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关于农地征用制度：问题与对策 ; 论文关键词 农地征用制度，问题，对策 论文摘要 由于我国现行的农地征用制度在立法、征地补偿制度以及土地收益分配机制三个方面，存在着一些问题和缺陷，致使失地农民的权益受到侵害。为了切实保障失地农民的权益，应对现行的农地征用制度进行改革：明确界定“利益”的范围，加强土地立法；按照规律要求改革征地补偿制度；改进征地程序，形成合理的利益分配机制。 随着我国经济建设的快速发展和城市化进程的加快，国家建设需要征用大量土地。按照我国目前城市化进程和基础建设步伐，今后每年需征用农民土地280300万亩，若按照城郊农民人均占有耕地0.8亩计算，就意味着每年新增420万失地农民。由于我国现行的土地征用制度存在着一些问题和缺陷，致使失地农民的权益受到严重侵害。由此失地农民的权益保障成为城市化建设中的一个突出问题。要保障失地农民的合法权益，必须完善现行的农地征用制度。 一、现行农地征用制度存在的主要问题 （一）对“公共利益”界定不清是农地征用制度的一大缺陷。我国明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照规定对土地实行征用”。按照国际惯例土地征用是政府为了“公共利益”而行使的一种特有权力，但由于对“公共利益”缺乏明确的界定，在实际征地过程中，以商业盈利为目的的征用成了土地征用的主要类型。而且我国土地法不仅未对“公共利益需要”作出明确的阐述和界定，反而进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。从而将宪法规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，以至于修建各类楼、堂、馆、所，甚至个体老板开个饭店，都纷纷搭乘“公共利益”的便车，让政府动用强制性征地权帮助他们获得土地。这样做的后果是征地过程中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地的现象大量发生。而通过征用带来的丰厚利益，也促使土地征用规模的无序扩张和征地过程中农民利益的不断受损。 （二）现行的征地补偿制度是计划经济的产物，不适应市场经济的发展要求。由于我国征地制度形成于计划经济时期，在市场经济条件下，征地补偿标准仍以用地的产值倍数为计算依据，没有充分考虑到失地农民按城市方式生活所需的费用。现行的经济补偿由三部分构成：土地上附着物和青苗补偿费、征地补偿费和安置补助费。依据我国土地管理法，现行的征地补偿费的计算方式为“产值倍数法”，即征地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6倍10倍，安置补助费为4倍6倍。此外还规定，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍，征地补偿费和安置补助费两项之和不得超过30倍。这种测算办法不尽合理。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。所谓“前3年平均产值”不能体现土地的最佳用途，因为同样的土地种植粮食作物和材或果木，其收益差距相当大。而政府按照传统的粮经作物来测算，没有或较少顾及到现在的城郊，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准没有考虑到农地所具有的多重社会功能。我国农村土地承载着所有权功能、经济收益功能、就业功能和社会保障功能。土地被征用后，这四种功能都发生了转移，从农民手中转移到国家和社会，但补偿计算中却没有充分考虑土地所承载的多重社会功能。我国土地资源人均占有量在逐年减少，因此，农地作为生产资料的价值不断弱化，作为“生存”的意义却不断强化，从而使农地所承载的社会功能进一步突出。目前我国关于土地补偿是按不完全补偿原则进行的，仅对被征用土地以及征地所引起的直接损失补偿，严重损害了农民利益。我们应按照市场经济规律，制订一个合理而科学的补偿标准，充分考虑土地的增值收益，不仅补偿被征土地现有的价值和损失，而且要考虑土地可预期、可预见的未来价值。第三，与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却不尽合理。 （三）土地收益的分配机制不尽合理。据国家有关资料显示，目前的土地收益分配中，农民只得5%10%，村一级得25%30%，政府得60%70%，这样的分配比例不尽合理。现行的土地收益分配机制存在两方面的问题：第一，农民分享不到土地的增值收益。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升，但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租和级差地租，级差地租形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租产生的原因是因为在同一块土地上连续的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租应该归土地所有者所有，级差地租应该由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对土地增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。第二，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其价值和价值都很高。在经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。土地对农民来说具有财产一样的功能，具有重要的经济价值。1993年我国颁布的法明确了土地承包经营权的地位，规定承包经营者有生产经营决策权、产品处分权、收益权、转包权、转让权和继承权，且家庭承包制30年不变。通则规定，土地使用权属于“与财产权有关的财产权”，国家从法律角度赋予了农民承包土地的财产权，因此农民失去了土地，也就失去了这份宝贵的家庭财产。土地产权的分割让渡同样会产生收益，农民的土地尽管是从集体那里取得的一项“承包经营权”，但这种权利的物权化、财产化已经明朗，这就为土地的市场化流动创设了前提，也为农民的土地权利和利益提供了法律上的界定，土地资源的增值效用逐渐扩大，土地的含金量亦越来越高。而现行的土地收益分配机制恰恰没有体现这一点，因此不尽合理。 二、完善现行农地征用制度的对策 （一）明确界定“利益”的范围，加强土地立法。强调以公共利益为目的对土地实行征用，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通常做法。我国的和土地法对征地问题也都作出了明确规定，但由于我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地过程中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。因此，必须加强土地立法。第一，要明确界定“公共利益”的内涵和外延，从而对政府动用征地权的项目范围作出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上，缩小政府征地的范围。具体做法是应兼顾国家、市场征占主体和农民三者的利益，对纯公益性项目用地、准公益性项目用地以及开发性项目用地，采取分类征占补偿办法，切实保障农民作为市场主体一方的权益。对园区建设和其他经营性项目被征用土地，可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民可以定期分得红利或租金，让农民“失地不失权”、“失地不失利”。第二，要从法律上规定集体土地所有权和国家土地所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。这样，就为经营性建设用地来源提供了制度保证，土地使用者可以不再仅仅依赖于国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与土地所有者农民集体经济组织交易，真正由市场来调控土地的供求平衡，在这一制度安排下，可以同时实现公平和效率的双重目标。一方面在制度上保证了农民在城市化、工业化进程中平等的市场主体地位，使他们能够分享土地非农化后的级差收益，保障了农民的土地财产权利；另一方面，由农民集体经济组织与土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，大量减少了土地用途变更的中间环节，降低了被征土地的闲置率，提高了土地资源的配置效率。 （二）按照市场经济规律要求，进一步完善征地补偿制度。由于现行的征地补偿制度还是计划经济的产物，不适应市场经济的需要。因为城市土地（除划拨外）及其他所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换。此外，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走，这是失地农民经济权益丧失的主要表现。因此，应以市场价格为基础给予被征地农民合理补偿。当然，按市场价格对被征地农民进行土地补偿，势必会加大公益建设的用地，加重政府的经济压力。但是，这并不能成为否定这种补偿原则的理由。因为：其一，既然是公益项目，是供全体社会成员共同享用的设施，理应由负有提供公共产品职责的政府埋单，用公共积累来支付，而不应让部分社会成员被征地农民来承担。其二，不能一味追求经济上的低成本，否则就可能付出上的高代价。因为用侵害被征地农民利益的手段来降低公益建设的成本，可能引发和激化农民与政府的矛盾，甚至影响社会的稳定。其三，土地作为商品和基本生产资料，只有在土地所有权交易价格能够反映土地的稀缺程度的情况下，才可能达到有效配置和合理利用。所以，首先，应充分考虑经济发展和农民收入增长的实际,以当地的城区最低生活保障金作为参照系,提高现行土地征用补偿标准。其次，应坚持市场化方向,结合城市发展总体规划,对城市土地进行划分,按地段、地类确定一个相对合理的基准地价,不同地价实行不同的补偿标准。第三，让农民享受土地的增值收益。目前我国关于土地补偿是按不完全补偿原则进行的，仅对被征用土地以及征地所引起的直接损失补偿，严重损害了农民利益。因此应按照市场经济规律，制订一个合理而科学的补偿标准，充分考虑土地的增值收益，不仅补偿被征土地现有的价值和损失，而且要考虑土地可预期、可预见的未来价值。 （三）改进征地程序，形成合理的利益分配机制。在土地征用过程中，依照我国法律的规定，农民得到相应的补偿，但这部分补偿在整个征地收益中所占的比例应该是多少呢?通过对这一问题的研究，可以看出，失地农民在征地中的所得是否公正。现实的比例是农民只得5%10%，村一级得25%30%，政府得60%70%，这显然是不合理的；应该颠倒过来，农民拿大头，村一级拿中头，政府拿小头。鉴于此，笔者建议采取以下方式分配：第一，地上附着物和青苗补偿费归投资人所有；投资人为农民集体的，由农民集体所有。第二，土地补偿费归拥有土地的集体经济组织成员共同所有，由集体经济组织成员平等享有。第三，安置补助费由拥有土地所有权的集体经济组织成员共同所有，在分配上首先要对由于土地被占失去土地承包经营权的农民进行补偿，在补偿方式上可先确定被占土地的年产值或年纯收入，然后按照确定的年产值或年纯收入补足失地农民二轮土地承包期的剩余年限，剩余资金由全体集体经济组织成员平等享有。在安置补助费的分配上应兼顾同一集体经济组织中被占地农民和未被占地农民二者的利益，被占地农民失去了农村土地二轮承包期内剩余年限的承包经营权，但得到了剩余年限的资金补偿；未被占地农民少得了资金补偿，但二轮承包期内剩余年限内仍有一份承包地，利益相对均衡；这样做同时也考虑了被占地农民的长远利益。如果仅仅按照“占谁