日本电力工业体制改革对中国的启示.docx

日本电力工业体制改革对中国的启示 摘 要：当前中国电力体制改革进入关键时期，电力体制改革与经济发展息息相关，经济结构调整和经济发展速度决定了电力体制改革的方向。由于中国目前的经济和日本泡沫经济后的发展模式有很多相似之处，而日本电力体制改革是受到改革各方好评的一次改革，因此，分析日本电力体制改革，并汲取其经验教训，对中国电力体制改革具有重要的参考意义。 下载 关键词：日本经济；电力体制改革；发电售电放开；电价监管 中图分类号：F416.61 文献标识码：A doi:10.3969/j.i文章编号：1672-3309（2011）10-41-03 2010年中国经济总量已超越日本，成为全球第二经济大国。回顾中国的经济发展路径，与日本有很多相似之处，如贸易政策、货币政策、产业结构升级换代等均走过了相似的道路。目前日本经济已成功跨越刘易斯拐点，由发展中国家转型为发达国家，其经济发展史为后发国家提供了大量的经验和教训。电力工业是经济发展的晴雨表，很多学者将电力工业描述为经济发展的先行官。当前中国正面临着又一轮电力体制改革，改革的理论及路径均有很多争论，研究日本电力体制改革并分析其经验、教训，对中国正在进行的电力体制改革具有重要的参考价值。 一、日本电力体制改革的背景及改革历程 （一）日本经济发展状况 日本在经历了第二次世界大战后的恢复和改革后，1955年进入经济高速发展时期。1953-1973年的20年中日本经济的实际年平均增长率达到10%。同时，日本在20年的高速增长阶段完成了产业结构向高层次的发展。 20世纪70年代两次爆发石油危机，对严重依赖进口能源的日本经济形成重大打击，促使日本的产业结构、能源结构发生重大调整。但日本经济仍在稳步增长中。以1985年广场协议为标志，日本经济进入泡沫期。广场协议后，由于汇率上升导致出口降低带来升值萧条，日本被迫降低国内利率刺激经济，国内货币供给大增；在美国的施压下，日本逐步放开金融市场，实行利率市场化，银行间的竞争促使银行业将资金投入高风险、高回报的项目上，全社会流动性大幅度增加。由此导致泡沫经济的产生。90年代以后，随着泡沫经济的破裂，日本进入周期性经济萧条，投资与消费均受到抑制，日本经济进入了长期萧条的阶段。产业结构不断调整，制造业逐步外迁，服务业不断发展。经济发展的变化及产业结构调整对能源消费产生重大影响，日本投入大量精力用于提高能源利用效率，发展能源节约型经济发展模式，宏观经济的变化对电力体制改革产生了关键的推动作用。 （二）日本电力行业的特点 战后，日本以地域为界，形成了东京、东北、北海道、关西、中部、中国、九州、四国、北陆、冲绳10家私营电力公司，每家公司负责本区域的发、输、配、售一体化管理，在本区域内形成垄断。另有两家发电公司经营发电业务。 战后，与其他产业一样，日本电力工业经历了快速发展。由以上数据可以看出，电力工业与宏观经济增长基本正相关。电力工业发展受经济发展影响很大，电力体制改革同样对经济发展产生重大影响。 （三）日本电力体制改革起因 进入20世纪90年代后，日本经济持续低迷，电力工业增长也同步放缓。在经济增长放缓后，改革的压力开始增大，电力用户希望通过打破垄断，引入竞争机制，从而达到降低电价、提高发展效率，进而促进经济发展的目的。改革的重点是自由化、市场化，改革的目的是建立竞争机制，以市场的力量降低电价。 日本电力改革开始于经济萧条时期，1995年开始，日本开始第一次电力改革，主要措施是放宽发电市场准入，培育独立发电商，同时部分开放电力用户，独立发电商可以进入售电市场直接向用户售电。第二次电力改革开始于1999年，主要措施是进一步开放用户（2000千瓦及以上用户，约占用户30%），同时开放电网的代输电业务，促使电力公司开始竞争。第三次电力改革开始于2004年，扩大销售环节的市场化（63%的用户参与市场），设立中立的电力系统利用协会和电力趸售交易所，保证输电网络的无歧视开放和公平使用，实行统一的输电收费制度。2008年的第四次电力体制改革，进一步加强监管垄断环节，确保电力市场竞争的公正。同时经过成本效益分析，推迟了全面放开售电市场的时间。 通过电力市场化改革,日本电力工业结构发生了较大变化。在发电环节, 独立发电企业、趸售供电企业、电力公司和电力供应商形成市场竞争；在输配电环节,仍由日本9大电力公司负责运行全国所有的输配电网,提供公平、公开的电网准入和过网输电服务；在售电环节, 9大电力公司负责向各自区域内部50KW 以下的管制用户供电,本地电力公司、其他地区电力公司、电力供应商均可对50 KW 以上的自由化用户供电,形成了零售竞争格局。 二、日本电力体制改革的成果 （一）垄断打破，竞争的引入带来效率提高 电力体制改革后，在售电环节引入了特定供应商,打破了本地电力公司对售电市场的垄断。特定供应商市场份额逐步增大,其中在东京电力公司经营区域的市场份额已经达到4.11%。同时特定供应商进入发电环节，可以针对特定用户新建扩建电源，并直接对特定大用户售电，从而在发电、售电两个环节同时打破原有区域电力公司的垄断，通过竞争机制带来效率的提高。由于竞争机制的引入，原有垄断经营者经营压力加大，9大电力公司不得不重新考虑电价政策、环保政策、投资政策，使得这些政策更为符合经济发展需要，而不仅仅满足于电力公司自身的利益。 （二）电价逐步降低，消费者福利增加 用户电价下降是日本电力市场化改革的主要目标之一，也是电力体制改革成功与否的主要评价标准。日本实施电力市场化改革以来,在发电燃料成本及国际能源价格均大幅度上升的前提下,电价却有较大幅度的下降。从1995年到2003年，日本工业电价下降37.8%，居民电价下降35.3%。售电市场的放开给输配电环节带来压力，东京电力公司也采取措施积极降低过网送电费, 与2000年3月相比,东京电力公司2005年的高压用户过网送电费下降了23.2%，中压用户过网送电费下降了13%，输配电环节电价同样下降。 电价的降低直接导致消费者福利增加。由于竞争的引入，垄断经营者被迫压缩不必要支出，同时放弃超额利润，这部分福利直接让渡给消费者。另外，竞争不断加剧，原有电力公司压力加大，加快技术进步，应用新技术可以带来整体福利的增加，消费者也可分享其中一部分福利。电力是基础性商品，电价的降低导致所有商品的成本降低，有利于拉动全社会商品价格的降低，提高了日本商品的海外竞争力。电价的降低为日本低迷的经济注入了活力。 （三）供电可靠性维持在高水平，用户满意度提高 电力市场化改革以来, 日本供电可靠性继续保持较高水平。电力市场化改革并没有影响供电可靠性。客户满意度不断提高，而自由化电力用户满意度高于受管制电力用户。日本并未强制区域电力公司退出发电业务及售电业务，保持了原有垂直一体化电力公司的全业务，这一措施保证了供电可靠性稳定。 （四）促进电源多样化、电力效率环保情况有所改善 随着电力体制改革的推进，建立了CO2超标公示机制，形成了环保电源优先调度机制。随着公众环保意识的逐步提高，自由用户越来越倾向于向环保的企业购电，从而通过市场的选择，刺激电力企业主动控制其排放量。 三、中日两国电力行业体制改革的对比 （一）中国经济与日本经济的相似之处 改革开放后，中国经济进入了30多年的高速经济增长。与日本相似，均为政府主导下的以出口为主要手段的经济增长。在改革开放初期，外向型经济的发展路径即参照日本当年的发展路径，因此，发展之后所产生的问题也必然类似。当前，中国同样面临着巨额贸易顺差、人民币汇率升值压力大、流动性过剩、劳动力短缺、资产价格暴涨等问题，日本经济高速增长中后期所出现的问题在中国均一一出现。 日本泡沫经济破裂后，民间消费支出水平增长缓慢，企业投资减少，从而导致电力需求增长缓慢。日本的发展过程可以警示我们，在经济的高速增长后，放缓经济增长的步伐，及时转变国内经济结构、转变经济发展模式是避免经济过热和波动的必然选择，因此产业结构调整、能源利用模式的转变不可避免。 （二）中国电力行业的特点和发展状况 2002年电力体制改革后，在发电环节逐步引入市场竞争，发电公司形成市场竞争，国有5大发电集团与大量地方发电企业同时进入发电市场，在全国范围内形成了竞争局面。输配售电业务仍由区域电力公司负责，在输配售电等环节仍旧属于国家垄断。与经济高速发展同步，中国电力工业在改革开放后快速增长。 由表2可以看出，除改革开放初期受体制制约，电力工业发展迟缓，经济发展基本与电力工业发展同步，且快于电力工业发展速度，因此，经济发展对电力工业发展以致对电力体制改革有指引作用。 四、日本电力体制改革对我国的借鉴意义 （一）对电力生产各环节予以分解，将发电、售电业务引入竞争 日本电力体制改革的经验证明，在统一电网难以分解的情况下，发、输、配、售各环节逐步放开同样也能带来消费者福利的增加。日本的输配电业务仍由9大电力公司分区域垄断经营，而发电、售电环节的放开可以将竞争压力从两个方向传导到输配电环节，对垄断业务形成压力。日本的经验中，很重要的一点是放开售电业务，即将电力零售业务放开，引入竞争者经营面对广大消费者的售电业务。 随着经济增长速度的放缓，经济发展方式逐步转变，电力紧张局面将逐渐缓解，有利于在发电这一环节上形成蓄水池，真正形成各发电商竞价上网的局面。电量的充沛供应同时有利于售电业务的放开，可以引入若干独立的售电商，面向消费者开展售电业务，通过优质的服务、精细的成本管理实现竞争，完成优胜劣汰的竞争局面。应明确售电与输配电业务之间的界限，与2002年电力体制改革类似，可将电网公司的主营业务界定在输配电业务，退出售电业务。将售电业务全部交给售电商，由售电商面向消费者。通过发电、售电两个终端环节的放开，形成对输电、配电市场的整体约束，从而实现对垄断的打破和效率的提高。 （二）实现立法先行，以法律引导电力体制改革 由日本电力体制改革经验可以看出，前三次电力改革均以电力事业法的修订为标准和起点，美国的电力体制改革也以一系列法律的颁布为特征，如1992年美国能源政策法案同意开放电力输送领域，1996年美国联邦能源管制委员会第888号、889号法令明确了厂网分离的原则；法国电力改革以电力自由化法为推动。电力工业属于国家基础产业，且改革是新生事物，由国家主导，以法律为标准是改革成功的基础。 中国电力体制改革具体方案几经变化，但一直以国发【2002】5号文件下发的电力体制改革方案为指导，说明在巨大的利益博弈和调整中，明确的政府文件或法律是电力体制改革成功的关键。 （三）建设智能电网，为新能源大规模利用创造条件 由于资源匮乏，日本对能源的高效利用非常重视。日本大力发展光伏发电、风力发电、生物质能发电，这些发电形式虽然当期难以形成规模，但却起到了很好的示范作用，随着资源价格的不断提高及环保成本的加大，新能源发电的优势将逐步体现。但新能源发电有其不稳定、受自然条件限制大等弱点，大规模新能源发电投入可能对电网冲击影响较大。为此需要加强对新能源上网技术的研究，建设更具兼容性的智能电网，通过智能电网建设促进新能源的开发。 （四）建立独立的电力交易平台，形成市场化的电价形成机制 市场化改革的目的是形成公平的价格，并以价格调节资源的流动，达到资源的高效利用。政府的工作应侧重于监管，保证市场交易的公平，同时负责核定政府管制的输配电业务的价格。在输配电价确定后，发电、售电业务的价格均可由市场竞争形成。通过发电机组竞价上网，可以促进发电商降低成本，提升内部管理。通过售电市场的竞争，可以促进售电商降低成本，提高服务水平，从而提高用户满意度。 （五）依托社会主义优势建立全国统一电网 日本做为先发国家，其经济发展对中国具有很强的借鉴作用。但由于其资本主义的性质，又存在诸多不足。体现在电力工业中，一个重要的弱点是在输配电网建设运营中，全国电力联网不足，9大电力公司分区域经营输配电业务，关东、东北、北海道电网采用50HZ频率输电，而关西、中部、中国、九州、四国电网则采用60HZ标准输电，两大电网间通过两条联络线互联，电量交换很少。这种电网结构在遇到重大事故时，无法实现相互支持。这一弱点在2011年福岛核电站危机后体现地非常明显，东京电力公司1/4的用电负荷受到限制，区内分时限电，而关西电网仍有富余电量无法传送到东京电网。限电的发生，导致关东地区这一重工业基地、日本经济的核心地区产量受阻，工厂被迫间断经营，服务业定期停电，延缓了震后经济的恢复，电力短缺甚至可能持续3年以上，造成了公众对电力公司的极大不满。 中国做为社会主义国家，具有在全国范围内统一调配电网的优势。建立全国统一互通互联的电网，加大区域电网之间的联系，对促进国家经济发展，抵御重大灾害风险，满足公众对电力的需求具有重要意义。 (责任编辑：方 涵） 参考文献： 南亮进.经济发展的转折点:日本经验M.北京：社会科学文献出版社，2008. 高德步、王珏.世界经济