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关于超期羁押问题的几点思考 超期羁押是刑事司法实践的一大顽疾，老百姓对此颇有怨言。文章试图从超期羁押的现状着手，从显性超期羁押和隐性超期羁押两个角度，分析超期羁押难以纠正的各种原因，挖掘思想的、体制的和客观现实的根源。最后，结合实际探讨解决超期羁押的方法，抛砖引玉，以期能更好地解决此类问题。 一、引言 2002年5月份，最高人民检察院在山东省潍坊市召开纠正超期羁押经验交流会，会议指出超期羁押就是违法羁押，是执法不公的表现，违反了依法治国方略，背离了江泽民总书记“三个代表”重要思想。最高人民检察院要求各级检察机关要充分认识到超期羁押的社会危害性，提高认识，转变执法观念，采取有效措施，于6月底前纠正在检察机关各环节上的超期羁押现象。 超期羁押，曾与刑讯逼供、律师辩护难一起被2000年全国人大执法大检查列为我国刑事诉讼法执行过程中的三大难题。超期羁押不仅侵犯犯罪嫌疑人的人身权利，损害其心身健康，给被羁押者的亲属造成不必要的负担与痛苦；而且妨碍监管秩序的稳定与刑事诉讼活动的正常进行。它犹如顽瘤，久治不绝，反映了我国刑事司法实践领域的一些思想意识与体制弊端。本文拟从超期羁押问题的现状、产生原因以及解决办法的设想入手，谈谈一孔之见，以期更好地解决此类问题。 二、超期羁押的现状 根据著名刑事诉讼法学者陈瑞华的定义，所谓超期羁押就是有关机关超出法定的期间，对犯罪嫌疑人的人身自由作出限制。目前，我国的超期羁押现状是显性超期羁押大量存在，已被司法界所重视，但隐性超期羁押仍未引起关注。 （一）显性超期羁押仍大量存在 据2002年7月31日人民日报公布的数据显示：2001年全国检察机关对超期羁押提出书面纠正意见66196人，截至2001年底仍有7212名犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押，其中有38件45人超期羁押在5年以上（其中超期羁押8年以上的18件23人）。这是全国的情况，该统计数字可能还会有疏漏及其他人为因素，忽略这些，数字仍然相当惊人。而深圳作为经济发达的沿海地区，犯罪率一直居高不下，超期羁押率位于全国上游。与全国超期羁押的总体分布不同，深圳市的超期羁押主要是集中在刑事拘留阶段和法院审判阶段，而侦查阶段和审查起诉阶段的超期羁押率则一直维持在较低水平。截至2002年7月底，全市看守所共有在押人员10239人，其中超期羁押1377人。在超期羁押的1377人中，刑事拘留阶段超期608人，占刑事拘留总数的18%，侦查阶段超期42人，占侦查阶段总数的3%，审查起诉超期50人，占审查起诉总数的4%，审判阶段超期677人，占审判总数的25%.深圳市超期羁押呈现出以下特点：1、公安机关纠正率最高，纠正速度快，而法院的纠正率偏低；2、出现边纠正边清理边超期的重复超期现象。 （二）隐性超期羁押未能引起足够重视 上述明显违法的超期羁押，已经引起了法学界和司法界的广泛关注，但还有一种隐性超期羁押，未能引起足够重视。 1、假借合法程序，相互“借用”办案（羁押）期限 侦查、检察、审判人员由于工作关系，在办案过程中相互照顾，互相“借用”办案期限。 （1）侦查人员在案件未达到批捕、或审查起诉的基本条件，但又界临办案最后限期时，匆匆将案件移送检察机关，合法获得两个月的补充侦查期限（根据中华人民共和国刑事诉讼法第一百四十条规定补充侦查以两次为限，对于补充侦查的案件，应当以在一个月内补充侦查完毕）。 （2）同理，检察人员办理审查批准逮捕、审查起诉案件即将到期之际，赶快办理补充侦查手续，将案件退回公安机关，充分利用合法程序，为自己办案获得足够的期限。 （3）检察院向法院提起公诉的案件，事实清楚，证据确实、充分，法院由于各种原因在法定期限内不能审理完毕，要求检察机关提出延期审理的申请，以达到延长审理期限的目的。 相互“借用”办案期限，表面合乎法律规定，实际上严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的人身权利，亵渎了法律尊严，应为司法界所警觉。 2、任意延长或重新计算羁押时间 刑事诉讼法规定了拘留、检察自侦、审判阶段可以延长期限的几种情形，但延长期限的权力基本掌握在本机关的兄弟部门或上级机关手中，也就是说除了机关的内部监督外，基本不受其他机关的制约，这样公检法各机关有可能根据侦查或其他需要，任意延长羁押时间。 3、死刑复核、死缓核准无期限限制，终审死刑、死缓犯权利得不到保证。 为保障死刑罪犯权利，我国刑事诉讼法规定，由最高人民法院或最高人民法院指定的高级人民法院负责死刑复核，由高级人民法院负责死刑缓期两年执行判决的核准。但具体死刑复核、死刑缓期两年执行核准时间却没有任何法律予以确定。这极易造成死刑、死缓犯无限期等待复核、核准。以深圳市2002年6月份情况为例，死刑复核、死刑核准超过1个半月的占死刑复核、死缓核准总数的90%余，超过1年的占死刑复核、死缓核准总数的55%，超过2年的占死刑复核、死缓核准总数的12%，超过3年以上的占死刑复核、死刑核准总数的1%.因同案犯需等待死刑复核、死缓核准而无法投劳执行的有69人，等待时间超过1年的有47人，约占死刑、死缓同案犯总数的70%.因为刑罚的特殊性，多数死刑、死缓犯思想负担重，情绪不稳定，有的不服管教，滋事生非，无端欺压打骂其他在押人员，成为仓头狱霸。有的自知求生无望，想方设法自寻短见，给看守所的监管工作带来了很大困难。另外，同仓关押死刑犯过多，容易引发集体冲监、暴狱。去年以来，深圳市某看守所已成功粉碎两起死刑犯预谋劫持人质冲监事件。为了减少同仓在押死刑犯数量，看守所不得不将原不关押死刑犯的后排监仓用于关押死刑犯。后排监仓离值班室远，不利于掌握情况和处理突发事件，带来安全上的隐患。由此可见，大量等待死刑复核、死缓核准的罪犯给监管改造场所带来了沉重压力。同时，由于案件的复杂性，绝大多数等待死刑复核、死缓核准罪犯的同案犯也因为复核、核准须全案审查而无法投劳执行，不利于正常监管活动的开展，也侵犯了死刑、死缓犯及其同案犯的合法权利。 三、超期羁押成因 导致超期羁押的原因十分复杂，各种不同层次的原因交织在一起共同作用，造成超期羁押问题此消彼长，久禁不绝。 （一）客观现实制约 1、刑事案件大幅攀升，公安、司法工作人员不足，工作量严重超负荷，办案单位经费不足随着社会经济的加速发展，刑事犯罪率不断上升，而公安、司法工作人员配备跟不上。案件多、任务重、压力大、人员少是很多办案单位所面临的问题。通常的情况是，旧案未结，新案又接踵而来，形成既要办新案又要忙结旧案的恶性循环。办案单位往往是集中办案力量投入一些案情重大、社会影响力广、领导重视的案件，另外一些案情复杂但罪行不甚严重的案件则被撂在一旁，通过合法程序“以羁代侦”，或不办任何手续，直接等有办案人员手头无要案时才慢慢处理。 再者，办 致羁押率居高不下。 4、法律缺乏关于超期羁押的法律责任 中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部曾多次发文，要求办案部门严格执行办案期限，严禁超期羁押犯罪嫌疑人、被告人，要求对案件超期羁押的责任人予以追究，但具体由谁承担怎样的什么责任，由谁追究、如何追究、不追究又怎么制约等都没有明确，执行起来很难掌握，缺乏可操作性。法律法规缺乏对超期羁押责任的规定，造成监督机制不平衡，监督力度不够，监所检察部门手中缺少一把利刃，去杜绝超期羁押犯罪嫌疑人、被告人现象。 以深圳市监所检察部门纠正超期羁押的工作为例，深圳市院监所检察部门制定了从统计在押人员各诉讼阶段数据到发现超期羁押情况，从发出法定办案期限执行情况通知书到发出纠正违法通知书、处理反馈意见等一整套内部操作规程，将纠正超期羁押的各个阶段细化，使整个纠正超期羁押的流程程序化、规范化，责任到人，提高了工作效率，做到准确行使监督权。这是监所检察部门在处理超期羁押问题上完善内部建设的一些方面。而在纠正超期羁押问题上，刑事监督权更主要地体现在对外上，对各个办案部门的监督，问题也由此产生了。由于缺乏细化的超期羁押责任，纠正超期羁押更主要是依靠办案部门领导的意识，出现纠正超期羁押由领导出面协调解决的局面。对于个别法制观念淡薄、漠视犯罪嫌疑人、被告人权利的办案部门，没有制度约束，法定办案期限执行情况通知书、纠正违法通知书就是废纸一张。对此，监所检察部门所检察部门也无可奈何、束手无策。 5、羁押的滥用与羁押缺乏司法审查和司法救济机制 学者陈瑞华认为，超期羁押只是一种表象，超期羁押背后的问题是羁押的滥用。“中国的羁押，无论是从它的性质、程序、期限、救济、场所、羁押的替代措施来看，最大的问题是没有一个专门的司法控制系统，不能形成一个专门的司法审查机制，也没有一个专门的从侦查起诉一审二审横贯整个刑诉全过程的独立的封闭的程序性的裁判机制。”英国、美国的羁押率一般在1/3左右，法国、德国羁押率比较高，也大体保持在50%到60%之间，而我国的羁押率起码在85%以上。在我国，羁押不是一种例外的程序上的预防措施，而是一种惩罚化、普遍化的侦查工具与手段，它基本上是一种拘留、逮捕决定后依附于拘留、逮捕的剥夺公民人身自由的当然状态，整个羁押期限依附于办案期限。同时，刑事诉讼法虽规定犯罪嫌疑人及其委托的律师、辩护人、近亲属可以向办案单位申请解除羁押或变更其他强制措施，但通常是案件处于哪个诉讼阶段、由哪个机关掌握就向哪个机关申请。公检法机关基本上是一个侦诉机构，关心的是案件能不能被定罪，向办案单位申请解除羁押或变更其他强制措施，“到最后一定是与虎谋皮，解决不了问题”。羁押救济的彻底虚无化和羁押期限完全依附于办案期限，使羁押完全依附于办案人员的职业素质、职业道德和良心。在这种无独立审查、无司法救济的羁押制度下，超期羁押是无可避免的。 综上所述，导致超期羁押的原因十分复杂，要从根本上减少或避免超期羁押，也必须有针对性地从多方面入手，综合各种社会和政治因素的力量，下大力气解决。 四、解决超期羁押的对策探讨 （一）加强严格执法意识，从思想意识上解决以下两个问题： 1、要彻底改变“重实体、轻程序”的错误观念，注重实体法的同时务必将程序法等量齐观程序法体现于法律过程的设计以及司法裁判的过程中，较实体法而言，是明确、具体且可操作的标准，属于“看得见的正义”。程序正义具有优先于实体正义的价值，在实体正义与程序正义的关系上，应树立起程序正义优先的观念，宁原牺牲实体正义也要坚持程序正义。办案人员应当严格执法，采用不正当的手段进行超期羁押，同样是违法，应该坚决抵制。 2、正确认识羁押的性质与目的，避免羁押的工具化、普遍化使用 提高办案人员素质，加强理论教育，让其知道“现代国家基于无最推定原则，普遍认为审判前的积压只是一种例外的程序上的预防性措施，以避免让在法律上无罪的人承受有罪处罚的待遇。”羁押作为保障刑事诉讼顺利进行和剥夺公民人身自由的双刃剑，其目的是为了保全证据或是犯罪嫌疑人的人身安全，防止犯罪嫌疑人逃匿、自杀、串供、毁灭证据、收买或威胁证人，它并不是一种侦查工具，只能作为程序上的例外使用，而不能被变成侦查手段，普遍、广泛使用。 （二）加大司法资源投入，从现实上解决以下两个问题： 1、在扩大公安、司法机关人员编制，增拨办案经费的同时，提高公安、司法机关入门门槛 为减轻办案压力，克服客观原因造成的超期羁押，应该在裁减不合格公安、司法人员的基础上，扩充公安、司法机关人员编制，增加办案经费。同时，实行统一考试，提高公安、司法机关入门门槛，提高公安、司法机关的整体素质。 2、探讨借鉴辩诉交易，节省司法资源 今年4月份，黑龙江省牡丹江铁路运输法院第一次试用辩诉交易制度，开庭仅用25分钟，审结了孟广虎涉嫌故意伤害案。这个新型案例在我国引起了关于辩诉交易制度的广泛讨论。辩诉交易（pleabargaining），在法官开庭审理前，由检察官和辩护律师进行协商，以控方撤消指控、降格指控或要求法官从轻判处为条件，换取被告人的认罪答辩。二战后，美国经济的发展和社会矛盾复杂化，犯罪数量以惊人速度增加，受案件的压力和司法资源的有限性影响，辩诉交易开始盛行。现在美国有90%的刑事案件都通过辩诉交易解决。 虽然我国“不论从检察机关的内部体制与外部关系来看，还是从我国法官的传统角色所担当的社会功能、传统职权主义影响以及检察机关与法院的关系来看，都难以形成支持美国式辩诉交易的环境。”但我国可以借鉴辩诉交易制度，由检察机关与犯罪嫌疑人或其辩护律师达成协议，犯罪嫌疑人承认有罪，检察机关向法院建议较轻的刑罚。辩诉交易如果规范并应用得当的话，不仅会有利于提高效率，减轻案件压力，节省大量的司法资源，而且使被告人免受长时间等待审判的心理压力与精神折磨，在一定程度上有利于解决普遍存在的超期羁押问题，这对于司法并不发达的我国有着特殊的意义。 （三）进行司法体制改革，从体制上解决以下六个问题： 1、仿效英美实行庭审前羁押司法审查制度，为犯罪嫌疑人和被告人提供司法救济的途径 根据世界刑法学协会第十五届代表大会通过的关于刑事诉讼法中的人权问题的决议第八条规定：“影响被告人基本权利的任何政府措施，包括警察所采取的措施，必须有法官的授权，并且可受司法审查。”我国应实行羁押批准机关与侦查机关的分离，实行司法令状主义，将审判前的羁押权归属于独立的司法审查机构（如法院），侦查机关仅有强制犯罪嫌疑人到案的权利，而不能自行决定羁押，甚至将羁押当作获取口供的手段。被逮捕和拘留的人有法律上的权利及时得到司法机关的保护，人身自由如受侵犯，即使有罪的人也可能无罪释放，并可依法获得国家赔偿。实行羁押司法审查制度，由独立机构行使司法审查权，将逮捕和羁押严格分开，由独立的司法审查机构签发司法令状（逮捕证），并通过设 置羁押上诉程序来保障其公正实现。羁押期限，由司法审查机构作出明确界定，不再依附于办案期限。犯罪嫌疑人认为自己的羁押违法，可以向法院提起诉讼。这样，可以对侦查机关有效制约，严格控制羁押期限，避免超期羁押的产生。 2、设立超期羁押的惩罚性机制，追究有关办案机关和办案人员的责任 制定严格的外部制裁及内部约束，使用法律强制力对办案机关、办案人员施加威慑、限制或剥夺其权利，使办案机关、办案人员在相对紧张的制度环境下，受到压力，自觉恪守法条，严格按法定办案时限结案。笔者建议参照如下方式制定政法工作人员执行法定办案时限责任制： （1）责任制实行无过错责任原则，超期羁押责任由公安、司法机关及具体的办案人员共同承担； （2）对超期羁押的公安、司法机关采取通报批评的方式，并将其执行法定办案时限的情况、是否有超期羁押作为办案单位参加优秀、先进单位评选的指标之一；若公安、司法机关在一个月内出现三起超期羁押案件，或者出现因超期羁押造成被羁押人伤残、死亡等严重后果的，丧失参评的资格，并给予通报批评。相应的，在公安、司法机关内部追究办案人员责任时，采取行政及纪律处分，并将其执行法定办案时限的情况作为办案人员年度考核的标准之一。按办案人员造成超期羁押的严重程度，分别给予通报批评、警告、记过、记大过处分；出现因超期羁押造成被羁押人伤残、死亡等严重后果的，给予降职、撤职处分；构成犯罪的，移交有关部门追究其刑事责任。 （3）由人民检察院监所检察部门负责以羁押换押证的执行情况为依据认定超期羁押。对公安、司法机关的通报批评决定有人大常委会（政法委员会）作出；对办案人员的行政、纪律处分由其所在单位作出，受人民检察院监所检察部门监督。 3、增强取保候审、监视居住两种非羁押性强制措施的实用性，扩大其适用范围，提高适用率，降低羁押率 （1）明确适用范围中“不致发生社会危险性”的具体标准。除了可能判处有期徒刑10年以上刑法的；累犯、惯犯；曾被取保候审而有逃避或其他妨碍刑事诉讼行为的；可能对被害人、证人、鉴定人及其近亲属的人身或财产进行侵害的；可能逃跑、自杀或者进行其他犯罪活动的；住址或身份不明的犯罪嫌疑人、被告人外，都可以采取取保候审、监视居住的强制措施。 （2）侦查过程中应注重相关证据的连续性，不能过分依赖口供。 （3）拓宽执行机关的范围。取保候审、监视居住主要的执行机关仍为犯罪嫌疑人、被告人居住地的派出所，必要时派出所可以要求决定机关及其犯罪嫌疑人、被告人所在单位、所在居委会、村委会协助。派出所一旦提出协助要求，上述机关必须无条件配合。决定机关也可以自行向派出所提出执行要求，派出所根据具体情况予以考虑。 （4）落实监管措施。除现有的监督方法外，公安机关可以采用暂时没收犯罪嫌疑人、被告人的身份证、旅游证件；勒令其定期（每天或每周）到派出所报到等方式方法限制其活动范围。决定机关了解案情，掌握同案及证人的情况，应协助执行机关监督被取保候审、监视居住者是否做到无干扰证人作证、毁灭、伪造证据或串供。一旦发现被取保候审、监视居住人有违法行为，公安机关立即将其羁押，并在档案中注明。自此，该犯罪嫌疑人、被告人10年内不得申请取保候审、监视居住。 （5）增加保证人的必要惩治条款，规定保证人不履行保证责任所应承担的相应刑罚，约束保证人严格履行保证责任。 （6）将监视居住准确定位，确定与取保候审不同层次的适用条件，并增加保证人与保证金这两种实现方式，使监视居住不再沦为侦查机关变相羁押犯罪嫌疑人的工具。 4、调整看守所的管辖体制，增强看守所催办案件的可操作性 劳动教养管理所、监狱原来