我国现行行政复议制度的研究.doc

浅析我国行政复议制度的发展空间摘要：行政复议在实现行政机关内部自我监督的同时，更成为行政相对人可选的争议解决方式之一。然而由于立法技术的不成熟，我国的行政复议制度无论是在机关设置、法律责任承担、审理程序还是在与司法的衔接问题上都存在诸多不足。本文将在具体分析这些缺失后提出几点完善建议。关键词：行政复议 行政机关 审理方式 审理制度 外部法律责任 司法监督一、行政复议的定义与原则（一）行政复议的定义（二）行政复议的原则根据行政复议法规定，行政复议的基本原则是：（一）保护相对人合法权益的原则。行政复议既是行政司法制度之一，也是行政救济制度之一。在行政复议的整个过程中，行政复议机关都应保护行政复议申请人(相对人)的合法权益，实现对行政主体依法行使职权的监督，防止和纠正行政主体违法或不当的行政行为。行政主体正确行使职权的合法行为，复议机关亦应加以维护。(二)依法复议，不受非法干预的原则。复议机关对被申请复议的行政行为审查、裁决完全根据法律法规进行，不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。(三)审查行政行为合法性、适当性的原则。行政复议不同于行政诉讼，在行政诉讼中，法院一般只是对行政行为的合法性进行审查，而在行政复议中，复议机关对行政行为既审查其合法性，又审查其适当性。(四)合法、及时、准确、便民。这一原则的要求是：行政复议要力求做到于法有据，不悖离法律法规的规定，并对被申请复议的行政行为依法作出评价、裁决；行政复议机关应在法定期限内对复议案件进行处理，及时做出复议决定并依法送达；行政复议要根据事实和证据作出准确的裁决，做到事实清楚，证据确凿；行政复议要尽可能方便申请人，在法律法规规定的范围内做到手续简便，费用低廉。(五)一级复议制的原则。行政复议实行一级复议制，即申请人申请复议后，对复议裁决不服，只能依法提起行政诉讼，不能再申请复议。如果相应行政行为不属于行政诉讼受案范围，复议裁决作出后即发生法律效力，为终局裁决。(六)不适用调解的原则。行政复议机关审理行政复议案件，如同人民法院审理行政案件一样，一律不实行调解。二、行政复议的范围首先，中华人民共和国行政复议法第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。其次，第七条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。再次，第八条规定：不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。三、我国行政复议制度的现状我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合行政诉讼法的执行，国务院遂颁布了行政复议条例，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了中华人民共和国行政复议法，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。首先，行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能。行政复议法开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。其次，行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”1转变为现行的“条块结合管辖”，即行政复议法第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。第三，行政复议的受案范围大大拓宽行政复议法以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分抽象行政行为纳入其中。第四，行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备。行政复议法延长了相对人提请行政复议的申请期限（从15日延长至60日），并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了（从1O日缩短为5日）。此外，在审理程序上，行政复议法在行政复议条例书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。最后，行政复议法强化了复议的法律责任。原行政复议条例虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。四、我国现行行政复议制度的不足第一，从行政复议机关和机构上说，现行的行政复议制度并未赋予行政复议机构独立的法律地位，进而在一定程度上影响了行政复议结果的公正性。行政复议法第3条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”根据此项条文，行政复议机构并非独立的法人实体，而需依附于所在的行政机关。这样，由于行政复议结论加盖的是本级行政机关的公章，是以本级行政机关的名义对外承担法律责任，因此行政复议机构的工作就难免要受其左右，有时甚至要根据某种指示来办事。此种行政复议机构不能自主表达最终意见的现象，即它的非独立地位，将会使复议结果的公正性大打折扣。第二，从行政复议的审理方式上说，现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情杈和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。行政复议法第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。第三，从行政复议的审理制度上说，由于“非司法化”的性质定位，现行的行政复议制度遗漏了许多有价值的内容，使行政相对人的合法权益不能得到更好的保护。行政复议作为一种争议解决机制自然无可避免地会带上行政性和司法性的双重特性。然而“非司法化”的定位却使它不得不放弃一些带有司法味道的审理制度，包括：行政复议工作人员因与所处理的事务有利害关系而得回避的制度；行政相对人有权委托律师代为参加行政复议的律师代理制度：包括证据种类、各方当事人举证范围和具体事项以及行政复议机关对证据的调取、收集及审查等更为完备的证据制度：在复议决定做出后应当告知复议申请人如果不服有权向特定的法院提起行政诉讼的告知制度等。第四，从行政复议机关的法律责任上说，行政复议法虽细化了其内部法律责任的承担，但对它外部法律责任依行政诉讼法规定的默认，却仍容易使复议机关在审理行政复议案件时疏于尽职而一律做出维持决定。行政诉讼法第25条第2款规定，经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告：复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。有数据为证：根据调查统计，1999年全国各级行政复议机关对所受理的行政复议案件做出维持决定的比率为51，而2000年和2001年的该比率分别为52和53.7。2行政复议机关这种只顾自身利益的做法，不但使行政复议机制流于形式，与其设立宗旨背道而驰，更是极大地增加了行政相对人的不信任感而不得不另寻他径。第五，从司法对行政复议的监督上说，现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行