对合肥市城镇化发展若干问题的思考.doc

对合肥市城镇化发展若干问题的思考桑 雷作者简介：合肥市规划局，国家注册城市规划师摘要：近年来，我市的城镇化正处于快速发展阶段，城镇人口快速增长，用地结构中的居住用地比例逐年增加。在城镇化的发展过程中存在着城乡差距较大、规划管理和规划编制不足等一些问题需要我们进一步解决和完善。思路和建议：城乡统筹；加强基层管理队伍建设；加强乡镇的基础设施建设；积极扶持和推动乡镇的产业发展。关键词：城镇化 合肥 思考1 合肥市城镇化发展概述1.1近年城镇化发展变化情况表1、合肥市历年城市人口及建设用地汇总表注：表中城市人口未包括肥东、肥西及长丰县的城镇人口从上表可看出，我市城市化逐年稳步增长，其中1994-2000年为城市化递增速度最快时期。1.2近年城镇化发展过程中城市规模及各类用地结构变化情况表二：1994年城市建设用地平衡表注：按1994年城市现状人口120万人计算表3：2000年城市建设用地平衡表注：按2000年城市现状人口152.9万人计算表4：2005年城市建设用地平衡表注：按2005年城市现状人口224万人计算 综合上表，1994-2005年在城市建设用地结构上，居住用地和绿地所占城市建设用地的比例呈逐年上升趋势。1.3城镇体系现状特征1.3.1中心不强，辐射能力弱与周边省份的中心城市相比，合肥的人口和经济规模及其占全省总量的比重明显偏低，与其作为中部地区人口大省的省会城市地位极不相称。受城市综合实力的影响，合肥市辐射区域的能力尚弱。1.3.2“二元”反差大，周边发展慢尽管2005年合肥全市城市化水平已经达到51.5，但这主要归功于合肥市区，而三县的城市化水平较低。从非农化水平看，合肥市区达到85.72，而肥东县、肥西县和长丰县非农化水平尚低于全省平均水平，反差极其明显。1.3.3断层明显，分布格局散合肥市城镇分布是典型的首位分布，全市无中等城市，缺少有实力的县城和小城镇。城镇人口主要集中在中心城市与三个县城，城市化正处于高度集中状态。城镇体系底部的乡、集镇、建制镇质量不高，三个县城实力薄弱、规模较小，中间缺少联系。合肥市与小城镇的中等小城市，城镇体系断层明显。城镇空间分布受中心城市和交通干线影响大，还处于点轴发展的初中期阶段，主要分布在五条以公路和铁路线为轴线的城镇相对密集地区，即合肥南京、合肥六安、合肥淮南、合肥安庆、淮南芜湖等公路或铁路干线沿线。城镇现状等级规模结构（2005年）注：合肥中心城区已覆盖的乡镇不计1.3.4设施不全，建设水平低中心城市与各城镇联系不便，道路等级也较低，城镇之间横向联系较弱，服务能力不足，供电、供水、环保等设施均较差。公共设施严重匮乏，城镇建设标准低，风貌凌乱。部分地区污染性的工业企业不合理布局直接对生态环境造成破坏。1.3.5职能趋同，体制不完善小城镇职能单一，中心服务型城镇多，产业型城镇少，特色不明显，各城镇自身优势未能得到充分发挥，相互之间缺少分工与协作，重复建设和分散投入的现象比较突出。1.4人口结构特征1.4.1年龄结构青壮年劳动力供给充足，但面临老龄化社会的威胁。根据安徽省第五次人口普查数据，2000年合肥市1040岁之间的中青年年龄段人口比重最大，数量庞大的青壮年群体形成了充裕的潜在劳动力资源，这为城市经济的发展提供了劳动力资源的数量保障。但根据联合国人口统计的标准，合肥市整体上已经步入了老龄化的人口结构类型。如果分成三个地域层次，老年人口比重的分布从城市中心向外，呈现出两头高中间低的U型变化。市区老龄化比重最高，达到12以上，而郊区的老年人口比重最低，仅为7.57，到了三县又有上升，平均在11左右的水平，老城区和三县老龄人口压力较大。1.4.2性别结构性别比随年龄增加而下降，新生儿性别比例偏高。根据安徽省第五次人口普查数据，合肥市2000年的总人口的性别比例为110.5，虽然高于全省107.8的水平，但在正常范围之内。但分年龄段的性别比例有比较明显随着年龄的升高而下降的趋势，其中新生儿的性别比例高于正常值，可能是由于逃避计划生育政策控制对女婴的瞒报漏报，或在旧观念下针对胎儿性别的打胎所导致。在2535岁的青壮年年龄段，性别比例又低于全市平均水平，可能是以男性为主的青壮年劳务输出所引起的。1.4.3素质结构高素质人才比例高，但缺少高级技术人员、城乡差距较大。合肥市15岁及以上人口占全省的7.8，而研究生占全省的比例高达65.2，大学本科占全省总量的31.3，大专、中专和高中学历在全省中所占的比重也超过15岁及以上总人口在全省中7.8的份额；总体上教育程度越高在全省所占的比重也越高，反映了高层次的人口素质结构特征。整体人口素质呈现出“两头重、中间轻”的哑铃型结构特征，缺少以中级技术工人为主导的技术操作层，容易造成从科研到生产的“科技价值链”的中断。从人口素质结构的地域分布来看，高素质人才主要集中在市区，尤其是科技园所在的西市区。市区的人口以高中和高中以上教育程度为主，三县人口素质较低，以初中和初中以下教育程度为主。1.5人口增长趋势1.5.1省域人口向省会城市集中的趋势明显，自然增长在合肥户籍人口增长中仍起重要作用。合肥市大部分年份的总人口增长速度都高于省内平均水平，1990-2005年合肥市户籍总人口年平均增长率为1.4，高于安徽省0.9的水平，2005年更是比2004年增长2.5。合肥市户籍人口占全省户籍总人口的比重由1990年的6.7增长到2003年的7.1。过去几年中，自然增长一直保持较高水平，机械增长趋势明显。1.5.2市域人口增长主要集中在市区。1990-2003年，合肥市区户籍人口年平均增长率为3.45，但三县人口年平均增长率仅为0.54。2005年合肥市区户籍人口增长7.2，而三县户籍人口下降0.5。反映了市区在人口集聚方面较高的吸引力。市区迁入人口总量与增长率都高于三县。迁入人口的市区三县比为2.49，而总人口的市区三县比仅为0.66，表明人口迁移受到城市化过程的影响，市区作为迁入地对迁移人口的吸引力高于三县。1.6市域城镇化发展策略根据城市总体规划，合肥市域城镇化发展总体策略为：“中心壮大，县域突破、择优发展”。大力推进合肥中心城市建设，壮大中心城区实力，完善城市功能，积极发展县域中心城市，择优培育重点镇，形成以中心城区为核心、县域中心城市为骨干、重点中心镇为纽带，各级城镇分工明确、职能互补、结构合理、协调发展的总体格局。(1)极化中心策略：以壮大中心城市为首要任务，加快其与周边小城镇一体化发展。(2)县域突破策略：培育优势县城中心城市，强化其与市域中心城区的分工协作，辐射带动其周边城镇与农村地区全面发展，实现县域经济突破。(3)重点培育策略：选择若干个发展基础好、潜力大、受限制条件小的城镇为重点中心城镇，优先培育专业型和特色型小城镇，带动周边地域发展，并服务农村地区。(4)构建都市圈策略：重点在各发展轴上培育若干重点镇以承接辐射，并为进一步构建合肥都市圈打下基础。1.7城镇化水平预测依据时间序列趋势外推指数法，联合国法，经济发展吸纳能力分析法和区域分析法来预测2020年的合肥市域城市化水平。近期2010年，合肥市域城镇化水平62%，远期2020年合肥市域城镇化水平取均值74，2 城镇化发展面临的主要问题2.1合肥市的城市与乡镇，在经济发展、公共服务设施水平与基础设施建设方面还存在较大的差距。虽然经过建国后几十年的建设，乡镇基本都保证了村村通路和村村通电，但是设施水平低，保障率差。城镇的公共服务设施落后，除少量的学校、医务站外，文化、体育、商等其他服务设施严重缺乏，即使有一定规模的城镇公共服务设施，也基本都分布在条件较好的县城里。此外，由于中心城区与各城镇联系不便，道路等级较低，城镇之间横向联系也较弱，中心城区的辐射能力不足以促进和带动小城镇的发展。2.2规划管理及规划编制执行方面存在的问题。(1)规划管理的法规不统一，城乡规划分置。目前，城区(包括三县县城)以城市规划法为规划的编制和管理依据，而一般镇则以村庄和集镇建设管理办法为依据，二者在规划管理的主体、标准、执行等方面存在差距。由于城乡规划分置，造成了城镇发展上的不均衡，对产业布局和区域发展整体性产生较大影响。目前，我市的产业扩张和集聚主要集中在主城区，第二产业在主城区外围形成圈层式发展，使主城区周围地区的一些镇得到快速发展，而近郊地区的集镇则发展较缓慢，有些镇的规模出现萎缩。(2)基层缺乏有效的规划管理。以往三县均未设立独立的规划管理部门，现在三县虽然设立了规划局，但人员力量和专业水平上明显不足(目前各县规划局的正式公务人员均为4人，虽聘用了一些工作人员，但缺少专业性)，仅仅能服务县城部分，而一般镇由于没有专门的规划管理机构，又严重缺乏相应的专业技术人才队伍，规划管理基本处于无序状态，建设的随意性很大。(3)小城镇建设缺乏规划的指导。小城镇建设必须合理规划，在充分考虑资源环境承载力的前提下科学发展。目前，部分城镇建设在利用原有镇区的基础上，进行了重新规划布局，得到了较好的发展，如肥西的三河镇2005年邀请同济大学编制的建设发展规划，而大部分小城镇则缺乏科学合理的规划，即使制定了规划，也存在规划水平不高，缺乏独特的风貌和文化特色，不能适应现今发展需要，如肥东县撤乡并镇后的18个乡镇(原35个)目前基本上均末进行规划修编，而原先编制的规划成果已完全不能适应现在发展要求。(4)小城镇发展缺少产业支撑。建制镇发展扩大必须要有产业的支撑，以周边发展较好的乡镇为例，如肥西的三河镇(旅游产品)、桃花镇(汽车零件)、长丰的三十岗乡(现代农业)等，均有自己的特色产业支撑。3 关于强化城镇化发展建设的思路和建议(一)统筹城乡规划，尽快出台城乡规划法，科学、合理的指导今后的城镇建设和发展。小城镇发挥着连接城市与农村的重要纽带作用，城镇化的道路主要是大量建设小城镇。党的“十六大报告”在关于走中国特色城镇化道路的论述中，明确指出“统筹城乡经济社会发展”，“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。(二)加强基层的规划管理队伍建设。小城镇建设必须合理规划，在充分考虑资源环境承载力的前提下科学发展。建议规划、国土在乡镇成立基层机构，以理顺规划管理体系，规范城镇的规划管理工作；充实县规划部门的专业人才队伍力量，以切