时性、针对性和有效性正确分析和判断决策需求，增强决策的及时性、针对性、有效性，是能否做好决策工作的前提。要有效判断决策需求，关键是要及时了解、准确把握、精心筛选有用的信息，对关系到经济社会发展全局的战略性、重大性问题，经济社会发展中面临的突出问题，群众关心的热点、难点和疑点问题有高度的敏感性。一是要健全社情民意调查工作体系。要在现有工作的基础上，进一步提高工作水平。市级各部门、市人大、市政协、各群众团体、各区县以及专业机构都要做好各自领域的社情民意的调查分析工作，形成完善的社情民意调查网络。二是要建立社情民意报送分析制度。建立社情民意调研成果报送制度，各类社情民意调研单位应定期将有关调研成果报送市委、市政府，以便市领导及时掌握社情和民意。建立社情民意调研的分析研究制度，由市委办公厅牵头，定期召开联席会议，沟通情况、汇总信息、研究问题，并在此基础上，向市委提出分析报告。三是要加强社情民意调查工作的针对性、时效性、实效性。事关经济社会发展的全局性问题，事关群众切身利益的重大问题，要进行社情民意调查，提高决策的科学化水平和工作的主动性；在重大决策之后，要开展各种形式的社会民意调查工作，了解决策的实际执行情况和广大群众的反应，进行科学的决策效果评估和及时的信息反馈。对社情民意调查中反映出来的民意比较集中的问题，要进行综合分析、专题研究，提出解决措施，并落实到责任部门，推动各项工作的贯彻落实。四是要继续坚持和完善领导干部调查研究制度，使之制度化和程序化。做到在调查研究中挖掘深度信息，在考察基层工作中概括经验信息。通过政府相关部门、新闻媒体、网络等多种渠道扩大信息来源，从不同的方面、不同的角度广泛搜寻信息，尤其是要从信访工作等环节中发现问题信息，从群众所想、所盼的倾向中捕捉热点信息。2提高决策方案的合理性、科学性和可行性决策过程中必须坚持多种方案的比选制度。为此，要改变以往仅仅由政府有关部门提供决策方案的模式，从多个渠道征求有关决策方案。比如，在由政府有关职能部门提出方案的同时，可以采取委托研究的方式，请相关研究机构与专家提出方案；或者采取面向社会公开招投标的方式，根据平等、竞争、择优的原则，征求有关方案。每个方案必须要紧紧围绕决策内容，富有针对性、操作性、可行性。同时，每个方案要详细说明提出的目的、理由、潜在风险和应对风险的办法。通过这样一种方式，可以使多种方案取长补短，使不同的意见在决策过程中得到反映，确保考虑问题更全面，做出的决策更完善，最终达到优化决策的目的。决策者则可以通过综合比较分析，优中选优。3增强决策咨询与论证的科学性科学决策离不开社会各方面力量的积极参与。要通过整合资源，健全体制，搭建平台，明确职责，完善决策咨询与论证的各项机制。一是要加强首都决策咨询资源的沟通与整合。应借鉴兄弟省市的一些好的经验，成立市委领导决策咨询的相关机构，统筹规划全市的决策研究、咨询与论证工作，直接为领导决策服务。二是要开展多层次的专家咨询、论证工作，有效地整合利用好现有的各种资源。要切实发挥政府专家顾问团的作用，组织专家积极参与市领导和政府各部门重大课题研究，对重大项目进行可行性论证。要充分发挥首都科研系统、高教系统、党校系统和民间研究结构的作用，组织哲学社会科学智囊团活动，就首都发展面临的重大理论和现实问题进行研究和探讨。三是要不断完善社会听证制度。重大政策出台之前，要组织专门的听证会议，如专家听证、利益相关者听证等多种形式，就政策动议、政策方案广泛听取社会各方面的意见和建议，不断完善决策方案，确保政策的合理性，使决策得到群众的理解与支持。4提高决策会议质量会议制度是领导决策的主要形式，在决策的整个过程中具有重要的地位。完善会议制度，关键是要建立严格的议事规则和决策程序。一是要处理好党委全委会、常委会、书记办公会三者之间的关系，通过对决策中的重大问题、比较重大的问题和日常性问题进行区分，明确划分全委会、常委会和书记办公会的决策权限和内容，保证党委对全局工作的领导。要健全和完善“三会”的议事规则，严格遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则，坚决做到重大决策必须经过党委集体讨论决定，确保决策过程的民主科学。二是要发挥好书记办公会的在决策过程中统筹协调、统一思想的作用。通过书记办公会，增强领导之间的信息交流与情况互通；统一思想，议定方向，为常委会决策作好前期准备；处理一些不需要上常委会决定的事务。三是要切实发挥好常委会在决策过程中的核心作用。要继续以议题计划制度为抓手，不断规范常委会议事程序。从“议大事、抓大事、定大事”出发，明确规定常委会议题必须把握的重点。要规范决策审批和提交程序，严格按规定报批、审核决策方案，严把上会决策方案的质量，确保常委会能够围绕重大决策开展工作，提高常委会决策效率和水平。5加强决策执行情况的监督与反馈对决策方案执行情况进行有效监督，形成灵敏的决策反馈机制，是决策顺利实施、及时调整的重要手段。不仅出了问题要监督，决策前和执行中也要进行监督，不仅要确保正确决策的顺利实施，也要能够适时纠正和调整错误或不合理的决策。一是要进一步加大督查工作的力度，强化党委和政府有关部门的督查职能。要把督查工作作为决策监督的一个重要环节，建立督查工作的长效机制，逐步使督查工作程序化、规范化。不仅要看执行过程中的工作作风问题，更要看决策是否得到了真正的落实。二加强对监督力量的综合协调。在这方面，兄弟省市一些好的经验和做法值得我们借鉴。如吉林省建立了由省委、