综合配套改革机制研究.docx

综合配套改革机制研究摘要改革机制是指在改革过程中改革运作系统诸要素相互作用的方式。本文在改革的基本要素、过程和机制一般性分析的基础上，阐述了综合配套改革的主体、改革载体、改革方案、改革利益，认为综合配套改革的运作系统要素呈现多极化和运作过程呈现层次化的特征。综合配套改革机制应在动力上自上而下和自下而上相结合；在组织推动上多元主体互相补充；在技术支持上，要求改革方案的精细化；在外部保障上，地方立法权与外生检查监督相配套；在空间扩散上，行政传导与自然传导共同作用。 关键词综合配套改革 改革机制 改革要素 改革过程 Abstract: Reform mechanism is the way that the factors of reform operational system interact each other in the process of refses and mechanisms of reform, this article expounds the subjects , carriers, schemes and advantages of the Comprehensive Coordinated Reform and puts forward the opinion that the operational system factors of Comprehensive Coordinated Reform reflect the characteristic of multi-polarity and the functional processes present hierarchihensive Coordinated Reform is both top-down and bottom-up. In terms of the organizational promotion , multi- subjects support mutually . In terms of the technical supports , the mechanism calls for refinement of the reform schemes . In terms of exterior guarantees , the local legislative , and the outer supervision and inspection brace each other . In terms of the space diffusion , administrative transmission and natural transmission inter reform mechanism; reform factor; reform process 一、改革机制的内涵 一般来讲，机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。改革本身也是一个运作系统，即改革运作系统，这个运作系统是由改革主体、改革载体、改革方案、改革利益所构成。这些构成要素各自的功能和它们之间的相互作用，使改革得以实施，形成新的制度安排。在这一过程中，这些改革要素的各自运动和它们之间相互作用的特定方式，就是改革的机制。改革运作系统的正常运转是通过改革自身的机制实现的。 在中国的经济体制改革中，改革者的注意力往往集中在研究和制定特定制度的经济运行机制上，却在很大程度上忽视了对改革自身运行机制的研究，这应该说是一个缺陷，因为转换经济运行机制的改革本身也要通过一定的作用机制才能得以实现。因此，为了推进改革深化，我们必须研究改革本身的运行机制并加以完善，以提高改革运作的效率。 改革机制通常具有以下两个属性：一是改革机制具有多样性。改革机制是改革运行系统中各构成部分各自运动及相互作用，促使改革得以实现的方式，改革运作体系中各构成部分的属性变化，以及它们之间相互作用方式的变化，会形成不同的改革机制。对于相同的改革目标，改革机制却可以是多样的，而不同的改革机制对实现改革的目标有不同的绩效。二是改革机制具有时代性。不同改革机制的功效不同，所以比较和判断其效率如何，不能脱离具体的改革阶段和制度环境，否则就无法比较和做出准确的判断。只有符合特定改革体制机制环境的改革机制，才能有力地推动改革目标的实现，反之，如果改革机制脱离甚至违背特定的制度环境，则可能延缓甚至阻碍改革目标的实现。 改革不会自动实现，改革本身需要动力才能产生、推进并取得改革利益。改革机制存在的意义，在于为改革的提出、组织、设计、实施、推广提供一系列激励和动力。从这个意义上讲，改革机制需要给改革主体提供一种在制度安排外部不可获得的利益，防止改革集团内成员的机会主义行为或非改革集团成员的“免费搭车”行为，为改革集团内成员形成稳定的改革利益预期创造条件，并提供持续的改革激励。 可见，改革机制的本质主要是激励与约束，而约束又是一种反向激励，因此可以把改革机制看成是一种对改革本身进行激励的条件和手段的总称。 二、改革的基本要素、过程与机制 如前所述，改革机制是指在改革过程中改革运作系统诸要素相互作用的方式，因此要具体把握改革的机制，需要对改革的要素及其运作过程进行分析。 (一)改革的基本要素 改革是改革主体选取改革路径，制定改革方案，并在具体实施中获取改革利益的一系列行动安排。一般来讲，改革运作系统包括改革主体、改革载体、改革方案、改革利益四个基本要素： 1.改革主体。改革是由特定利益主体推动的制度创新，这个特定利益主体即为改革的主体。改革主体是改革试验的推动者和实施者，也是改革成效的受益者，它可以是中央政府、地方政府、企业、居民及非营利组织或非政府组织等。 2.改革载体。改革是通过一系列区域性、阶段性的制度安排实现的制度创新，这种区域性、阶段性的制度安排即为改革的载体。改革实际上是一个累积制度创新的过程，是通过一系列具体的改革措施循序渐进、由点带面实现的。一方面，制度变迁要建立更有效率的制度安排，在这一过程中，既要建立一整套新的制度环境，还要清除旧制度，其间还要消除受损者对制度变迁的阻力，这注定改革不可能一蹴而就，总要选择适宜的突破口，分阶段有重点地加以推进；另一方面，不同地区的禀赋条件、发展程度、制度环境有别，适合推进的改革试验内容不同，制度变迁总要选择具备一定改革条件的区域加以推进。改革载体是改革试验的试验田和支撑点，可分为空间载体和项目载体等。 3.改革方案。改革是构建更有效率的制度安排的制度创新，这种新的制度安排需要设计一整套制度体系进行支撑，并通过一定的技术路线予以实现，这种制度体系的设计和实施蓝图即为改革的方案。原则性的改革方案应当明确改革的指导思想、目标、主要任务；工作性的改革方案应当明确改革的重点内容、组织实施办法、决策部门以及具体举措；操作性的改革方案应当明确改革实施细则、程序规章、执行部门及职责分工。 4.改革利益。改革在一定意义上是对改革收益的追求而引发的制度创新，这种改革收益即为改革利益。改革利益是制度创新的内在动因之一，也是改革所要实现的目标。它可以是政府对社会福利最大化的追求，可以是企业对利润最大化的追求，也可以是居民对效用最大化的追求。正是获利能力无法在现在的安排结构内实现，才导致了新的制度安排的形成。从一般意义上讲，如出现预期的净收益超过预期的成本，一项制度就会被创新，可以说，制度创新是制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果，只有当制度创新与变迁有利可图，人们才会发动制度创新与变迁。改革利益可分为改革成效、区域发展目标、改革经验等，有些改革利益是定性的，有些改革利益是定量的。 （二）改革的一般过程 改革的实质是制度创新。改革的过程也是制度变迁的过程。戴维斯和诺思将制度变迁的过程分为五个阶段：形成制度变迁的初级行动团体；提出制度变迁方案；对变迁方案进行比较和选择；建立负责改革实施的次级行动团体；通过制度方案，分配变迁利益。黄少安则将制度变迁的过程分为六个阶段：认识变迁条件，发现变迁机会；组成变迁集团；确定变迁目标；设计和选择变迁方案；实施制度变迁；完成检验变迁，修补和完善新制度。结合我国目前综合配套改革的实践，我们将改革的一般过程概括为五个阶段（如图1所示）。 1.发现改革利益阶段。发现特定改革利益的存在是改革的启动或开始。制度非均衡意味着潜在利润的存在和变迁机会的出现，但这并不意味着制度变迁的机会必然为人们所认识或发现，需要人们去搜寻、发现。特别是当这种机会还不明显、改革利益还不易确认时，这种认识和发现机会的工作就更具有意义。 2.建立改革集团阶段。改革是有成本的。政府、企业改革主体需要掌控一定的人力、物力、财力、权力等资源才能实施改革，从而使预期改革利益转变为现实利益，这就需要围绕改革进行必要的组织和分工，形成改革集团。 3.制定和选择改革方案阶段。改革是改革主体有意识的行为，一旦形成改革共识，就会确定改革的目标和突破口。改革主体可能会设计出多种改革方案，进行比较和选择，标准就是利润的最大化。 4.改革贯彻实施阶段。改革的实施是按照选定的方案，朝确定目标而行动，但是，并不是简单地按方抓药，在实施过程中，还要解决一些具体问题，比如改革的法律保障和监督检验等。 5.改革经验推广扩散阶段。我国改革具有明显的渐进式特征，改革一旦在试点地域行之有效，其他区域就可以避免重新设计、试错的高额代价，直接模仿、吸收、采纳已经形成的有效的制度。 （三）改革的机制 改革运作系统诸要素相互作用的方式在改革过程中具体体现为动力生成机制、组织推动机制、技术支持机制、外部保障机制和空间扩散机制（如图2所示）。 1.动力生成机制。改革机制在发现改革利益阶段体现为动力生成机制，它反映了改革主体和改革利益之间的关系，要求明确改革利益所在和改革主体所求。动力生成机制是改革的力量源泉，推动改革的启动或开始。 2.组织推动机制。改革机制在建立改革集团阶段体现为组织推动机制，它反映了改革主体和改革载体之间的关系，要求各改革主体掌控推进改革所需要的各种资源。组织推动机制决定了改革的可行性和推进力度，提供了实施改革所需要各种投入的来源。 3.技术支持机制。改革机制在制定和选择改革方案阶段体现为技术支持机制，它反映了改革载体和改革方案之间的关系，要求制度变迁集团在确保改革试验的方向性和可操作性前提下，选择最迅速、成本最低的改革方案。技术支持机制决定了改革的方向性、精细性、经济性和可操作性。 4.外部保障机制。改革机制在改革贯彻实施阶段体现为外部保障机制，它反映了改革方案和改革利益之间的关系，要求改革方案的实施有法律法规依据或立法权保障，并且随时监督改革的进程，一旦改革偏离预定的轨道能够及时得到检验和纠正。 5.空间扩散机制。改革机制在改革经验推广扩散阶段体现为空间扩散机制，它反映了本地改革和其他地区改革之间的关系，要求改革经验具备较强的生命力，可复制，可迁移，并且最大限度地发挥示范作用。 上述改革主体、过程和机制的相互关系可用图3表示： 由图3可以看到，在改革的第一阶段（发现改革利益阶段），动力生成机制是联结预期改革利益和改革主体的纽带。在改革利益的吸引下，相关利益主体互相接近，提出改革的要求。在改革的第二阶段（建立改革集团阶段），组织推动机制是联结改革主体和改革载体的纽带。为了实施改革，各利益主体结合成制度变迁集团，通过行政命令或利益交换等手段，掌握各种改革资源，为完成改革任务提供保障。在改革的第三阶段（制定和选择改革方案阶段），技术支持机制是联结改革载体和改革方案的纽带，技术支持机制要驱动改革主体组织智力资源，针对各改革载体设计和选择实施方案和细化方案，并确保方案的方向性和经济性、可操作性。在改革的第四阶段（改革贯彻实施阶段），外部保障机制是连接改革方案和改革利益的纽带，实施保障机制通过立法权确保改革合法依规实施，通过对改革进程的检查和纠错，确保改革利益的实现。在改革的第五阶段（改革经验推广扩散阶段），空间扩散机制是连接本地改革和其他地区改革的纽带，是促使改革经验向同类型其他地区示范、迁移的保障。 三、我国综合配套改革机制分析 通过对改革机制的一般分析，结合我国综合配套改革试验区的运行实践，我们可以进一步分析和把握综合配套改革机制的特征（见图4）。 由图4可以看出，综合配套改革的运作系统要素呈现多级化特征：改革主体由中央政府、地方政府、微观利益主体等各级主体共同组成，各改革主体关注的改革利益有别，存在博弈，在共同改革过程中获取各自的改革利益，制度具有内生性特征。改革载体由综合配套改革试验区、试验区重点改革领域、特定改革领域的重点改革项目等各级载体共同组成，层层深入，每一层次的改革资源都在相应改革主体的控制范围内。改革方案由各试验区总体方案、试验区分阶段改革实施方案、项目详细操作方案等各级方案共同组成，逐级细化，呈金字塔分布，确保各项改革落到实处。改革利益由改革经验、区域改革目标、改革成效等各级利益共同组成，改革主体各取所需：国家重在从各试验区改革中汲取经验；地区侧重借助综合配套改革获取先行利益，实现区域发展目标；各微观利益主体（也包括政府在内）分享改革物质成果。改革的目标是实现改革利益，一项改革要同时取得改革成效、逼近区域发展目标、获得可以复制的改革经验，改革才算取得成功。 综合配套改革的改革运作过程呈现层次化的特征，由图4可以看到综合配套改革分三个层面： 第一层面是国家综合配套改革层面，改革主体是中央政府，改革的载体是符合改革试验条件的改革试验区，这一层面的改革方案是各试验区政府上报、国务院审批的综合配套改革总体方案，改革的利益是取得改革经验并向同类型地区推广扩散。综合配套改革国家层面的改革驱动力和归宿是取得改革经验，并依赖空间扩散机制向外辐射。这个层面关注的是选取适宜的改革试验区进行特定改革试验，取得相应的改革经验后向外复制和移植。 第二层面是综合配套改革试验区层面，改革的主体是地方各级政府，改革的载体是各试验区的重点改革领域，改革方案是各试验区自行设计的分阶段改革实施方案，改革利益是实现区域发展目标，落实区域功能定位。综合配套改革试验区层面的改革驱动力和归宿是试验区的区域发展目标。这个层面关注的是确定正确的改革突破领域，并通过实施一系列改革向区域发展目标逼近。 第三层面是特定专项改革层面，改革的主体是地方各级政府、社会、企业等微观利益主体，改革的载体是重点改革领域的重点改革项目，改革方案是各改革项目的具体操作方案，改革利益是取得改革项目的改革成效，比如土地、税收等直接利益。在专项改革层面，改革的驱动力和归宿是改革的成效，在改革成效的吸引下，政府、社会、企业博弈提出改革要求，组成改革集团，策划具体操作方案，确保该层面改革实施和改革成效的实现。 由以上分析，我们可以概括出综合配套改革机制的特征： 在动力生成机制方面，自上而下和自下而上改革路径相结合，中央政府、地方政府、企业、社会抱着各自的目的提出改革要求，共同组成改革推动集团，改革利益的分配是多方博弈的结果。由于综合了各方的利益，提出的改革应该是一个多赢的结果，使综合配套改革较传统改革相比更具有稳定性，但取得一致同意的过程较长且成本较高。 在组织推动机制方面，多元主体各自掌握的资源互相补充，共同承担改革任务，共同分担改革成本。相比传统改革中央政府扮演了近乎全部的角色，承担了全部的改革成本，综合配套改革减轻了财政的负担，由社会分担了部分改革成本。 在技术支持机制方面，中央政府把握改革的大方向，具体的改革任务和实施办法由地方政府会同相关利益主体设计和选择，最大限度地发挥地方政府和相关利益主体的能动性。强调中央政府指导体现在：具体改革项目操作方案从属于各试验区提出的分阶段实施方案，而分阶段实施方案又服从于各试验区上报的总体方案，确保各级改革方案遵循整体改革方向；强调地方利益主体的能动性体现在:从国家总体方案到地方分阶段方案再到项目操作方案，改革从原则到具体，确保各级改革方案落到实处。由于多元主体、多元载体、多元改革利益的存在，改革方案的精细化要求更加突出，改革方案的设计难度加大。 在外部保障机制方面，综合配套改革需要地方改革立法权和外生检查监督主体进行配套。传统改革的改革倡导者、立法推动者、监督者都是中央政府，改革完全在政府体制内运行，这种改革机制规避了改革与现行法律法规的冲突，自身的检验监督也形同虚设。综合配套改革的多元改革主体可能出现改革主体和立法主体发生分离，如果不赋予地方相应立法权，综合配套改革的制度创新和现行法律法规的冲突将无法化解；综合配套改革存在中央政府、地方政府、企业、社会等多元参与主体，使外生的检验监督主体成为可能，可以对改革的效果进行有效监督检查和客观评价，及时发现和解决改革过程中遇到的问题。 在空间扩散机制方面，综合配套改革经验也不能完全照搬，需要承接地区消化、吸收、创新后才能发挥带动作用。综合配套改革试验的空间传导机制有两种: 一是行政传导机制，试验区内的制度变迁有效地促进了发展并推动了区域的发展,政府将这种制度变迁移植到其他区域,从而实现制度变迁的全国推广；二是自然传导机制