政府在投资中的定位问题研究.docx

政府在投资中的定位问题研究摘要本文首先在对新的体制进行分析的基础上，根据我国政府的职能、职能存在扭曲的特点，指出此次投资体制改革的决定在执行中可能存在的问题。最后，分别从提高中央政府在投资方面的宏观调控、规范地方政府的投资行为、分离政府的投资和项目管理职能几个方面对投资中政府的角色定位问题进行了研究。 关键词投资体制；改革；政府；角色 一、新的投资体制改革决定的主要特点 2004年7月，国家公布新的关于投资体制改革的决定（以下简称决定）。决定的主要目的是改革政府主导的投资体制，确立企业在投资活动中的主体地位，实行企业自主投资，自负盈亏，自主审贷，自担风险。决定规定，对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，政府只对重大项目和限制类项目实行核准制，其它项目无论规模大小均改为备案制。审批制是投资体制矛盾的焦点。由于政府并不比企业了解，依靠行政手段审批大量的具体项目必然是低效的。所谓政府核准，就是政府作为和经济的管理者，对企业投资建设的重大项目和限制类项目等，从维护国家经济安全、合理开发利用资源、保护生态、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，而不再对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。除此之外，其它的投资项目由审批制改为备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门登记备案，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。如果企业想投资建设一个项目，不需要得到政府的批准，只需将计划方案上报政府即可。比较审批制与核准制，两者的共同点都是政府有权力决定一个项目能否上马，但由于其基本出发点不一样，投资中政府的角色也就不同。前者是从企业所有者的角度去审批，后者则从政府承担的社会经济职能的角度来考虑其效果。 二、新的投资体制改革决定可能存在的问题 首先，决定中为政府投资设定的领域包括：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。这些领域仍有过宽之嫌，比如高新产业，政府就可以完全放手让企业去做。 其次，对于政府投资的项目，这次提出要完善政府投资制衡机制，投资主管部门、主管部门以及有关部门相互监督。但是，对于一些重大项目仅有政府部门之间的监督制衡是不够的，人大与政协都应该参与到政府部门的制衡机制中来。这次出台的投资体制改革方案所要解决的，实际是固定资产投资领域的问题。对政府投资的责任约束，从本质上说，不单是投资体制的问题，甚至主要是政府体制问题。由投资主管部门设计的改革方案，还很难摆脱部门的局限性。这次改革极有可能是投资项目的计划审批权限在不同部门之间重新划分。这次出台的改革方案明确提出，要建立对政府的追究制度。但需要继续探讨的问题是，如何对政府投资进行问责、谁来问责、问责谁？对政府投资进行问责是否有足够的体制支撑和内在动力？在政府内部，怎样建立有效的政府投资制衡机制？在改革过程中，这是无法回避的问题。否则，很可能出现我们希望政府机构自问自责，而事实上无法问责的情况。尤其是，当我们在强调按照程序决策的时候，应该注意到，在现实生活中，政府投资决策程序往往是合法的，至少经过解释可以让它合法。这种情况是否会成为问责制的盲区？行政审批制度改革只是投资体制改革中的一小步，如果不建立责任制，只改审批制，领导不承担投资决策失败责任的状况仍不会改变；只要权力与责任脱节，劣质而无人负责的“首长工程”就还会出现。决定出台之后，还有很多工作需要做。 另外，决定赋予了大型企业集团更大的投资自主权。这些大型企业只要编制中长期发展建设规划且经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于决定规定的核准目录内的项目可不再另行申报核准，只须办理备案手续。这些大型企业集团大都属于中央直属企业，处于垄断的地位，争取银行信贷容易，而且它们一上都是大项目，这样，未来再出现投资膨胀很有可能就由这些特大型企业所诱发。 同时，决定中所列的需要核准的项目面过宽，而真正只需备案的项目面过窄，仍为行政权力干预经济留下了空间。这都需要在改革过程中逐步完善，以便真正构建起新型的投资体制。 三、政府在投资中的角色定位 在投资中，政府的角色定位很重要。投资体制固然可以作为政府角色定位的一个框架，但是还不够。投资体制在一定意义上只是政治体制的一个部分，还应当从经济体制、政治体制这两种体制框架中给政府作角色定位。在我国，政府的经济职能有些扭曲变形。政府经济职能涉及到很多指标，但考核政府的政绩仅仅看反映经济增长的数量指标，这样很容易造成政府经济职能的扭曲。我们国家面临的问题是，政府经济职能要优化，或者说改造、转化，而不是放弃经济职能。另外，政府的经济职能和社会职能的关系也需要调整，具体讲，主要有以下几点： 1.提高中央政府在投资方面的宏观调控能力 （1）提高投资规划的权威性。中央政府根据经济发展的需要制定国民经济和社会发展的年度计划和五年计划、产业发展计划、地区发展规划、固定资产投资计划等，并保证这些计划的连续性和科学性。这样可以使投资主体知道国家经济和产业发展的重点、国家对投资的调控目标以及国家未来经济的走向。 （2）重视使用经济手段。尽量避免直接使用行政手段调控投资给微观投资主体带来的震荡。应合理利用、价格、利率、发行、信贷等经济杠杆，调控投资主体的投资行为。利用税收调控主要是通过设置与投资有关的税收，或对现有的一些税实行减收和免收的办法去调控投资主体的投资行为。如征收投资方向调节税；对企进行技术改造而进口的高新技术设备减免进口环节的一些税收；对企业利用盈利投入国家鼓励建设项目的资本金和还贷资金，退还部分或全部企业所得税；对高新技术产业的风险投资项目，在其投产后一定时期内减免企业所得税等。这些都是对调整投资结构有一定作用的措施。价格调控是国家通过对其控制价格的产品制订优惠性价格的办法，提高投资主体对国家鼓励建设项目投资的积极性。如可在一些铁路新线上继续执行过的新路新价等。利率调控可分为两个层次：一是对全社会固定资产投资规模进行调控时，可提高或降低机构的贷款利率，以抑制投资规模的过快增长或投资总量的增加；二是对投资结构的调整，主要是对国家鼓励发展的行业的建设项目在贷款利率上给予优惠，由政策性银行对该项目发放软贷款，或者由国家财政为商业银行提供贷款贴息。国家掌握的建设债券发行和企业股票上市的批准权，都可以用来支持国家鼓励发展的项目建设，提高投资主体向这些项目投资的积极性，达到调整投资结构的目的。 （3）实行严格的约束。固定资产投资和项目的建设涉及到经济和社会的多个方面。因此，许多方面的法律和法规都能对其起到约束作用，如关于土地和其它资源的开发与利用、环境保护、产业政策、筹资和、城市规划、企业组建、招投标、执行、设计、施工、监理等方面的法律和法规。目前我国在这些方面的法律法规基本上都已建立，对投资的调控效果很明显，问题的关键是有法不依或执法不严，起不到预期的约束作用。在市场经济发达国家中，一般没有人专门地研究投资体制，也没有制订专门的投资法，但几乎毫无例外地都是利用环境保护、土地和资源利用、产业发展、货币金融、企业组建、合同管理等方面的法律和法规，对投资者的投资行为进行法律约束。考虑到投资建设涉及的方面和领域太多，无法用一部投资法来解决投资建设领域的可能遇到的各种法律问题，因此，当前我国不应该追求制订一部对全社会固定资产投资都能起调控作用的投资法，而是应该制订对国有单位投资主体有约束作用的国有资产投资管理条例或国有资产投资法。 （4）建立有效的投资信息导向制度。中央政府通过信息导向对投资者的投资规模和投资方向进行引导。这些信息应该包括：与未来资源和市场条件发展变化有关的信息，包括国家的经济和社会发展信息、总需求与总供给信息、国家产业政策变化信息、产业发展和调整信息、行业的需求和供给信息、地区市场发展和变化的信息、国际市场发展和变化的信息、产品的价格走向以及各种对投资者建成项目的效益可能产生影响的信息等；产品技术信息，包括新技术、新产品在产业中的应用前景和对市场的影响、国外同类技术应用效果情况、国内同行对技术的看法和采用计划、产品更新换代的时间周期等。 2.规范地方政府的投资行为 20世纪80年代初期实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩。以GDP增长为基础的晋升激励在调动地方官员发展地区经济的积极性方面曾发挥过重要的作用，这在经济改革初期、计划体制的束缚还相当严重的时候尤为如此。但随着市场的发育和完善，区域分工与整合的需求日益增加，这种激励机制的消极后果也越来越明显。各级地方政府的官员一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益，特别是20世纪80年代以来的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；但另一方面，这些地方官员同时也是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。为了实现地方政府官员的晋升，地方政府在选择投资项目时，不仅考虑经济因素，也考虑政治因素。为了实现最快的晋升，各级政府互相攀比，一些明显亏损的、不符合国家产业政策的投资项目也上，结果造成产业结构趋同，投资膨胀。因此，我们有必要对地方官员的政绩考核制度进行反思。目前中央政府特别强调科学发展观问题，淡化GDP指标，强调绿色GDP概念等等，正是改革传统政绩考核体系的一种积极举措。为了尽量降低晋升激励所带来的消极后果，地方政府应负责本地区的公益性项目。应该将地方政府的注意力集中在服务本地公众的能力和满意度等方面。地方政府尽量不介入盈利性项目，减少地方政府对市场的干预。地方政府干预少了，直接投资少了，角色真正转变为公共产品的供给者、经济社会环境的创造者、维护者，政府机构就不但能自动生成“内部消肿”效应和廉政效应，而且还能在抑制地方项目投资盲目过热方面自动发挥积极作用。 3.政府投资管理和项目管理职能分离 无论是中央政府还是地方政府，都承担着社会和经济发展多方面的责任，固定资产投资建设仅是其众多职能的一个组成部分。由于政府中直接管理建设资金的人员数量及专业、时间、能力有限，不可能对种类众多的大量国有单位投资项目进行具体的管理，尤其是在需要精简政府机构的背景下，政府摆脱繁琐的项目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投资管理职能和项目管理职能分离是必要的，即政府部门只对