王昌镐不服北京市石景山区市政管理委员会市政行政许可案.docx

王昌镐不服北京市石景山区市政管理委员会市政行政许可案（公共停车场经营备案行为属行政许可）（一）首部1.裁定书字号：北京市石景山区人民法院（2009）石行初字第20号裁定书。2.案由：市政行政许可。3.诉讼双方原告：王昌镐。委托代理人：王巍，北京市北人律师事务所律师。被告：北京市石景山区市政管理委员会。法定代表人：刘建国，该单位主任。委托代理人：柯军。委托代理人：邹新忠。4.审级：一审。5.审判机关和审判组织审判机关：北京市石景山区人民法院。合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；代理审判员：杨洁、路琳艳。6.审结时间：2009年7月30日。（二）诉辩主张1.被诉具体行政行为被告向北京石聚安达停车管理有限公司（以下简称停车公司）核发了一期、二期北京市公共停车场备案表。2.原告诉称2008年6月，原告发现停车公司进入小区的公共场地进行画线，以收取停车费的名义向业主进行收费，并声称经过了被告北京市石景山区市政管理委员会（以下简称区市政管委）的审批。经调查，被告确实在2009年6月16日向停车公司核发了北京市公共停车场备案表。原告认为，（1）被告在未经原告等业主同意的情况下向停车公司核发备案表是违法行政；（2）小区内本无停车场，被告在小区内业主共有的公共场地内为停车公司核发备案表的行为侵犯了全体业主的权利；（3）被告在核发备案表前未进行任何听证活动，属于程序违法。原告等业主曾多次与被告交涉，但被告均予拒绝，现起诉到法院，请求依法撤销被告区市政管委向停车公司核发的两期共391个停车位的北京市公共停车场备案表。3.被告辩称（1）我委向停车公司核发的公共停车场备案表的依据是北京市机动车公共停车场管理办法，根据北京市运输管理局关于本市机动车公共停车场备案工作有关问题的通知（京运管停字2004254号）规定，现在停车场备案登记已不作为行政许可事项了，因此本案被诉行为不是行政许可行为。（2）我委核发的被诉停车场备案表中所涉及的停车位均是小区建筑规划内，规划用于停放汽车的车位，未占用小区公共场所和道路，因此没有侵犯原告的合法权益。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。（三）事实和证据北京市石景山区人民法院经公开审理查明：原告系西黄新村小区业主，同时也是该小区业主委员会主任。该小区物业公司于2009年4月16日与停车公司签订了小区机动车管理委托合同。停车公司经交管部门核准后，于2009年4月29日就该小区建筑区划内未经转让或出租的规划停车位以及占用公共场所、道路的停车位共198个向被告区市政管委申请公共停车场备案。被告于4月30日向停车公司核发了一期北京市公共停车场备案表。停车公司经交管部门核准后于2009年6月16日再次另就该小区建筑区划内其他未经转让或出租的规划停车位以及占用公共场所、道路的停车位共193个向被告申请公共停车场备案。被告于当日向停车公司核发了二期北京市公共停车场备案表。原告得知被告作出此备案行为后，以小区业主委员会名义于2009年6月30日向被告区市政管委提出异议，未果。原告遂于2009年7月13日提起本案行政诉讼。上述事实有下列证据证明：1.公共停车场备案申请材料；2.一期北京市公共停车场备案表（备案号0830094）；3.二期北京市公共停车场备案表（备案号0830094）。（四）判案理由北京市石景山区人民法院经审理认为：原告以被告已自行撤销被诉具体行政行为为由，申请撤回对被告的起诉符合法律规定，本院应予准许。（五）定案结论北京市石景山区人民法院依照中华人民共和国行政诉讼法第五十一条、最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第六十三条第一款第（十）项之规定，作出如下裁定：准予原告王昌镐撤回起诉。（六）解说中华人民共和国行政许可法虽然明确规定了行政许可的种类，但是一些以其他形式存在、以行政许可为实际内容的行政行为广泛存在，如何识别和界定此类行为，是行政审判的重要课题。本案涉及的机动车公共停车场经营的备案行为，就是一个典型。本案的焦点问题是，机动车公共停车场经营的备案行为的法律属性如何认定。1.机动车公共停车场经营的备案行为的法律属性我国目前关于机动车公共停车场经营管理的法律规范尚不完备。北京市规范此类行为的最高效力的法律规范性文件是2001年北京市机动车公共停车场管理办法（北京市人民政府令第75号）。该办法第三条规定：“市市政管理委员会主管本市公共停车场的管理工作审查停车场经营者的资质区、县人民政府确定行政主管部门在市市政管理委员会的指导下，按照规定的职责负责本辖区内的公共停车场管理工作”第十三条规定：“公共停车场经营者应当遵守下列规定：（二）建立健全经营管理制度和服务规范，按照规定向公共停车场主管部门备案，并接受其指导、监督和检查”第十七条规定：“违反本办法第十三条第（二）项、第（三）项、第（五）项规定的，责令限期改正，并处2000元以上1万元以下罚款。”2002年北京市市政管理委员会等五机关为加强机动车停车场管理工作，增强工作的可操作性，共同发出关于加强本市机动车公共停车场管理工作的通知（京政管字2002341号）。该通知第一条规定：“市市政管理委员会主管本市机动车公共停车场的管理工作；区、县市政管理委员会按照规定的职责负责本辖区内的公共停车场管理工作。”第二条第二款规定：申请人申请从事停车场经营的，“应当自领取营业执照之日起3个月内到市或区（县）市政管理委员会办理停车场备案登记后，方可开展此项经营活动”。第八条规定：“市或区（县）市政管理委员会对停车场实行备案登记制度（备案类审批事项）。”第九条、第十条、第十一条分别规定了停车场经营者必须持由市、区（县）市政管理委员会核发的北京市公共停车场备案表才能分别到公安交管部门办理停车秩序维护措施的审核手续，到价格主管部门办理停车场收费核准手续，到地税部门办理发票核定和购领发票事宜。2003年北京市对于公共停车场管理职责进行了调整，市市政管理委员会的公共停车场管理职责转到市运输管理局，区、县的相关管理职责没有改变。2004年中华人民共和国行政许可法正式实施之后，北京市运输管理局发出关于本市机动车公共停车场备案工作有关问题的通知（京运管停车2004254号）规定：“根据市政府行政审批清理工作的要求，北京市机动车公共停车场备案登记已不作为行政许可事项，改为日常管理事项。”第一条规定：“市运输管理局，各区、县市政管理委员会，西客站地区和亦庄开发区管理委员会的停车场管理权限、备案范围不变，备案表继续使用。”第二条规定：“申请人从事停车场经营的程序原则不变，按照关于加强本市机动车公共停车场管理工作的通知（京政管字2002341号）文件继续执行；相关主管部门的业务流程也继续使用。”第五条规定：“区、县、地区的停车场经营备案盖章，请使用原备案章或主管科室章，具体情况请商本单位法制部门确定。”根据以上规定，北京市机动车公共停车场经营备案登记行为的法律性质应界定为行政许可行为。根据中华人民共和国行政许可法规定，并结合学理界对于行政许可的研究，可以对行政许可的概念进行界定：行政许可是指在法律规定一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。行政许可最显著的特征是它属于一般禁止与解禁的行政行为。换言之，行政许可存在的前提是法律规范的一般禁止。行政许可的设定就是法律规范的一般禁止，而行政许可的实施就是对是否可以解除一般禁止依法作出判断的过程，其目的是对符合条件和具备资格的特定对象解禁。中华人民共和国行政许可法第十二条第（三）项规定：下列事项可以设定行政许可：“（三）提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”。北京市机动车公共停车场管理办法中明确规定了市政管理委员会具有审查机动车公共停车场经营者资质的职责，停车场经营者应当向市政管理委员会进行备案，否则将被责令改正并处以罚款。这种规定就是对北京市范围内关于停车场经营行为的一般禁止：公共停车场经营行为必须备案，如不备案将不仅被责令改正，而且还会受到行政处罚。只有取得了市政管理委员会的备案，才能取得公共停车场的合法经营资质，也才能不被处罚，这种备案行为也就是行政许可中所谓的解禁。行政许可具有多种形式，例如：一般许可、特许、认可、核准、登记、备案等。机动车公共停车场的备案行为就属于其中备案类行政许可。在2004年以前，机动车公共停车场经营的备案行为属于行政许可，实质上不存在争议，北京市市政管理委员会等五机关联合发出的关于加强本市机动车公共停车场管理工作的通知（京政管字2002341号）中明确认定了这种行为属于“备案类审批事项”，并将其作为其后有关公安交管审核、收费核准、税务发票核定与领取的前置必经行政许可程序。但在2004年中华人民共和国行政许可法实施之后，对这种备案行为是否属于行政许可开始产生争议。主要起源于北京市运输管理局发出关于本市机动车公共停车场备案工作有关问题的通知（京运管停车2004254号），该文件将这种备案行为不认定为行政许可，而属于日常管理行为。这种规定是不严谨的。首先，北京市运输管理局作为北京市人民政府所属的一个行政机关，它无权在北京市人民政府制定的北京市机动车公共停车场管理办法变更之前，以其自身的一个规范性文件对该办法设定的行政许可事项进行排除或变更。根据中华人民共和国立法法的规定及相关精神，北京市机动车公共停车场管理办法属于北京市地方规章，它只能由北京市人民政府自行变更或废止，或由国务院进行改变或撤销，或由北京市人民代表大会常务委员会撤销。现在上述有权机关均未对该办法进行变更或撤销，因此北京市机动车公共停车场管理办法现仍有效，其对机动车公共停车场经营行为设定的行政许可仍然存在。其次，从北京市运输管理局制定的该文件内容来看，其规定停车场备案机关的职权范围、备案内容范围、备案程序，以及备案后相关部门的业务流程，甚至备案机关所用公章都未变化，仅仅是在名称上将该“行政许可”变更为“日常管理”。但一个行政行为的法律属性变更，不能仅因名称变更就发生变化，只有当该行政行为调整的法律关系真正发生了变化，该行为的法律属性才能变化。在备案机关职权、备案内容范围、备案程序、备案后对相关部门业务的影响，特别是不进行备案将导致的法律后果均没有变化的情况下，机动车公共停车场的法律规范一般性禁止与解禁的法律关系不会仅因为名称变为“日常管理”，而使其行政许可的法律属性发生变化。综合以上两个理由，2004年之后，机动车公共停车场经营的备案行为仍属于行政许可。2.本案原告是否具备主体资格，其实质在于如何认定建筑区划内机动车公共停车场经营备案行为即行政许可行为的利害关系人。中华人民共和国物权法第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库，应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”从该规定来看，认定建筑区划内的机动车公共停车场经营的备案行为的利害关系人需要区分以下两种不同情况。第一种情况是停车场使用的是规划用于停放机动车的车位或车库。在这种情况下应首先审査业主与开发商之间是否存在关于规划车位、车库的约定。关于约定的方式，法律规定为出售、附赠或出租等方式。这种约定不仅限于房屋买卖合同之中的约定，也包括当事人之间其他协议形式。其中出售主要指开发商将车位、车库交付业主所有，由业主支付约定价款的方式。附赠一般发生在商品房买卖过程中，其性质多为开发商为促进商品房销售而附加提供给买受人的一优惠措施。出租指开发商作为出租人把出租财产即车位、车库交给业主使用，业主支付租金，并在租赁关系终止时将车位、车库返还给开发商的方式。应当注意的是，在商品房销售过程中存在两个法律关系，即房屋买卖和车位、车库转让或出租，二者相互独立，并不存在必然的牵连关系。如果停车场使用的规划车位与车库已被开发商转让或出租给业主，则停车场备案行为的利害关系人应是业主；如果规划车位与车库未被转让或出租，则备案行为的利害关系人应是开发商。第二种情况是停车场使用的是占用业主共有的道路或者其他场地用于停放机动车的车位。在这种情况下，由于根据中华人民共和国物权法第七十三条规定，建筑区划内的道路、其他公共场所属于业主共有，因而在业主共有道路或其他场地上划定的停车位的归属亦应当随着土地使用权的移转而被确定为业主共有。需要注意的是，法律仅规定了占用业主共有道路、其他场地上用于停放机动车的车位，属于业主共有，不包括地下空间。这是因为：第一，地下空间所占用的土地使用权，不能当然地认为属于业主共有。地下空间的利用权鱼包含在土地使用权之中，但其并非随专有部分的购买而当然取得，地下空间利用权的归属要根据规划来确定。也就是说，地上建筑物与土地使用权不能分割使用的原则并不适用地下空间与土地使用权的关系。第二，地下空间作为独立使用对象，因受到中华人民共和国人民防空法中有关防