提高主产区粮食生产能力面临的问题与对策.doc

提高主产区粮食生产能力面临的问题与对策(上)2011-11-30内容提要：目前，国家惠农政策对提高我国粮食自给率发挥了重要作用，但补贴低、补贴分散，无法从根本上解决农业发展后劲不足问题，而且，粮食风险基金的筹措办法容易挫伤主粮区抓粮食生产的积极性。建议粮食风险基金由国家财政全额拨付，以粮食作物与经济作物收益差额为参考依据加大补贴比例，进一步调动农民和地方“两个积极性”；同时，应让工业发达地区承担相应的扶农、护粮义务，根据上年各省工业总产值，抽肥补农，建立农业生产发展基金，重点解决农业基础设施落后问题，通过多种形式帮扶粮食主产区，共同维护国家粮食安全。关键词：粮食主产区，粮食生产能力，利益补偿，工业总产值我国是发展中的农业大国，既是一个粮食生产大国，也是一个消费大国。面对迅速扩展、不断深化的世界粮食危机，发挥好粮食主产区农业生产主力军作用，在保障粮食有效供给、稳定大局中具有决定性作用。多年来党和国家的惠农政策不断出台，加大了对农业和农民的扶持、补贴力度，但由于农民种粮比较效益低，地方政府产粮越多、财政包袱越重，使农民和地方政府发展粮食生产的积极性不能完全释放，已经成为阻碍我国粮食生产稳产、增产的不利因素，严重影响到国家的粮食安全，因此，深入剖析我国主粮区粮食生产面临的问题，探究切实可行的对策，进一步调动农民和地方政府“两个积极性”，提高主粮区粮食生产能力是一项十分紧迫而又重要的任务。一、主产区粮食生产存在的问题(一)粮食生产比较效益低近年来，由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降。从2004年到2006年，我国粮食每亩实际收益分别为382元、329元和320元。2009年冬小麦、早稻、油菜籽亩均纯收益分别为176.9元、172元和45元，分别比上年减少6.2%、8.1%和76%，呈逐年下降趋势。农民种植经济作物效益和进城务工效益远高于种粮效益。河南省地调队2010年在部分县(市、区)开展的粮食、蔬菜、水果生产成本及收益专题调查结果显示，目前河南农民种粮收益依然偏低，农民种植3.9亩粮食才抵上1亩露地蔬菜或水果的收益，种9亩粮食才赶上1亩大棚蔬菜的收益。如果只扣除种粮成本，加上种粮补贴后，农民全年种植粮食的亩均收益为575元，约占一个农民外出务工一个月收入的1/3。农业收入远低于务工收入，农业收入特别是种粮收入对农民收入的贡献大大下降。因此，粮食主产区有一半以上的青壮年劳动力外出打工，农村外出务工人员增多，农业劳动力呈现结构性紧缺，有些地方出现了土地撂荒或“双改单”现象。保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大。(二)农业生产基础条件差科技水平、机械化程度不高。我国农业发展中科技含量低，农业科技成果转化率低，转化成果普及率低。现有高产品种没有得到普遍应用，常规作物自留种比例较高，主栽品种多乱杂，高产栽培技术推广不到位，潜力有待挖掘。像杂交水稻、紧凑型玉米等优良品种的培育和推广，小麦精量半精量播种，病虫害的有效防治都需进一步加强。农业机械化程度不高，工作效率低，作业成本高。截至2008年底，我国农机总动力达8.22亿千瓦，每公顷耕地农业机械总动力仅3.8千瓦。全国拖拉机保有量2021.91万台，高性能、大功率的田间作业动力机械和配套机具增长、应用有限，农业机械化程度远低于发达国家，也低于一些发展中国家。农田水利设施年久失修，抗灾标准低。全国5万多条流域面积大于100平方公里的河流，仅有20%的河流有防洪设施，大都处于无设防状态。由于老化失修，全国8万多座水库中有1/4的大中型水库、2/5的小型水库属病险工程。全国万亩以上的灌区工程，已报废的占10%，不同程度老化失修的占60%，基本完好的只占30%。大量的泵站、水闸、涵洞、灌渠破损，功能减弱，灌溉面积萎缩现象较为普遍，在一个年度内常常既有旱灾又有水涝。以河南省为例，现有农田水利主干工程大多建于20世纪五六十年代，因受当时条件所限，工程设计标准低，建筑材料质量差，配套率低，许多工程“先天不足”。而且，多数工程长期带病运行，机井、灌渠老化，后天缺乏修护，损毁严重。如鹤壁市上世纪60年代修建的主要灌溉渠道工农渠，现在支渠及部分主渠道已严重破损，正常年景也难以进行正常灌溉。由于农田水利基础设施脆弱，防灾能力低，严重影响了粮食生产。(三)农业生产风险补偿机制滞后我国是一个农业大国，又是一个自然灾害多发国。以河南省为例，2006年6月份的强暴雨造成农业作物大面积被淹，玉米、棉花、豆类等农作物受灾面积达140.69千公顷，直接经济损失达27032万元。2008年10月份，一场建国后罕见的大旱袭击河南，全省小麦受旱面积达290多万公顷。冰雹、洪灾、干旱、瘟疫等自然灾害危害极大，尤其对农业生产造成的损失更为严重。近年来，我国商业保险机构在农业保险方面进行了有益探索，对于弥补我国长期以救济、赈灾为主的自然灾害救助机制的不足起到了一定作用。但是，由于农业保险风险大、收益低，体制、机制和政策方面需要进一步完善，加之农民思想陈旧、观念落后，参与农业保险的积极性不高，在粮食主产区，农民种粮经不起自然灾害的打击，农业生产风险还无法通过科学、合理的途径得到有效转移和补偿，使农业再生产的集约化、规模化、可持续发展缺乏有效保障。(四)粮食补贴标准低2004年以来，党中央、国务院连续下发了七个指导农业农村工作的“一号文件”，明确推行“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予、少取、放活”等一系列重大方针政策。党和国家的惠农政策，让农民得到的实惠越来越多，九亿农民，除了人均免除120元的农业税，种粮食还有各种补贴，包括粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机购置补贴等。目前，国家对种粮农民的补贴包括粮食直补资金，农资综合直补资金亩均80元左右，占粮食价格的比重极小。而且，多数地区的多数农户主粮种植面积一般在5亩左右，每亩补助80多元，每户得到400元左右的补助。这一补贴既不能解决主粮与其他粮种和经济作物之间的价格悬殊，也不能抵消农资价格的上涨，更不能吸引农民工返乡从事粮食生产。(五)农机补贴品种数量少以河南为例，2010年中央财政第一批下拨的农机购置补贴资金就有6亿元，占上年全年8.8亿元的68.2%，资金量在增加，补贴机具的品种在增加，补贴机具的范围由上年的84个品种扩大到116个品种，但因为河南地域辽阔，各个地方农作物种植不一样，需求也不一样，同时每个县的需求重点也不一样，各县根据具体情况在全省的目录范围内，按类别进行取舍，确定补贴机具的重点，这样具体到一个县当年能够纳入补贴的品种往往可能只有几个品种甚至一两个品种，远远无法满足广大农村的实际需要。(六)粮食主产区涉农配套资金负担大目前粮食主产区同时承担着粮食风险基金和农业基础设施建设配套资金筹集任务，粮食风险基金按照分级筹集分级包干的原则，由原来中央拿40%、地方配套60%，调整到现在中央拿60%、地方配套40%，但地方仍然需要拿出很大一笔支出。粮食主产区粮食风险配套资金负担过重，产粮越多配套资金越多，包袱越大，陷入“产粮越多财政负担越重”、“贡献越大义务越多”的不利境地。“粮食大县”无不成“财政穷县”。调查显示，19972002年，13个粮食主产区有9个省区人均国内生产总值低于全国平均水平。安徽、江西两省比全国低40%。河南豫东区11县人均财政收入不仅低于全省平均水平，甚至低于44个扶贫开发重点县平均水平。以河南省产粮大区驻马店市为例，近四年来市、县两级涉农配套名目和配套资金逐年增加，配套资金从2004年的12项增加到2006、2007年的23项和31项，市级配套资金从2004年的6692.2万元增加到2007年的59178.1万元，增长了8.8倍，涉农配套资金占全市一般预算收入的比重也从2004年的5.2%增加到2007年的27.8%。因此，粮食年年在增产，但产粮大省的经济总量上不去，人均GDP与工业发达的省份差距越来越大。二、影响粮食生产的主要原因(一)地方政府受利益驱动，对农业重视不够改革开放以来，党和国家确立了以经济建设为中心的基本路线，但是，在向四个现代化进军的过程中，不少地方却忽视农业的基础地位，往往片面地认为农业生产效益低，投资周期长，对GDP贡献不大，惟有工业才能强市，才能富民，才能出政绩，因此热衷于招商引资上项目，跑马圈地办工厂，对加快发展现代农业认识不够，积极性不高。一些地方虽然也认为农业能为工业提供基础原材料、提供劳动力、提供农村消费市场，“粮安天下”，但对农业重要性的认识往往停留在文件上、口号上，甚至认为新农村建设也要靠工业发展，只有发展工业才能推进小城镇建设，才能加快新农村建设。因此，不惜牺牲农业办工业，不惜占用耕地办工厂，同时，也助长了“卖地财政”的产生，以经济建设为中心变成了以工业发展为中心。(二)国家支农资金总量不足，使用分散投资总量可以用投资比较率作为衡量标准来判断。所谓投资比较率是指农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率应接近或者超过1，而我国财政支农总量虽然呈不断增加的趋势，但自1985年至2006年，我国投资比较率均在0.2左右，说明我国农业的投资极端不足。国家财政用于农业的支出，其绝对额虽然呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重却不高，政府支农的低水平状况与现在农业发展的要求很不适应。政府支农资金包括基本建设投资(含国债资金)、支援农村生产支出、农业综合开发支出、支援不发达地区支出、农产品政策性补贴支出、农业生产资料价格补贴等16大类。不仅管理部门多，而且使用分散，难以形成合力。以粮食直补为例，2008年国家共安排直补资金633亿元。在资金使用上，主要实行以土地面积或常年产量为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩。农民当年种不种粮、卖不卖粮都可照领“粮食直补”，这样就像当年吃大锅饭一样，实际上是将对粮食的补贴扩大为对整个农业的补贴，将对种粮农民的“特惠”政策，扩大为对全体农民的“普惠”政策。粮食补贴没有严格落实到种粮户。特别是土地承包经营权流转之后，其补贴并未随之转移，造成种田的没有补，不种田的反而有补。这不仅对提高种粮农民的积极性作用不大，而且，“天女散花”形不成合力，不利于农田基本建设的改善和粮食生产能力的提高。(三)主粮区财力有限，对农业投入偏低主粮区经济结构单一，二、三产业相对滞后，税源少、财力有限，粮食大县往往是工业弱县、财政穷县。免征农业税后这些粮食大县的财政状况更为窘迫。2007年，河南省70个国家优质粮食产业工程县的粮食产量占全省粮食总产的81%，但是其财政收入只占全省财政收入的19.1%，与全国相比差别更大。以粮食产量在10亿斤以上的52个县市为例，其人均财政支出水平不足全国平均水平的1/3。滑县是全国产粮大县之一，2007年一般预算收入是2.03亿元，2007年全县人均财政支出606.4元，仅为全省平均水平的41.1%，全国平均水平的26.2%。一些粮食主产区的地方政府由于财政困难，心有余钱不足，实际上拿不出资金来补贴农户，改善农业生产基础条件。(四)销区承担的扶农、护粮义务与经济总量不相承我国粮食主销区，往往是经济发达地区，每年要消费很多粮食，却较少承担调入商品粮风险基金的筹集任务。尽管国家通过直补形式，对农民的粮、种、农资、农机等发放了各种补贴，但粮食生产是典型劳动密集、低附加值产业，比较效益极低。农民卖了粮食购买工业品，在为主销区提供粮食的同时，农民的种粮收入以及粮食风险基金的补贴又会随着工、农业产品巨大的剪刀差，最终流向粮食调入区以工业生产为主的经济发达省份，造成了“穷省”补贴“富省”的情况。三、提高主产区粮食生产能力的建议(一)调整有关农业支出的配套政策粮食风险基金包干规模是根据1998年粮食流通体制改革时各地国有粮食购销企业库存和地方储备等情况核定的，经过调整，从2004年起使用范围主要包括对种粮农民的直接补贴和国家储备粮油的利息费用补贴，以及在特殊情况下动用中央储备粮调节市场价格时所需要的开支和地方政府为平抑市场价格吞吐粮食发生的利息、费用和价差支出，即：对农民的直接补贴和因粮食购、销、调、运等所产生的费用两大用途。经过多年运行，其政策基础和社会背景已经发生很大变化。农业生产比较效益低、地方财政种粮越多配套支出越多，已经成为严重影响粮食生产的不利因素。国家要在取消农村基础设施等生产性项目配套政策，取消“三农”政策性保险县级财政配套政策，取消粮食风险基金地方财政配套政策的前提下，由中央财政全额拨付上述资金，并逐年加大对农业的扶持力度。其次，要进一步明确粮食风险基金的使用范围，除上述两大用途外，应把政府对农业保险的补贴、农业保险的再保险损失支出纳入粮食风险基金的适用范围。通过调整农业支出有关政策，让地方政府放下包袱，贯彻落实好国家惠农政策，专心抓好粮食生产。(二)完善粮食补贴标准和补贴办法种粮补贴应以种经济作物与粮食作物的收入差额为标准兑现补贴。现阶段，国家财力有限，还不能完全按二者的平均收入差来补贴，至少应以此为依据逐渐提高补贴标准，缩小二者差别。为保证对种粮农民的补贴切实兑现给种粮农民，鼓励农民种粮积极性，应改变目前按亩均兑现的办法，以粮食实际播种面积作为直补标的，统一补贴标准，逐季核定补贴面积，对小麦、玉米、稻谷等粮食作物进行全面补贴。为确保种粮补贴向种粮农民倾斜，向种粮大户倾斜，积极扶持种粮大户和专业户发展粮食生产，可实行累进补贴、赠送大型农机具、无偿派发农业保险、设立种粮大户贷款专项基金等，保护好种粮大户的种粮积极性。(三)逐步加大粮食补贴力度西方发达国家，特别是美国，农场主年收入约60%来自于政府补贴。短期内我们的补贴还达不到发达国家的程度，随着国家财力的不断增强，中央财政要在现有基础上逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴数额，提高补贴标准，增加对种粮大户的补贴。同时，要加大对产粮大县的财政奖励力度。在实施财政奖励政策过程中，要充分考虑粮食产量和粮食耕地面积因素，将粮食生产奖励资金与粮食产量、粮食耕地面积直接挂钩，依据粮食生产目标完成情况确定奖励标准，进一步调动地方政府组织粮食生产的积极性，形成地方粮食生产与财力同步增长的互动机制。(四)建立生产发展基金，增强农业发展后劲我国现行的农业补偿机制，是一项充满现实色彩的补贴办法，无论是亩均补贴，还是综合补贴，都在一定程度上存在着重眼前、轻长远，头疼医头、脚痛医脚的短期行为现象。这些补贴“普度众生”，对于提高广大农民种粮积极性、稳定农民生活起到了不可或缺的作用，但是，由于资金分散，形不成拳头，还不能从根本上解决我国农村生产条件落后、基础设施差的问题。要解决这一问题，发展现代农业，还必须在现有农业补贴政策的基础上寻找新的出路，建立有利于农业长期发展的农业生产发展基金，用于粮食主产区农业生产基础设施建设。这个基金的资金来源可以考虑根据各省市自治区上年工业总产值的一定比例从当年财政收入中提取，然后按照粮食主产区编制的农业基础设施规划，采取“逐年拨付，监督使用”的办法，逐步改善粮食主产区的农业生产条件。按照这一思路提取生产发展基金，一是能够切实贯彻落实中央“工业反哺农业”的宏观经济政策，二是可以充分体现经济发达地区对粮食主产区的利益补偿，三是有利于形成合力，逐步解决粮食主产区基础设施差、生产技术条件落后、缺乏发展后劲的问题。(五)按商品粮数量分配农业项目资金国家应按商品粮数量加大对粮食主产区农业板块建设的支持力度，在农业项目和资金的分配上，应按耕地面积、人口数量、商品粮贡献率来分配项目资金，重点向农业大县(市、区)倾斜，尤其是大型商品粮基地建设、优质粮食产业工程、农业综合开发等项目，对中低产田改造、优良品种的繁育、农技推广加大资金投入，不断提高粮食生产的技术水平，提升农业大县(市、区)发展农业的潜力。(六)建立多种形式的销区反哺产区利益补偿机制在发挥国家扶农、惠农政策主渠道作用的基础上，要鼓励各级政府采取多种形式、利用多种渠道，支持销区反哺产区，构建主产区粮食生产保障体系。一是根据粮食销区调入的粮食数量收取一定的补偿金，多调多补偿，少调少补偿，不调不补偿。把商品粮调销补偿金作为专项转移支付基金，支持主产区。二是中央统筹产销两区“互帮结对”、“对口援建”，帮助主产区进行农田基础设施建设、低产田的改造、道路的修建、农民科技培训等，国家每年对援建进展情况监督、检查、评比。三是限制销区进口粮食数量，对进口农产品征收差价税，防止农产品过剩，财政支出激增。因为在粮食市场日益开放的今天，主销区可以从国际市场上进口粮食，若主销区大量进口粮食，则会对国内粮食市场形成冲击，造成农产品过剩，主产区利益受损，政府财政负担加重。因此，政府要控制销区进口粮食的数量，并对进口农产品征收差价税。(七)完善粮食主产区农业政策性保险机制农业是弱质产业，面对冰雹、洪灾、干旱、瘟疫等自然灾害，广大农民抵抗风险的能力相当脆弱。而农业保险是专门为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险，有利于解决农民后顾之忧，分担、降低农民种粮风险，是支持和保护粮食主产区农民种粮积极性的重要手段，是鼓励农民增收、农业增效的最后防线，也是推动农业可持续发展的重要保障。农业保险不仅保证农民自身收入稳定，而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用，其带来的利益远非农业产量、农业产值等指标所能衡量。因此，应建立粮食主产区政策性粮食保险补贴机制，大力推进主产区农民对大宗粮食作物提供作物保险，特别是洪涝、旱灾等自然灾害保险，避免自然灾害给农民造成巨大损失，为农民增收致富提供“保护伞”。同时，政府部门要针对产粮省份，从政策上对农业保险和商业保险公司给予特殊的政策倾斜。向从事农业保险的保险公司提供包括业务费用补贴、免税等多种形式的经济扶持；商业性保险公司根据与保险对象签订的保险合同履行保险责任，在一定限额内承担经营风险，当赔付超过限额时，由政府风险基金给予一定比例的财政补贴。并为农业保险公司提供再保险服务，完善农业巨灾风险转移分担机制。(八)加强对农资价格的调控和质量监控近年来，农药、化肥、良种、薄膜等农业生产资料价格上涨过快，2007年河南省农用生产资料价格上涨6.1%，2008年上涨20%，2009年种植小麦的亩均物质费用增长8.4%，其中化肥和农药价格上涨的幅度分别是56.0%和10.7%，而同时期农产品价格上涨幅度明显赶不上农资价格上涨的幅度。以2008年为例，国家制定的白麦和红麦、混合麦的最低收购价格分别比上年提高4.4%和13.7%，而农资价格上涨幅度为20%。农业生产资料价格上涨幅度大大超过粮价上涨幅度，抵消了农民从涨价中得到的实惠和政府给予的补贴利益。同时，粮农增收只能从出售的商品粮中体现，自留粮并没有从提价中获益。而农资涨价却殃及粮农全部收获的粮食。因此，要降低种粮成本，必须加强对种子、化肥、农药等农资流通环节的监督管理，认真落实政府农资价格政策，稳定农资价格，严厉打击不法商贩销售假冒