我国商品住房和保障房“双体系”制度框架内容的初步设计.doc

我国商品住房和保障房“双体系”制度框架内容的初步设计刘卫卫住房问题是重要的民生问题。党和国家高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。早在1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知中明确要对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。在十多年的执行过程中，存在偏差且又出现新的问题，在国家“十二五”规划中，针对新的住房问题提出了健全住房供应双体系新阐述。“十二五”规划中明确：要坚持政府调控和市场调节相结合，加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系，逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，实现广大群众住有所居。一、住房“双体系”制度设计的指导思想、主要原则和发展目标1、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，构建符合我国国情的住房制度。根据经济、土地、人口等状况，逐步提高人民群的居住水平，实现“人人享受适当住房”的目标，构建和谐社会。逐步形成以市场机制和政府调控结合的商品住房市场体系，和以政府财政投入与社会化运行结合的住房保障体系，两者构成住房“双体系”制度。政府部门在规划、建设、分配上统筹住房市场与住房保障，合理安排用地结构和布局,优化调整住房供给结构，形成稳定的住房供给。分层次、分阶段，多渠道，尽快满足居民的基本住房需求，逐步满足居民的合理性改善需求，抑制投资投机性需求。引导居民以拥有产权或租赁使用权的形式居住，形成良性的住房消费模式。2、指导原则坚持宏观政策统一指导、各地因地制宜的原则。促进我国社会和国民经济长期稳定、健康、可持续发展，实现全面小康社会；地方政府分别决策，根据地区经济发展、资源环境等条件，合理确定住房和房地产业发展目标，贯彻落实在稳定房地产市场和住房保障方面的责任，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，逐步改善城镇居民的住房条件。坚持城乡统筹发展，各地本地居民与移居居民需求兼顾的原则。在快速城镇化进程阶段，房地产业的发展必须要很好地解决移居城镇的人口的住房需求，保持经济发展、社会稳定，积极稳妥推进中国城市化和工业化进程。高度重视和逐步满足城市流动人口的住房购买、租赁需求。坚持住房市场化改革方向，政府调控和市场机制相结合的原则。完善有区别的土地、税收、金融政策，形成以经济、法律手段为主、辅之以必要的行政手段的调控政策体系，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房供应，使房地产市场发展与宏观经济平稳相协调，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理、价格基本稳定。坚持落实政府的住房保障职责。尽快满足低收入家庭特别是最低收入住房困难家庭的基本居住需要。地方政府落实住房保障规划和年度计划，由政府组织实施建设或筹集住房，在城镇范围内实施保障性安居工程，主要包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、城市棚户区改造等。坚持以资源合理利用原则。住房市场发展节能省地型住宅，逐步合理满足改善性需求；盘活存量，积极发展住房租赁市场；改进和规范经济适用住房，租售并举。3、主要目标（1）总体目标：建立覆盖全社会的住房政策体系统一立法主体，适时更新法律条款，打破现在多部门出台法规条例的现状，合理划分立法权限，统一立法标准和程序，同时根据住宅产业的发展和制度环境的变化，及时修正相关内容。建立适应经济发展和国情的调控反应机制。统一建立基础的政策决策信息基础。统一建立建设用地基础信息、规划控制指标及开竣工信息、土地投资及利用强度，产权归属等土地利用信息系统，建立包含预售信息、可售楼盘与房源、房产权属和交易状况、可租赁房屋数量、保障性住房建设使用状况、开发企业单位资质、代理销售的房地产经纪机构备案情况等房产信息系统。从而形成一个完整的房地产市场动态监测系统，为房地产政策出台提供依据。建立健全住房市场信息系统和信息发布制度。全面掌握当地住房总量、结构、居住条件、消费特征等信息,建立健全房地产市场信息系统和信息发布制度,增强住房市场信息透明度。公布市场供求和房价情况,全面、及时、准确地发布市场供求信息。对于保障性住房体系，公布其住房分配或租赁结果信息，以及建设使用状况，更能有效实现社会对保障房建设的监督，提高保障房体系建设的效率。（2）住房市场目标进一步规范市场秩序，调控法制化。完善土地、财税、金融政策，加快建立促进房地产市场健康发展的长效机制，抑制投资投机性需求，引导市场增加普通商品房的供给。在土地政策方面，完善现有土地出让制度，严格按照城市规划、土地利用规划科学合理有序的出让土地，综合评价购地企业，改变价高者得现状，提高土地的实际使用率，增加市场上土地的有效供给。在财税方面，依据房地产市场运行过程和市场运行设定税种，使政府能够利用税收对房地产产业进行调控，总结上海、重庆房地产税试点的经验。对基础性需求免征物业税或房产税，对改善性和投资性需求增加房屋持有环节成本。在金融政策方面，运用金融手段调节房地产市场供需行为，根据市场运转情况，适时调整金融政策，控制好开发企业的信贷规模，执行有区别的住房消费信贷政策，抑制过于旺盛的投资投机需求，减缓房价上涨速度。培育成熟的住房租赁市场，分流市场需求压力。加大租赁房屋供给，促进住房租赁市场发展。培育租赁市场主体，引导开发商置业投资，规范住房租赁市场，适当引导租赁价格行为，形成相对合理的租金，规范业主和承租户的权责利关系，维护双方正当权益。（3）住房保障目标加快政策创新，健全住房保障政策法规体系，建立起分层次、多元化的住房保障政策体系。政府提供财政投入和政策支持，限定套型建筑面积标准，按照合理标准组织建设，或通过购买、改建和租赁等方式筹集，按照当地政府规定的供应标准，面向城镇低收入住房困难家庭供应廉租住房；面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和有稳定职业并在城镇居住一定年限的外来务工人员供应公共租赁住房。政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城镇低收入住房困难家庭供应经济适用住房。政府控制土地出让价格，限定销售价格和套型面积，向城镇中等收入家庭供应限价商品住房。二、住房供应“双体系”制度设计的总体思路和框架1、住房供应“双体系”的基本内涵和思路“十二五”规划中明确：要坚持政府调控和市场调节相结合，加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系，逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，实现广大群众住有所居。健全住房供应双体系。立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。建立健全经济、适用、环保和节约资源的住房标准体系，倡导符合国情的住房消费模式。2、“双体系”制度的总体框架内容、模式（1）框架内容形成以市场机制为主导的商品住房市场体系和以政府保障为主导的保障住房体系的供应“双体系”；既保持相对独立又适当衔通的“双体系”运行机制；引导居民以拥有产权或租赁使用权的形式，逐步实现“人人享受适当住房”目标。（2）具体定位商品住房市场体系主要是针对中等及中等以上的家庭，提供以普通商品住房为主，中高档商品住房为辅的市场化体系，由开发企业按照市场化方式运作。保障住房体系主要是针对中低收入、无力通过市场机制购买住房的家庭，提供以廉租房、公租房等租赁型保障房为主，以经适房和限价房等销售型为辅的保障房供应体系，由政府主导、企业参与为辅的方式运作。（3）建筑标准：根据经济、适用、环保和节约资源的住房标准体系，提出保障房建筑的房型和面积参考标准。商品住房的建筑参考标准：以144平方米以下的普通住房为主，适当提高90平方米以下的中小套型的比重，房型以两房和三房为主；以144平方米以上的中高档住房为辅，保持别墅等高端物业的一定合理比重。（4）供应模式：采取租售并举的供应模式，保障房体系以租为主，商品住房体系以售为主。（5）保障住房供应主体：以政府供应为主导，社会企业为辅助。其中廉租房全部由政府供应分配，可根据具体情况采取实物配租和货币配租两种方式。经济适用房全部由政府供应分配，可通过国有企业代建或社会企业代建回购、配建等方式筹措房源。限价房供应在政府价格指导下，由中标的开发企业定向销售为主。根据“十二五”规划，公租房将成为未来保障房供应的主要方式，同时由于其短期内难以做到投入产出平衡，成为当前保障房建设供应面临的最大难题，因此重点分析公租房的供应来源。公共租赁房的供应以政府供应为主，国有企业和社会企业供应为辅，主要可通过新建、改建改造、收购等方式多渠道筹集公共租赁住房房源。新建：结合旧城区改造、市政基础设施建设、大型居住社区建设等项目，单独选址、集中新建。一是在新建商品住宅项目中按比例（5%-10%）“配建”，或者与商品住宅“捆绑”供地建设，政府减免公租房部分的土地出让金及相关税费，企业负责其余建设成本，并通过租金收益逐步收回；二是从新建、配建的经济适用住房、配套商品房其它保障性住房中，经规定程序批准转化；三是利用单位(包含经济、科技、产业等园区)自用土地建造，政府在政策上予以支撑；四是按有关规定，综合利用城乡结合部的农村集体建设用地，适当集中新建；五是政府投资集中建设，选择区位比较好、交通比较方便的地块。改建改造：对于因产业结构和城市结构调整而闲置的厂房、仓库、办公等非居住用房进行改建或改造。收购或代理经租社会上闲置的存量住房：积极探索政府委托房地产开发企业或社会机构定向投资建设和提供房源，政府以约定价格予以收购或定向长期租用。同时尝试逢低在市场上收购或批量承租空置住房（包括可上市交易的动迁安置房）。政府公租房运营机构与房屋所有者签订10-20年长期合同，并提供房屋保险，然后进行装修对外出租。既减少了市场上的空置房，解决了土地资源，又对市场不会产生太大影响。（6）“双体系”间的运行机制：既相对独立运转，又互相衔通对于商品住房体系，应充分发挥市场运作机制，由开发企业按照市场供求规律自发进行开发、建设和销售。当市场运行出现失灵的时候，宜采用经济、法律等手段予以微调，尽量避免政府的直接行政干预。对于保障住房体系，以政府为主导，社会企业有限参与为辅，按照政府规定的不同准入标准，定向的分配给对应的保障群体。只有当一部分保障房满足上市交易条件，且发生实质性的产权交易的行为，才标志着这部分保障房进入了商品住房体系。3、保障住房制度创新：出售型保障房可采取有限产权或共有产权模式“共有产权”体现住房保障初衷经济适用房的“共有产权”，是具有中国特色的制度设计安排，突出了“政府帮助”与“居民自助”相结合的保障理念，也体现了住房保障体系公平公正的设计初衷。出售型保障房的“共有产权”机制，主要依据在经济适用住房中政府的各种投入和购房人的购房款投入所占的不同比例，并考虑周边普通商品住房的房价，设定政府(住房保障机构)和购房人不同比例的产权份额，并由双方在购房时通过合同事先约定。着重解决经适房使用的保障性和收益分配的公平性问题。在购房人自住时，住房保障机构让渡名下份额的使用权，使购房人享有完整的房屋使用权，帮助他们解决住房困难；购房人5年内不得转让房屋，5年后按规定上市转让的，住房保障机构作为共有产权人有权优先回购，并规定购房人和住房保障机构按各自的产权份额分配上市转让收入。以上海为例，上海市经适房房源的销售基准价格和产权份额可分为购房人产权份额占70%、购房人产权份额占65%和购房人产权份额占60%等三类。4、保障住房的动态准入机制保障住房的准入标准建议以家庭可支配收入、财产、人均住房面积、户籍四者为主要参考标准；各地因地制宜，制定相应的准入标准，并根据实际情况，每年进行动态调整。以北、上、广、深四城市为例，以示规范。表：北、上、广、深四城市保障房准入标准一览（1）:城市廉租房申请条件经济适用房申请条件收入及财产人均住房面积户籍收入及财产人均住房面积户籍与年龄北京人均月可支配收入960元，家庭总资产：1人户不高于15万元；2人户不高于23万元；3人户不高于30万元；4人户不高于38万元；5人户及以上不高于40万元；不高于7.5平方米户籍满5年1人户月可支配收入1890元，资产不高于24万；2人户月可支配收入3025元，总资产不高于27万；3人户月可支配收入不高于3775元，总资产不高于36万；4人户月可支配收入不高于4408元，总资产不超过45万；5人户及以上月可支配收入不高于5000元，资产不高于48万不高于10平方米市城镇户籍满3年，单身年满30周岁上海3人及以上家庭人均月可支配收入不高于1600元、人均财产不高于5万元；2人及以下家庭人均年可支配收入不高于1760元、人均财产不高于5.5万元不高于7平方米市非农业常住户口且实际居住3人及以上家庭人均月可支配收入不高于3300元，人均资产不高于12万元；2人及以下家庭人均月可支配收入不高于3630元，人均资产不高于13.2万元；不高于15平方米市城镇户满7年，且在提出申请所在地的区（县）城镇常住户口连续满5年；单身年龄满30岁广州人均月收入800元，人均资产9万元不高于15平方米市区城镇户籍，并且在该市工作或居住1人户月可支配收入不高于1840元，资产不高于13万元；2人户月可支配收入不高于3680元，资产不高于26万元；不高于15平方米市辖十区城镇户籍，并且在本市工作或居住深圳享受市民政部门核定的最低生活保障待遇的家庭无房产该市户籍且实际居住连续两年人均年收入26529元，家庭总资产32万元无住房单身年满35周岁表：北、上、广、深四城市保障房准入标准一览（2）城市公租房申请条件限价房申请条件收入及财产人均住房面积户籍收入及财产人均住房面积户籍与年龄北京已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其它住房困难家庭。不高于15平方米本市中低收入住房困难家庭3人及以下家庭年收入不高于8.8万元，总资产净值不高于57万；4人及以上家庭年收入不高于11.6万元，总资产净值不超过76万；不高于15平方米本市户籍，年满18周岁；若为农业户口的，应是征地拆迁所涉及的家庭；单身家庭申请人须年满30周岁；上海暂未规定无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米，具有本市城镇常住户口，或持有本市居住证和连续缴纳社会保险金达到规定年限；签订一定年限劳动合同的城镇居民、引进人才、毕业留沪青年和来沪务工者尚未出台尚未出台“双定双限”：定区域（南汇新城和临港产业区）、定对象（南汇新城、大飞机、洋山保税区等）、限交易（5-10年）、限房价广州个人年可支配收入7万元以下或家庭年可支配收入14万元以下无自有产权住房或者不高于15平方米市辖10区户籍，非户籍人士在本地连续三年或以上纳税证明。个人申购的，税前年收入在10万元以下;以夫妻联名方式申购的，家庭税前年收入在20万元以下;无自有产权房屋广州市市辖区城镇户籍人口;男性年满25周岁，女性年满23周岁;深圳人均年可支配收入在提出申请前连续两年均低于本市低收入标准线。家庭总资产不超过一定限额无自有产权房屋该市户籍且实际居住申请人参加本市医疗保险累计缴费5年以上，或者申请人依照深圳市人才认定办法经认定为人才且参加本市医疗保险累计缴费3年以上。无自有产权房屋本市户籍，单身居民须年满35周岁5、保障住房的退出机制根据保障住房的租售性质不同，可分别采取相应的退出机制。相关规定已经明确，当前关键是退出机制的落实和执行问题。（1）租赁型保障房以公租房为例，多渠道强化退出机制：一是节俭型房源制约。公共租赁房只是解决基本的居住需要，房型要偏小，设备要偏简，使居住者在一旦经济条件改善之后，具有自动撤离的内在要求。二是有限租期制约。首期租赁期为2-3年；符合条件续期租赁期再加一个2-3年；最长租赁期不超过6年。三是租金递进制加信用卡制约。首期租金为全成本租金；二期租金增加若干个百分点；最后一期租金再增加若干个百分点；劝退期租金为市场租金。信用卡制约就是将租金支付设计为对银行还贷，拒绝支付将被认定为对银行违约，自动进入不诚信记录。四是审核公示制约。租期中每年自我申报经济情况变化备案；续期必须再申请、再公示。五是补贴撤销制约。对租赁者补贴的主动权，是掌握在政府和单位手中的，可以作为租赁者的有效制约。六是用人单位制约。对于承租人拖欠租金和其他费用的，可以通报其所在单位，从其工资收入中直接划扣；对于承租人按合约规定应退不退的，可要求用人单位协同督促。七是失信惩罚。将诚信条款纳入合同；发现失信立即清退住房；由公安机构注销临时户口甚至集体户口；进入失信名单；甚至考虑公示。八是鼓励自动退出。对自动退出者，提供购买经济适用房的某些优惠，如购房贷款政府贴息等。九是强制退出。对于极个别违规、不按要求退出的，可采取限时强制退出。（2）出售型保障房以经适房为例，强化退出机制购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，按照产权比例，共享增值收益，政府拥有优先回购权利，回购价格按照届时同地段普通商品住房价格确定。购房人也可以按照市场价格购买政府部分产权，取得完全产权。三、当前我国住房市场若干需要明确讨论的事宜近些年的房地产调控政策，以房价为核心指向目标，联合国家多部委，经济和行政手段并用，连续多年强制实施。限购买、限房价、限贷款、限土地供应、限外资、限大房、限别墅。其结果房价是屡调屡涨，屡涨屡调。快速上涨的房价，从上海、北京等个别城市，东部一个区域，蔓延到全国每一个城市。这种一段时期的经济现象，需要我们有勇气和智慧进行反思。这些现象表明，我们对房地产的改革和房地产市场、房地产业在总体认知和判断上存在偏差；我们的一些政策措施缺乏调研和论证，匆忙间的就全国一刀切的推行；我们对房地产发展的基本经济规律还缺乏了解和把握；我们在以政治稳定的观点和社会道德伦理的标杆，去衡量和处理复杂的房地产经济问题。当前我国房地产市场需要讨论明确的若干重大问题，不仅要关注市场化商品住房的价格和供应问题，更要重点关注如何促进保障住房落地实施的支撑政策。若干重大问题梳理如下：1、保障房的建设和分配不宜冲击商品房市场的健康发展历史的经验是我们在进行土地制度和住房制度改革之后，政府没有相应的继续承担起保障房的建设分配职责，而是把改善住房条件的城镇居民都赶到了商品房市场上去。结果造成城镇居民难以忍受飞快上涨的高房价，促使政策保障住房重新上马。在今天我们大力推进政策保障住房建设和配租、配售的时候，同样不能够将土地资源、资金资源和政策资源实行阶段性的过度集中，冲击商品房市场的健康发展。毕竟商品住房市场的覆盖面要远远高于政策保障住房的覆盖面。2、确定政府保障性住房和市场商品住房的合理量比关系当前我国商品房市场的运行和相关机制体制，总体而言是健康、平稳和有序的，靠市场机制是可以自行调节的。之所以出现如此严重的住房难问题，很大程度上是因为保障性住房的力度不够或者欠缺，把本该属于享受政府保障住房的家庭推向市场，市场供应结构的不合理进一步加剧了这一问题。从2009年起，中央和各地方政府加