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企业集团国有资产管理中存在的财务监管问题与对策 摘要:财务监管是为了保证会计工作的规范运作和经济效率、效益的提高,政府(或行使国有资产出资人职能的机构)、会计职业团体和组织对财务活动的监督与管理。本论文采用规范分析的研究方法,首先探讨了当前我国企业集团国有资产管理中存在的财务监管问题,同时,根据财务监管的实际情况和效果,构建了“以政府监管为主导、行业自律组织和企业内部监管为补充的财务监管模式”。 下载 关键词:国有资产管理财务监管 企业集团 在新时期下,按照中央的要求和相关法规的规定,新的国有资产管理体制已经初步建立,强化对国有资产的监管,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值目标尤显重要和紧迫。但是由于新的国有资产管理体制刚刚建立和运行,许多问题仍待进一步研究和界定,加强对新型国有资产管理体制下财务监管问题的研究具有一定的现实意义。 一、当前我国企业集团国有资产管理中存在的财务监管问题 2006年国务院国资委制定发布了中央企业总会计师工作责任管理办法(第13号令)、中央企业综合绩效评价管理暂行办法(第14号令)、中央企业财务预算管理暂行办法、中央企业负责人管理暂行办法等20余个规章和规范性文件。表明以财务监管为核心的国有资产管理体制的基本框架和基本制度在立法上已初步规范和确立。但存在的问题仍然很多。具体如下: (一)会计信息质量存在的问题 近年来企业会计信息质量和会计师事务所执业质量总体上有所提高。但会计信息失真问题仍然存在,少数企业甚至存在严重的会计造假行为。主要特征如下:(1)虚增利润、掩盖亏损。(2)侵占流转税款。(3)设置账外账、私设“小金库”。(4)隐瞒利润、逃避企业所得税。(5)基础管理薄弱、财务管理混乱。 (二)财务监管标准存在的问题 目前在我国财务监管的标准方面,新旧会计标准并存的格局依然存在。尽管新准则已在上市公司等全面实施,但我国原来发布的行业会计制度和企业会计制度以及相关专业核算办法、问题解答等并未废止。这样,财务监管标准不统一,影响了会计信息的质量,导致国企会计信息缺乏横向的可比性,难以对经营者进行有效的激励与约束,最终降低财务监管的效率和企业集团的经济效率。 (三)内部财务监管存在的问题 总会计师制度上的欠缺是企业造假的一个重要原因。总会计师制度是现代企业制度的重要组成部分,是公司治理的重要环节。当前我国企业集团总会计师不到位大体表现在四个方面:一是组织不到位,二是职能不到位,三是管理不到位,四是素质不到位。其中以职能不到位尤为突出。总会计师不到位,不能发挥其应当发挥的作用,是造成有些企业财务管理混乱、会计信息失真的直接原因。 (四)社会财务监管存在的问题 会计师事务所从法律与制度安排上说,是按照我国独立审计准则的要求,依法从事对委托方的委托业务进行财务报表鉴证的社会中介机构。独立性是社会审计的生命线。在市场机制下,企业是会计师事务所服务的客户,两者是服务与接受服务的关系。这种正常关系由于竞争的激烈,有些会计师事务所为了争取到或者保住客户,就会违规为企业隐瞒一些问题,这就使会计师事务所失去了从业的独立性,与企业的关系发生了质的变化,成为联手作弊的利益共同体。 二、以政府监管为主导、行业自律组织和企业内部监管为补充的财务监管模式的建立 我们认为,一项完善监管制度的体系设计至少考虑如下几个因素:(1)有利于减少交易成本;(2)制度效率,这取决于监管者与被监管者的一致意见;(3)成本效益原则。据此,我们可以考虑在加强和改善国有资产管理中的财务监管时,建立以下监管模式。(1)在组织设计上,由国务院牵头,形成财务监管的合力,避免对会计和会计职业的多头监管,有助于克服行政部门的本位主义和权力之争,降低对企业和会计师事务所重复检查所带来的社会资源浪费。(2)在监管标准上,设立全国性的会计和法律技术鉴定机构,向财务监管委员会提供专业标准方面的支持,避免不同部门按照各自的标准进行监管形成相互矛盾的结论,提高监管和惩处的权威性。(3)在监管制度安排上,明确政府在财务监管方面的行政权力,如对会计信息质量提出总体要求的权力以及对会计服务市场的行业准入和退出加以限制的权力。(4)在监管方式上,采用例外管理原则,既不完全信赖市场力量,也不滥用政府权力。本文为此具体建立了以政府监管为主导、行业自律组织和企业内部监管为补充的财务监管模式。 (一)完善企业集团内部控制制度 完整有效的企业内部控制是财务监管的良好基础,对内部财务监管进而对整个财务监管的效率、效果具有重要影响。其中公司治理结构将为内部控制提供基本的控制环境,有效的内部控制机制以公司治理为前提。因此,企业集团要按照建立现代企业制度的要求,切实完善公司治理结构,充分发挥法律赋予各机构特别是监事会、独立董事的职能,实现权力制衡,防范企业经营管理者的逆向选择和道德风险,提高公司治理结构的有效性,强化企业内部监督机制。 (二)建立企业集团内部控制标准体系建设 我们可以建立起适合我国自身需要的内部控制标准体系。主要构想是:建立一套包括基本规范、具体规范、应用指南、解释公告构成的内控标准体系框架。基本规范可以借鉴5要素框架,将内部控制的目标定位为保证财务报告的真实、可靠和资产的安全完整,同时兼顾战略目标、经营目标和遵循目标。具体规范中,可以借鉴国际有关做法,围绕保证企业财务报告真实、可靠、资产安全完整这条主线,着重就影响财务报告真实可靠、资产安全完整的重要业务与事项进行规范。 (三)推行财务总监制与外派监事会制度 (1)财务总监制是我国深化企业集团改革实践中发展起来的用以强化出资人财务监督的公司治理结构的创新措施。财务总监因为有权参与企业的经营决策,使其监督贯穿于企业经营活动和财务收支的全过程,既有事后监督又有事中、事前监督,这一改变使出资人财务监督更加及时、更加有效。为使财务总监充分发挥作用,必须设计出对财务总监有效的激励约束机制,使其行动符合委托人的预期。(2)外派监事会制度是一种较高层次的强化所有者对经营者监督的制度,具体是可由国有资产的出资人代表国有资产监督管理委员会向大型重点企业集团派出监事,监事直接对国有资产监督管理委员会负责,确保企业经济活动的合法性、资产的安全性和效益性。当然,这种制度安排运行成本较高,具体操作中也应该讲求成本效益原则,一般主要应用于大型企业集团,这些企业资产规模大、盈利能力强、产业链条长,对国民经济的发展拉动作用明显。 (四)构建国家审计监督制度与社会中介监督制度 国家审计拥有对企业集团的审计权是保证和促进企业集团经理层“受托责任”的全面有效履行并予以确认的至关重要的手段。由国有资产终极所有者赋予国家审计的监督职责,是国家审计以国家监督的形式履行所有者监督的实质要求。因此,为确保国有资产保值增值目标的实现,必须加强和改善国家审计监督制度。社会中介监督是指以会计师事务所为主的社会中介组织依法对委托单位的经济活动及财务会计资料,按照规定审计程序和审计方法进行审验查证,对企业的财务状况、经营成果和现金流量等据实做出客观、公允的评价的一种监督形式,这是一种典型的外部监督方式。社会中介监督以其特有的独立性和客观性得到了社会和法律的认可,具有较强的权威性。而且注册会计师的审计结果也可以为诸如企业集团监事会、国家审计机关、国家授权投资机构、税务机关、证券监管等部门使用,具有真正的外部性。当前在企业集团中推行注册会计师审计制度,对于完善企业集团外部会计监督、提高国家审计效果、满足企业集团多层次的监督需要,满足企业利益相关者的信息需求和提高企业整体监督效率等方面都有积极的意义。 总之,我们针对当前我国企业集团国有资产管理中存在的财务监管问题,结合国际财务监管发展的趋势,构建了“以政府监管为主导、行业自律组织和企业内部监管为补充的财务监管模式”,希望对国有资产的保值增值提供参考。 参考文献: 江萍.加强会计监管的几点建议.山西财税,