经济责任审计问题研究.docx

经济责任审计问题研究 中图分类号：F239文献标识：A文章编号：1009-4202(2012)04-000-03 下载 摘要经济责任审计是对党政机关领导干部和企事业单位领导人员进行监督的重要手段，审计结果是对干部考察、综合评价、任用和奖励兑现的重要依据。通过对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定的学习和工作实践，对经济责任审计工作的现状及存在问题进行分析，提出完善经济责任审计管理模式及工作机制、强化组织协调管理、创新审计方法和手段等对策，为今后的经济责任审计工作提供指导作用。 关键词领导干部经济责任审计问题分析对策 一、概述 经济责任审计是伴随我国社会主义民主法治建设产生和发展起来的，是适应我国国情而不断实践、创新审计理论的永恒课题。国内的专家、学者、审计人员对经济责任审计进行了大量的研究，但观点不一。各级审计机关开展的经济责任审计仍然处于摸索阶段，存有工作实践与相关理论脱节，达不到理想的审计效果。在查阅分析一些专家、学者的论著的基础上，对经济责任审计定义、内容、制度建设等进行重点关注和综述。 （一）关于经济责任的理论定义。目前基本有两种观点：一种观点认为经济责任是领导干部对其所在部门、单位财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的主管责任和直接责任 。另一种观点认为，经济责任是领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务 。前者认为经济责任就是领导干部应当承担的责任后果，经济责任审计则是对领导干部所负责任的追究；后者强调经济责任是领导干部应当履行的职责、义务，经济责任审计则是对领导干部履职情况的监督检查。后一种观点科学、全面表述了经济责任的内涵，是领导干部在职期间职权、责任和义务的统一。如此表述消除了人们对经济责任审计的偏见，客观上能够促使领导干部逐步转变认识，自愿接受审计监督，自觉依法行使权力，有效履行职责。 （二）关于经济责任审计内容的论述。经济责任审计的内容具有广泛性和复杂性的特征。不同地域、不同行业、不同部门、不同岗位的领导干部履行的职责不尽相同，故而经济责任审计的具体内容也不好统一。比如，审计署经济责任司李树廷司长认为经济责任审计要以财政财务收支为基础，但不能局限于财政财务收支，应重点关注领导干部经济决策情况、内部管理情况、执行国家政策情况 。学者张仕德认为经济责任审计必须从注重财务责任审计逐步转向更加注重领导干部“角色责任”“能力责任”“财产责任”“道德及法律责任”。学者李明认为审计内容要由关注经济活支的真实合法性向关注领导干部履行“四权一廉”（经济决策权、经济政策执行权、经济管理权、监督权和廉政建设）的职责转变。规定对各审计对象及审计内容给予全面及详细的表述，集中体现了先前专家、学者的论述。但由于规定政策性、理论性较强，审计内容和涉及的范围比较宽泛，审计对象“个体性”特点，进而给审计工作实践提出更高的要求。 （三）关于经济责任审计联席会议制度的论述。2000年中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部、人事部、审计署联合发文提出建立健全经济责任审计工作联席会议制度。2003年国家相继出台中央五部委经济责任审计工作联席会议制度、中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室工作规则及关于进一步加强经济责任审计工作中有关部门协调与配合的意见，规定联席会议的组成部门为中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署，由中纪委、审计署牵头。联席会议下设办公室，配备相应的工作人员。之后，全国各地审计机关纷纷建立经济责任审计联席会议制度，成立了相应的联席会议办公室或经济责任审计工作领导小组办公室。纵观其产生与发展的历程，联席会议制度是经济责任审计工作不断深化发展的必然产物，重在加强经济责任审计工作领导，做好有关部门之间协调配合，须进一步加强对该机构的组织管理，更充分发挥其应有的功能作用。 二、经济责任审计的现状与存在问题分析 经济责任审计已经走过20多年的历程，在其制度机制、技术方法、效果效能等方面的理论与实践都得以长足的发展，审计工作成效明显，各级党委政府和人民群众对审计的期望值也越来越高。但是，当前经济责任审计也面临着不少新情况、新问题，在审计实践中，仍然存在一些不足、困难和问题，在一定程度上制约着经济责任审计的发展。 （一）经济责任审计的独立性受到制约 1.现行的双重管理体制 ，影响经济责任审计工作独立性。审计机关是政府的组成部门，向政府报告工作，对政府负责，依法对同级党委、政府部门及其所属进行审计监督，就此体制制度看，国家审计实质是一种具有“政府内部审计”性质的审计。这种状况使审计的独立性先天不足，尤其在地方经济责任审计工作中表现突出。如在对县级以下机关领导的经济责任审计中，审计人员发现某些单位挪用“专项建设资金”变身为“上缴财政收入” 形成虚增财政收入问题；一些“政绩工程”、“形象工程”、违规举债问题等等，实施者为具体部门，但决策者往往为上级领导，若如实追究经济责任，则往往形成“下问上责”，反之则有失公允，这就常常使审计人员在揭示问题方面陷入两难境地，其独立性地位无形中受到影响。 2.经费保障不足，影响经济责任审计的独立性。审计机关经费由同级财政部门拨付。受地方财力状况的影响，各级审计机关经费苦乐不均。经济发展水平较快、财力状况较好的地区，经济责任审计经费比较充裕；经济发展水平较慢、财力状况不佳的地区，经济责任审计经费就相对紧张。以致出现靠罚没返还弥补审计工作经费或由被审计机关提供车辆、安排住宿等问题，这种看似审计机关的“无奈之举”，或曰团体利益上的“粘连”，必然严重违背审计的独立性，进而使经济责任审计目标的有效实现受到置疑。 （二）经济责任审计组织形式及管理机制有待进一步完善 1.经济责任审计联席会议的“中枢”作用发挥不明显。审计实践中发现，一些地方领导对联席会议制度的重要性认识不够，没能有效发挥其应有作用。有的联席会议办公室形同虚设，未设立和配备专门办事机构和人员；有的联席会议成员单位的领导人员早已升迁或调离 ，却未作相应调整；有的牵头单位不太重视，成员单位被动应付，一年活动一两次，仅仅听听审计汇报而已，未实现真正意义上的沟通协调作用；有的对联席会议及联席会议办公室的职责认识不到位 ，各成员单位各行其是，未能形成监督合力。 2.经济责任审计人员编制偏少、结构不优。一是审计人员少、任务重。如某县级审计机关受地方编制的人员限制，全局审计人员也就二十人，其中经济责任审计人员仅三人，每年经济责任审计的领导干部最多达60多名。因此，审计机关不得不打破常规，发动全员参与经济责任审计项目。如此做法势必会影响到经济责任审计的专业性水平。二是审计人员结构不合理。从事经济责任审计人员多为会计、审计出身，对固定资产投资、金融行业 、上市公司 、绩效审计等领域存有专业盲区。随着经济责任审计监督范围的扩大和审计内容的深化，经济责任审计工作不再是一项“单纯”的审计业务工作，已经成为一项重要的政治任务和社会责任，更需要熟悉经济责任审计工作的专业型、复合型人才队伍。 3.经济责任审计项目管理计划性不够。多数审计机关对经济责任审计项目缺乏计划性管理，完全依赖本级组织部门下达的委托计划。有些地方政府遵循“满三年或五年一审”、“逢离必审”的“一刀切”政策，组织部门在安排经济责任审计任务时又很少征求审计机关的意见。审计机关在经济责任审计项目的管理、实施上比较被动。审计机关不得不克服任务重与人员少、时间紧与要求高的双重矛盾，如期完成阶段性（满三年或满五年一审）的任中审计，还要完成突发性（领导干部调整）的离任审计。大量集中的经济责任审计项目造成“重复审计”、“疲于审计”、“项目延压”的现象发生，还容易造成审计人员一味追求“短平快”、不重视审计质量的后果。 （三）经济责任审计质量有待提高 1.经济责任的审计内容略显“单薄”。由于受审计力量、技术、手段等多种因素的制约，审计人员微观审计多，宏观审计少；对财政财务收支审计多，对经济决策及管理效益审计少；对财务资料审计多，对业务资料审查少。当然，这不全是审计人员的责任，受外界因素的影响，审计人员也常常面临取证难、难取证的问题。所谓“取证难”，是指审计人员对被审计单位私设小金库、未经集体讨论处置资产和领导干部在经济决策程序上不合法等敏感性、实质性、隐弊性的问题难以取证；所谓“难取证”，是指审计人员受外界阻力影响，较难取到账册以外的审计资料，如会议纪录、重大经济决策资料、业务档案等。有的出于自我保护的目的，以各种理由为借口，拒绝提供账外资料；有的提供不真实、不完整的资料予以应付。但无论是“取证难”还是“难取证”都直接影响审计取证的质量及审计内容的完整性，进而影响审计评价的公允性、全面性。 2.经济责任审计评价有失偏颇。我国的经济责任审计尚未建立一套科学合理的评价标准，加大了审计评价风险。目前的经济责任审计评价存有“以偏盖全”、“舍本逐末”、“政绩倾向”等问题，未能科学合理地评价领导干部任职期间在经济决策、经营管理及遵守财经法律法规等方面的功过。有的简单将财政财务收支审计评价直接代替经济责任审计评价；有的照搬被审计单位工作总结及个人述职报告，将未审计的事项进行超范围评价；有的仅指出了存在的问题，但处理处罚不到位，套用法规时避重就轻，未将领导干部该为这些问题承担的责任份额分清；还有的将经济责任审计中的实质性问题进行规避，致使审计评价由“客观化”趋于“政绩化”。 3.经济责任审计成果运用渠道不畅。一是审计结果的整改落实机制不健全，审计整改缺乏后续监督，有些问题是履查履犯、屡禁不止，淡化了审计成果。二是审计成果转化意识不强，审计人员重审轻用，重罚轻管，存有“完成报告交差了事”的思想，不注重从宏观角度提出有建设性的意见或建议，致使审计成果利用率低。三是组织人事部门和纪检部门对审计结果的运用重视不够，使经济责任审计与干部监督管理相脱节。审计机关将审计结果报送政府及联席会议成员单位后，对它们如何运用审计成果监督管理干部，得不到相应的反馈信息，必然造成大量的审计信息和成果被闲置。 三、进一步深化经济责任审计工作的对策 （一）创新审计模式和工作机制，增强经济责任审计的独立性 独立性是开展经济责任审计的前提，是客观评价领导干部履行经济责任情况的保障。 1.打破常规审计方式，力求经济责任审计“零阻力”。打破地域的限制，授权组织开展上审下、交叉审、异地审；打破审计主体的限制，建立审计、财政、纪委等部门的联合审；打破审计结果的唯一性，注重利用内部审计、社会审计的审计成果，从而形成审计监督合力。目的是消除各级党政干部对经济责任审计的干预和阻挠。 2.完善二项管理机制，确保经济责任审计独立性。一要完善经费保障机制。根据各级审计机关审计项目的数量及规模、现有的办公条件及信息化发展要求，建立经济责任审计专项经费，并纳入省级财政预算，为经济不发达的地区开展经济责任审计及信息化建设提供经费保证，从而保障审计的独立性。二要完善人才培养机制。审计机关要从思想上引导教育，提高审计人员独立思考、认真负责、敢讲真话、敢于坚持原则的独立品格；从业务上多措并举，加强对审计人员政策法规、审计业务的知识培训，提高其独挡一面的能力；从廉政建设上保护审计人员，要警钟长鸣，促使审计人员自觉遵守审计职业道德，保持应有的政治敏感性和强烈的责任感。 （二）强化组织协调管理，保障经济责任审计工作规范运作 1.项目立项时，应遵循“统筹兼顾、突出重点、目标明确”的原则。“统筹兼顾”就是审计机关应主动与组织人事、纪检等部门沟通，通过了解年度内这些部门在干部监督和管理方面的重点及干部调整动向。然后，兼顾本单位财政财务收支、专项资金审计等计划，避免重复审计加大工作量。“突出重点”就是联席会议成员单位集中分析组织部门提出的委托建议，确定审计监督重点对象。重点将掌管财政资金数额较大或有专项资金较多的领导、有行政执法权及收费权的领导、群众举报多的领导或以前年度审计发现有严重财经违纪问题的领导列入审计计划，着重安排任中审计。“目标明确”就是制定经济责任审计计划除了确定合理的审计任务量外，还必须明确经济责任审计工作应达到的目标，便于审计实施中监督目标明确并有所侧重，以防审计结果“流于形式”。 2.实施过程中，联席会议各成员单位要积极搞好配合和支持，不能将经济责任审计当作是纯粹性的审计工作。组织人事部门要不定时现场查看并指导经济责任审计工作，使审计成果更符合监督管理干部的需要；财政部门要积极协作解答有关政策规定；纪委监察部门要将有关的问题线索、群众举报情况及时提供给审计部门。各成员单位应按照职责集体商讨，提出明确的好优劣差分档评级意见，实现经济责任审计目标。 3.成果利用上，联席会议各成员单位要共同研究利用审计成果的措施，并将审计成果利用结果及时反馈审计机关。审计机关要对查出问题依法进行处理处罚或移送。同时加大审计整改与落实力度，如建立健全内部审计对审计问题的后续监督机制，积极推行审计结果公开公告制等，全面提升审计成果的利用效果；组织人事部门要将审计整改落实情况作为党政“一把手”目标责任考核内容，直接与党政领导个人考核或单位领导班子建设考核挂钩；纪检监察机关要加强对审计移送问题的查处力度，并将查处结果作为考核领导干部廉政建设情况的重要内容。 （三）创新审计方法和手段，提高经济责任审计质量 1.积极引入现代计算机审计手段，加快审计信息化进程。大力推进审计署金审工程基础建设， 搭建一个技术先进的审计业务和审计办公信息化平台，完善互联网和局域网两套系统，从而实现审计机关之间、审计机关与政府部门和重点被审计单位之间 、审计机关与审计现场之间的广域连接及数据、信息共享。对重大的经济责任审计项目要积极应用计算机审计，并逐步开展联网审计，利用计算机分析技术发现案件线索，查处重大问题。加大对计算机审计方法的培训及普及力度，着力完善和推广网上学习培训功能，通过审计专网进行互动交流学习，以优秀的计算机审计案例提高审计人员的实践动手能力，着力提高经济责任审计工作的技术含量和水平 。 2.积极引入绩效审计理念，将经济责任审计与绩效审计相结合。 一要加快审计人员观念转变和知识更新。审计人员要树立全面评价观和绩效审计理念，在关注真实性、合法性的同时，更要关注经济性、效率性和效果性。因此，审计机关要在引进高素质人才的同时注重现有审计人员的知识更新，采取“走出去、请进来” 等多种形式展开学习培训和实践锻炼，提高审计人员的宏观全局意识和专业水准。 二要注重绩效审计方法的应用。不仅要采用现场查阅、询问调查、实地查验等传统审计方法，还应采用因素分析、量本利分析等经济活动分析法，图表分析、回归分析、时间序列等数学分析法，以及项目评估和最优实例复合等对比评估方法，合理进行经济测定、效率测定和效果测定及评估。如对领导干部任职期间内各项经济指标完成情况进行图表化比较，