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公众参与行政决策研究综述 摘 要：公众参与行政决策是推动科学决策、民主决策的重要途径。行政法学界及公共管理学界对公众参与行政决策制度的研究，主要是通过对公众参与行政决策立法以及具体制度进行研究来提出完善我国公众参与行政决策制度的设计构想的。但目前的研究还存在公众参与纵深研究不足的问题，如缺乏对公众遴选、责任、意思表达与权利救济的研究等。今后的研究可向公众遴选机制、责任机制、意思表达机制以及参与强度和限度等方向推进。 关 键 词：公众参与；行政决策；协商民主；公众责任 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0048-09 收稿日期：2016-03-01 作者简介：高谭媚（1993），女，四川雅安人，四川大学人权法律研究中心工作人员，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。 公众参与，是指行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。其对于科学决策、民主决策具有重要意义。对公众参与行政决策进行研究，一方面，有助于解决公众参与在行政决策立法与实践中存在的问题，为具体制度的构建与完善提供理论指导；另一方面，有助于提升公众参与行政决策的价值地位，增强公众的参与意识，为今后我国公众参与行政决策指明方向。总体来说，学界关于公众参与行政决策的研究较多，研究成果也相当可观，但从研究的深度和广度上看仍然存在一些问题，需要进一步探讨。 一、研究文献概况 （一）专著 在中国国家数字图书馆，以公众参与为题名进行检索，搜索出48个结果，但多是针对公众参与的研究，只有极少数与公众参与行政决策有关。同时输入公众参与与行政两个词为题名进行检索，搜索出13个结果。按照专著内容可分为三类：第一类是对公众参与行政立法的专门介绍，因本文对行政决策的定义采用狭义说，而狭义的行政决策与行政立法相互平行，故此类研究与公众参与行政决策无关；第二类是对整个行政过程中公众参与的探讨，因行政决策过程包含于行政过程内，故此类研究对于公众参与行政决策过程也进行了介绍；第三类是中外公众参与制度比较研究，侧重于对公众参与的研究，对于公众参与行政决策有所提及但不够深入。以公众参与行政决策为题名进行检索，仅搜索出1个结果，即李国旗所著的公众参与行政决策（天津人民出版社2012年版）。该书主要介绍了公众参与行政决策的主体及程序、我国公众参与行政决策法治化以及公众参与权等基本问题。 （二）论文 在中国学术期刊网（CNKI）数据平台，以公众参与为篇名进行检索，找到7192条结果，涵盖环境保护、城市规划、立法等方面，此领域的学者将公众参与行政决策作为研究公众参与的一个方面。以行政决策为篇名进行检索，找到1881条结果，主要是对行政决策程序以及重大行政决策的研究，此领域的学者将公众参与作为行政决策程序的一个重要步骤或重要原则加以研究。以公众参与行政决策为篇名进行检索，检索结果为96条（其中，期刊论文58篇，硕士学位论文12篇，会议论文4篇，报纸理论版文章22篇），主要是对公众参与行政决策制度构建及程序设计的研究。总体看来，学界对行政决策的研究时间较早，1984年就有论文成果出现；对公众参与的研究稍晚，最早的论文成果出现于2000年，但数量远远超过行政决策；而关于公众参与行政决策最早的论文成果则出现在2003年。 （三）课题 在全国哲学社会科学规划办公室网页社科基金成果数据库输入公众参与行政决策进行检索，没有查询到相关国家社会科学基金项目。输入公众参与进行搜索，结果显示为6个，其中与公众参与行政决策相关的只有2个，分别是：2006年7月1日立项，项目负责人为章剑生的一般项目行政规划中公众参与的原理与制度研究；2005年5月18日立项，项目负责人为王锡锌的青年项目行政立法和决策过程中的公众参与研究。输入行政决策进行搜索，结果显示为6个，其中与公众参与行政决策相关的有1个，即1998年5月1日立项，项目负责人为孙柏瑛的一般项目关于社区内公民参与行政决策的思考与建议：发展公民与基层政府机构的互动关系。 从总体上说，在已有研究成果中分别对公众参与和行政决策的研究较多，对公众参与行政决策的研究较少，但在对公众参与或者行政决策进行研究时，或多或少地会提及公众参与行政决策问题。从成果类型来看，专著和课题较少，论文较多，但总体数量不大，还有较大的研究空间。公众参与行政决策作为一个单独的研究对象，与国家层面对行政过程中公众参与的重视程度有关。关于公众参与行政决策，在国家政策法规层面有三个标志：第一，2004年国务院发布全面推进依法行政实施纲要，提出要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；第二，2010年国务院发布关于加强法治政府建设的意见，将公众参与确定为重大决策的必经程序；第三，2014年党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称决定）强调：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。 自2004年国务院发布全面推进依法行政实施纲要以来，学界对公众参与的研究较多，论文成果数量一路攀升，但关于公众参与行政决策的论文数量未见明显增加；2010年国务院发布关于加强法治政府建设的意见后，对公众参与行政决策的研究日渐增多，2013年论文成果呈现高峰趋势； 2015年再次出现高峰。（见图表一、图表二）二、公众参与行政决策研究的现状 通过梳理学界的主要学术成果后我们发现，研究公众参与行政决策的学者主要集中在两大学术领域：一是行政法学领域，从法学视角出发，侧重于对公众参与行政决策立法、程序及具体内容的研究；二是公共管理学领域，从公共管理和经济学角度出发，侧重于对决策成本、公众参与影响力的研究。公众参与行政决策是法律问题，因此行政法学界的研究较公共管理学界更广、更多。笔者梳理出了学界研究公众参与行政决策采用的主要方法，并从立法研究和具体制度研究两个方面介绍研究的主要内容。由于篇幅有限，本文仅介绍我国学者对我国公众参与行政决策的研究，不涉及国外学者的研究以及我国学者对域外相关制度的研究。 （一）主要研究方法 学界研究公众参与行政决策有三个角度：一是对公众参与进行研究时，因将行政决策视为公众参与的一个领域，故对公众参与行政决策有所涉及。二是对行政决策或行政程序进行研究时，因公众参与系行政决策程序的重要原则之一，故对公众参与行政决策或行政程序也有所涉及。例如张步峰在其著作正当行政程序研究（清华大学出版社2014年版）中就对公众参与行政程序的立法模式、效力等作了简要介绍。三是专门研究公众参与行政决策。学界对公众参与行政决策进行专门研究时主要采用以下三种方法： 第一种是个案分析，即通过对具体事例的分析，指出行政决策中公众参与存在的问题并提出相应对策。采用第一种方法者为数不多，在中国学术期刊网（CNKI）数据平台以公众参与行政决策为篇名进行检索的96条结果中，以为例为篇名进行二次检索，仅有3条结果，作者分别以电动车标准之争、516邻水县事件以及PX项目选址为例进行切入。在以决策和公众参与为篇名检索出的420条结果中，以为例为篇名进行二次检索，有23条结果，但其中仅有11条结果是以具体事件为例对公众参与行政决策进行分析，且所举实例存在重复研究的情况，余下12条结果是以某地方政府的相关制度为例进行切入。 第二种是地域分析，即对某地方政府的公众参与行政决策情况进行研究，指出存在的问题并提出对策。例如：谢天宇发表于社科纵横（新理论版）2010年第4期的论文完善沈阳市公众参与行政决策程序机制研究，刘畅的硕士学位论文云南省地方政府行政决策公众参与问题研究，李涛的硕士学位论文地方政府决策中公众参与问题探究以常州市为例。这三篇论文分别选取沈阳市、云南省以及常州市作为调研对象对公众参与行政决策进行分析研究。但采用此种方法者并不多。 第三种是全面概括分析，既不以具体案例切入，也不局限于研究某个地域范围，而是全面概括理论和实践中存在的问题并提出应对之策。例如李志强发表于福建法学2009年第4期的论文试论行政决策公众参与制度的具体建构，陈军平、马英娟发表于中国行政管理2009年第1期的论文行政决策中的公众参与机制。 虽然上述三种方法切入角度不同，但殊途同归，一方面剖析了当下公众参与行政决策存在的问题，另一方面提出了制度完善和构建的建议。在三种方法中，采用第三种方法的居多，与前两种方法相比理论性更强，但由于缺乏具体事例，研究成果还存在一定的重复现象。 （二）对立法的研究 关于公众参与行政决策的立法模式，张步峰将其分为三种：第一种仅规定了公众的参与权；第二种规定了公众的参与权与政府的作为义务；第三种既规定了公众的参与权和政府的作为义务，又规定了公众参与的效力。 学界有人提出，目前我国公众参与行政决策立法主要存在三个问题：第一，缺乏全国性的统一制度规范。例如吴克强在其硕士学位论文中提出，目前对公众参与行政决策具有全国性约束力的制度规范分散在中华人民共和国价格法中华人民共和国环境影响评价法以及中华人民共和城乡规划法等法律法规中，尽管法律位阶高，但适用领域较窄，调整对象有限；各地虽然陆续出台了行政程序规定重大行政决策程序规定等规范性文件，但法律位阶低，适用范围有限，难以为公众参与行政决策制度构建提供一个常态化的标准。第二，在程序设计上可操作性不强。例如张琼在其硕士学位论文中认为：向社会公开征求意见缺乏法律依据、具体实施办法和回应机制。还有学者提出：对于如何遴选参与人、如何启动公众参与程序并未作出规定；虽列举了听证会、论证会、座谈会、协商会等公众参与方式，却未设计具体程序，于实际操作无益。第三，欠缺法律约束力。部分制度规范虽提出要在行政决策中引入公众参与机制，但是并未规定如决策者违反这一规则所应承担的法律后果。 针对分散立法存在的局限性，学界大多主张对公众参与行政决策进行统一立法。关于如何统一立法，学界的观点又可分为以下三类：第一种观点是出台行政程序法。如林兴乐认为，通过行政程序法保障公众参与行政决策是世界各国的通行做法，是民主与法治发展的趋势；何海波认为，作为成文法国家，出台行政程序法是我国完善公众参与行政决策的不二选择。第二种观点是由全国人大或全国人大常委会专门立法。如朱海波认为，应由全国人大或全国人大常委会制定公众参与行政决策保障法。第三种观点是由国务院出台行政法规。如罗豪才认为，当下应由国务院出台重大行政决策程序条例。 （三）对具体制度的研究 学界对于我国公众参与行政决策的具体制度研究主要集中在以下几个方面：一是对行政决策中公众参与主体的研究，二是对参与方式的研究，三是对启动机制的研究，四是对公众参与在行政决策中的效力的研究，五是对回应机制的研究。 公众参与主体研究。学界认为，在公众参与主体层面存在三大问题：第一，现有公众参与行政决策程序中公众参与的主体不明确，代表产生机制不健全，有专家专制之嫌。第二，行政机关权力意识过大，公众的权利意识和参与意识不强。第三，非政府组织发展不完善，受到的行政干预过多，缺少代表机构所应有的独立性，对决策的影响力不强。要解决上述问题，学界认为应先明确公众参与主体的范围。关于参与主体，有学者认为应包括两大类，一类是未被剥夺政治权利的公民，另一类是依法成立的社会组织，外国人及国外组织则根据对等原则确定能否参与。另有学者认为遵循均衡性的要求，参与者应包含三类人：利害关系人、专家以及能够影响行政决策制定和实施的行政官员。至于如何筛选，学界对传统的利害关系人说进行了补充和修正。有学者认为，应当综合考虑利害关系和参与主体对决策项目的关心程度，还应考虑空间性、时间性，参与者的知识行动能力、组织化程度、意愿性以及决策事项的性质及复杂程度。另有学者认为，可以采用公推公选的方式进行筛选。公众参与方式研究。学界总结出了公众参与方式各自存在的主要问题：第一，与公众直接沟通的面对面参与方式没有明确的法定程序，且被访问者的独立性难以保证。第二，举办听证会成本较高，难以向常规化发展。第三，媒体参与方式虽然成本低，但制度化程度不高，且公众受经济、地理和阶层等影响较大。第四，公众调查方式中与政府的沟通几乎是单向的，公众深入参与的机会较少。针对前述问题，部分学者主张创设新的、更有效的公众参与方式。例如：有学者提出借鉴我国香港特别行政区的做法，主动召集利害关系人、专家等组成公众咨询委员会参与行政决策。另有部分学者则主要研究如何完善现有的公众参与方式。如姬亚平认为，针对可能受决策内容直接约束的公众，应借助媒体进行定向宣传；李志强认为，并非公众参与的强度越大，决策效果就越好，应根据决策事项的专业化程度调整公众参与的强度和方式。 公众参与启动机制研究。有学者认为，目前我国行政决策中公众参与的主动权基本由决策者掌握，公众实际成了单纯的承受者，只有在受到决策者邀请时才有表达意见的机会，而公众一旦失去启动决策参与的权利保障，将难以肩负起与决策者协商谈判的使命。因此，有学者提出建立公众动议机制，利害关系人、专家均可通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出参与动议。吴克强认为，可借鉴现行行政许可、行政处罚中听证程序的启动机制，将公众参与的启动方式分为依职权和依申请两种，并分别规定适用范围。 公众参与效力研究。关于公众参与的效力，张步峰认为，目前各地方政府态度不一：一种是采纳合理的意见与建议，另一种是行政机关应当充分考虑其提出的合理意见。显然采纳比充分考虑的裁量空间更小，但前提均是合理。大部分学者认为，公众意见主要起参考作用，决策者不是必须采纳，而应综合考虑其他因素。如蔡定剑认为，决策者可以作出与公众意见不一致的决策，但必须作公开、合理的解释，并举出相应的证明资料。陈军平、马英娟认为，按照审慎性民主的要求，公众意见在行政决策过程中大多仅起到咨询、参考的作用，即行政机关必须考虑公众的意见，但最终决定权仍属于行政机关，只需说明采纳或不采纳的理由。至于如何保障公众参与行政决策的效力，有学者认为应健全司法审查制度。例如徐淑芹将公众参与权分为基本参与权和具体参与权，认为行政决策侵害基本参与权的，属于程序严重违法，应确认无效或者予以撤销；如果侵害了具体参与权，则属于性质轻微，可采取训诫、警示等措施使之改正。 公众参与回应机制研究。有学者认为，我国公众意见反馈机制尚未普遍建立，说明理由制度亦不完善，对于是否采纳公众意见、如何说明理由等均缺乏必要的约束性具体规定，且未考虑决策机关是否有能力处理数量庞大的公众建议的问题。对此有学者提出应完善说明理由制度。如朱海波认为，要建立健全行政决策草案说明和公众参与行政决策意见处理情况说明制度，以保障公众参与行政决策的效果。还有学者提出要建立公众参与意见反馈机制。如吴克强认为，公众参与意见反馈机制不同于说明理由制度，更不能被后者替代；姬亚平则建议将反馈机制作为决策程序的一个环节，如果决策者未进行反馈，则可认定行政决策程序存在重大瑕疵而予以撤销。 三、公众参与行政决策制度研究 存在的问题及未来的研究方向 （一）目前研究存在的问题 公众遴选机制研究有待深入。从已有的研究成果看，在公众参与主体方面，学界目前的研究局限于对有权参与行政决策的公众范围以及参与公众遴选原则的探讨。一方面，对于参与公众遴选标准仅做了原则性的分析，提出了均衡性实效性意愿性等遴选原则，但对实际操作无益，且未跳出传统利害关系人学说的窠臼；参与公众应代表自身利益还是公众利益，是否允许有公益代表等问题均未能得到解决。另一方面，除了参与主体的遴选标准存在问题外，对于如何确定遴选主体，是由决策机关进行遴选还是由第三方组织进行遴选抑或是由公众自发推荐代表，是否建立专门的参与公众遴选机构，如果需要建立专门的遴选机构，那么应由决策机关建立还是由第三方机构建立抑或是由公众自发组成，遴选机构应当是常态性还是临时性，由谁组织启动、监督以及具体的遴选程序等一系列